面向中國式現代化的農村土地制度改革

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7543（2025）04-0145-13

農村土地制度是國家制度體系的重要組成部分，是農業生產和農村經濟發展的重要根基。作為農業最基本的生產資料，土地在保障糧食安全、優化資源配置和推動農業農村現代化等方面具有不可替代的作用1。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農\"工作，農村土地制度改革取得歷史性進展，為推動農業農村高質量發展奠定了重要基礎2]。然而，長期以來，我國農村土地制度在產權體系構建、資源配置效率和改革協同推進等方面仍存在諸多深層次問題，與全面推進鄉村振興和農業農村現代化的目標要求仍有一定差距。為此，黨的二十屆三中全會對深化農村土地制度改革作出重要部署，為新時代農村改革擘畫了新藍圖、明確了新方向。在此背景下，系統闡釋面向中國式現代化的農村土地制度改革的理論基礎和關鍵問題，深人探究其重要任務和行動路徑，成為當前亟須破解的重要現實問題。

圍繞深化農村土地制度改革的理論和實踐，學術界已取得較為豐富的研究成果，主要集中在以下三個方面：一是農村土地權屬體系的研究。學者們普遍認為，農村土地制度應在“所有權、承包權、經營權\"三權分置的基礎上，進一步完善土地權能體系，提高土地流轉規范化水平和市場效率[3-4]。二是土地資源配置效率的研究。相關研究表明，土地市場化改革促進了土地資源的盤活和高效利用，有效提升了農村土地資源的經濟和社會價值5。三是土地制度改革的推進路徑研究。學者們重點關注土地收益分配機制、農民權益保障體系及城鄉土地要素流動的公平性等問題[6-7]。上述研究為本文提供了重要參考，但仍存在兩方面不足：一方面，對農村土地制度改革的理論基礎和實踐邏輯的系統性闡釋有待深化；另一方面，對農村承包地、集體經營性建設用地等關鍵領域改革中的現實挑戰缺乏系統探討。為此，本文基于中華優秀傳統農耕文化、馬克思農地產權理論和中國特色農村土地制度理論，系統總結農村土地制度改革的主要成效和歷史經驗，重點剖析農村承包地和集體經營性建設用地改革中的關鍵問題和重要任務，提出深化農村土地制度改革的行動路徑，以期為全面推進鄉村振興、加快實現中國式現代化提供理論支撐和實踐參考。

一、農村土地制度改革的理論基礎與現實意義

新時代深化農村土地制度改革，應正確理解和把握農村土地制度改革的理論邏輯，全面厘清農村土地制度改革的現實意義，為推動改革實踐提供科學指引和實踐依據。

（一）農村土地制度改革的理論基礎

中國共產黨始終堅持科學運用馬克思主義指導工作實踐，在推進馬克思農地產權理論中國化、時代化進程中，創造性地實現了馬克思主義基本原理與中國具體實際、中華優秀傳統農耕文化的有機融合，形成具有中國特色的社會主義土地理論。既堅定不移地堅持了土地公有制，又與時俱進地豐富了生產關系適應生產力發展的理論內涵，批判性吸收了傳統農耕文化中“均田制”“耕者有其田\"等治理智慧的精髓，為構建與社會主義初級階段相適應的現代農村土地制度體系提供了堅實的理論支撐。

1.中華優秀傳統農耕文化

中國古代田制思想是優秀傳統農耕文化的重要組成部分，凝聚了古代先賢對土地問題的深刻思考和制度創新。作為世界農業的發源地之一，中國自古以來重農固本，始終將土地視為安民之基和治國之要。在中國傳承數千年的農耕文明中，土地作為傳統社會經濟最基本的生產資料，不僅是農業生產活動的根本依托，更承擔著維系社會穩定的保障功能[8]。土地制度與朝代興衰密切相關，妥善處理土地問題長期被統治階層視為關乎社會穩定和國家強盛的重中之重，歷朝歷代的治國方略都高度重視土地管理和分配，由此衍生出“均田制”“井田制”“限制土地兼并”等土地制度創新，體現了古代先賢對土地公平分配和生產關系的深刻思考，為農村土地制度改革積淀了深厚的歷史底蘊[9。盡管傳統土地制度不可避免地存在歷史局限性，但綿延數千年的制度探索蘊含的治理智慧，尤其是公地使用權和集體主義理念的實踐探索，仍為當代農村土地制度改革的產權制度設計和利益分配機制提供了寶貴經驗，為構建具有中國特色的農村土地產權體系奠定了深厚的文化根基。

2.馬克思農地產權理論

馬克思主義作為指導世界無產階級解放的科學理論體系，蘊含著系統深刻的土地觀念，是中國共產黨百年來推進土地制度改革的重要思想源泉[10]。馬克思農地產權理論強調土地在價值創造和社會關系構建中的重要作用，剖析了土地私有化引發階級剝削和社會矛盾的內在機理。從理論特征看，馬克思農地產權理論具有三個特點：一是堅持歷史唯物主義方法論，將土地問題置于具體的社會歷史條件和社會生產關系的框架中進行系統性考察。二是深入分析了土地問題的階級本質和各方利益關系，指出土地制度變革的社會意義。土地公有制是消除土地私有制導致的階級剝削和不平等的重要途徑，也是確保全體人民共享經濟成果的重要制度保障。三是深刻揭示了生產力與生產關系的辯證統一規律，科學的土地制度改革必須立足農業生產力發展的客觀實際，在準確把握發展階段性特征的基礎上，既要勇于突破束縛生產力發展的制度藩籬，又要避免脫離發展實際的政策冒進。

3.中國特色農村土地制度理論

中國共產黨堅持將馬克思主義基本原理和中國發展實際相結合，不斷豐富和發展馬克思農地產權理論，成功開辟了一條馬克思土地思想中國化、時代化的發展道路。中國共產黨自成立以來，始終將土地制度視為維護社會穩定、推動經濟發展的重要政策工具。在引領中國社會秩序轉型的不同階段，中國共產黨始終遵循生產力與生產關系辯證統一的基本規律，與時俱進地推進土地制度改革，逐步構建起服務中國革命、經濟發展和國家治理的重要理論框架，不斷解放和發展社會生產力[]。在馬克思主義理論的科學指導下，立足于中國國情和發展實踐，農村土地制度改革實現了從土地革命、集體化經營到家庭聯產承包責任制的歷史跨越，逐步探索形成具有中國特色的“農地制度變遷理論”，提升了土地資源的配置效率和市場化水平。習近平新時代中國特色社會主義思想繼承并發揚了馬克思農地產權理論的精髓要義，在推動土地要素市場化和城鄉融合發展進程中取得重要突破。在集體經營性建設用地入市和土地流轉市場規范化等方面，實現了理論創新和實踐探索的良性互動，不僅豐富和發展了中國特色社會主義土地制度理論，還有效促進了農村土地資源優化配置和城鄉要素的平等交換。

（二）農村土地制度改革的現實意義

1.深化農村土地制度改革是激發土地活力的必然要求

農村土地是農業發展的基礎性資源，當前我國農村土地資源利用效率不高、功能開發失衡，導致土地資源潛在價值難以充分釋放，直接經濟收益水平較低。在產業化開發過程中偏重經濟價值而弱化了居住保障和農業生產功能，同時受土地流轉定價機制不完善、農民權益保障不足等因素制約，土地資源的配置效率不高。據估算，2020—2035年農村土地制度改革能夠釋放總經濟潛能的 。此外，由于當前政策配套措施仍有完善空間，建設用地管理的規范性仍需提升，部分土地資源被長期閑置浪費。深化農村土地制度改革，進一步推進農村土地“擴權賦能”，強化土地要素的支撐保障，有助于充分挖掘土地潛在的經濟價值。在傳統土地制度下，土地資源的潛力往往受限于模糊的產權制度，難以實現高效的市場化配置。明確土地的所有權、承包權和經營權，為土地資源的市場化流轉提供法律和制度保障，能夠賦予土地更大的流動性。此外，改革推動集約化經營和規模化生產，不僅能夠提高土地資源的生產率，還能將靜態的土地資產轉化為現實生產力，實現土地資源的優化配置和價值釋放。

2.深化農村土地制度改革是促進農業高質高效的重要支撐

土地資源的稀缺性決定了必須以更加科學、高效的方式合理配置和使用。扎實推進農業農村現代化，發展農業適度規模經營是必然趨勢，不僅要求技術進步和產業升級的長期投入，更需要穩定的產權保障和長期有效的制度支撐[13]。在耕地資源總量有限的背景下，進一步引導農村土地經營權有序流轉、推動農業適度規模經營，已成為優化土地市場化供給的關鍵舉措。在確保土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，承包地“三權分置\"改革和規范化的土地流轉，促進了土地資源的優化配置，土地資源得以向專業大戶、家庭農場等新型農業經營主體有序流動，有效提高農業生產效率和規模效益。同時，健全的土地流轉制度為現代農業要素投入創造了條件，推動了先進技術和現代管理方式的應用。此外，適度規模經營促進了農業機械化、標準化生產，既提高了土地產出效率，又促進了農村勞動力轉移就業，為保障國家糧食安全、加快現代農業發展作出了重要貢獻[14]

3.深化農村土地制度改革是推進城鄉融合發展的關鍵舉措

要素的有序高效流動是實現資源配置效率最優化和效益最大化的前提條件，也是構建城鄉融合發展新格局的重要基礎。隨著社會生產力的不斷提高，城鄉資源要素平等交換、雙向流動的發展需求和趨勢不斷增強。然而，經濟社會發展中城鄉二元結構矛盾日益凸顯，城鄉要素有序流動和配置效率提升受到制約，特別是土地資源的分割影響了城鄉要素的平等自由交換，農村缺乏吸引城市資金、技術、人才等資源下鄉的有效載體。城鄉融合發展要求推進城鄉土地的同權化。深化農村土地制度改革，尤其是推進農村集體經營性建設用地人市政策的實施，有助于打破城鄉土地市場的二元結構，破除城鄉融合發展壁壘，農村與城市之間的資源要素得以實現更加高效的雙向流動。此外，農村土地資源的市場化改革進一步促進了農村閑置土地資源的盤活，緩解了城市用地成本高和農村土地閑置的雙重壓力，為農村富余勞動力、資金和技術的高效流動提供了堅實的制度保障。城鄉土地資源的優化配置，不僅縮小了城鄉發展差距，還提振了城鄉融合發展的內生動力。

4.深化農村土地制度改革是實現農民富裕富足的現實需要

生產資料公有制作為社會主義經濟制度的根基，為實現社會公平正義和推進共同富裕提供了根本性的制度保障[15]。作為農業生產核心要素的土地，其配置效率和流動性直接影響農業生產的全過程，在一定程度上決定著農業新產業、新業態的發展方向和質量。從實踐層面來看，土地要素市場化改革在促進農民增收方面成效顯著。深化承包地“三權分置\"和集體經營性建設用地人市改革，可使農民獲得更多的自主經營權和收益分配權、更公平地參與土地增值收益分配。此外，宅基地制度改革試點地區通過騰退和盤活宅基地，有效增加了農民的財產性收入。隨著農地流轉規范化等相關制度的出臺和完善，農村土地市場的活力持續增強，全國土地流轉率呈現穩步上升態勢，農民通過承包、租賃等多種形式獲得了穩定的財產性收益，不僅提高了土地利用效率，而且為資本、技術等要素進入農村創造了條件，形成多元要素協同發力的良性循環，確保改革紅利能夠真正惠及廣大農民。

二、新時代農村土地制度改革的主要成效及歷史經驗

（一）新時代農村土地制度改革的主要成效

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央聚焦破解“三農”發展困局，系統謀劃、統籌推進農村土地制度改革。改革以“還權于民\"為核心理念，突出確權、活權、穩權三大特征，取得一系列積極成效，為農業農村發展注人強勁動力[16]。

1.農村承包地制度改革的主要成效

改革開放以來，農村土地制度經歷了從“兩權分離\"到“三權分置\"的制度變遷，彰顯了中國特色農村土地制度改革的實踐智慧[17]。一是農村承包地“三權分置”制度框架基本確立。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發并實施《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將傳統農村土地產權中的土地承包經營權進一步劃分為承包權和經營權，形成所有權、承包權、經營權分置并行的產權格局。在保障農民土地權益的制度化建設方面取得實質性進展，為激活農村土地要素市場奠定制度基礎。二是扎實有序推進農村土地承包經營權登記。2014—2018年中央“一號文件\"強調加快推進土地承包經營權確權登記頒證，擴大整省試點，確保確地到戶。2019年中央“一號文件\"進一步明確在基本完成確權登記的基礎上進行“回頭看”，妥善解決歷史遺留問題。截至2020年底，全國農村土地確權頒證率已超過 9 6 % 。三是承包地“三權分置\"初步實現法制化。2018年修訂實施的《中華人民共和國農村土地承包法》落實了“三權分置”和承包關系穩定長久不變的政策要求，農村土地制度實現由“兩權分離”向“三權分置”的歷史性轉變，在法律層面保障了農村集體經濟組織和承包農戶的合法權益[18]。四是土地承包權實現長久穩固。2019年，中共中央、國務院出臺了《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，明確提出“兩不變、一穩定”，即長期堅持土地集體所有的根本制度不動搖，持續鞏固家庭承包經營的基礎性地位不改變，依法保障農戶承包權益的長效穩定，為承包農戶吃下“定心丸”。

2.農村集體經營性建設用地制度改革的主要成效

2013年，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、人股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。通過強化法律保障、完善利益分配機制和優化市場化路徑等相關舉措，農村集體經營性建設用地人市改革取得顯著成效。2024年4月，全國35個試點地區人選農村集體經營性建設用地入市改革示范案例，在實踐探索中形成較為完善的制度規則體系。一是破除了農村集體經營性建設用地入市的法律約束。2019年《中華人民共和國土地管理法》的修訂消除了集體經營性建設用地入市的法律障礙，符合規劃和登記的集體建設用地可以直接入市交易，打破了以往必須先征收為國有土地的制度限制，實現了農村集體資產的保值增值，優化了土地資源的配置效率，有效增加了集體建設用地的市場供給，為構建城鄉統一的建設用地市場奠定了制度基礎。二是明確了集體土地入市的范圍、路徑和主體。集體土地通過出讓、租賃、入股等多元化方式入市，賦予集體經濟組織更大的自主決策權，有效激發了集體經濟的發展活力[9]。同時，配套出臺了《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》等金融支持政策，有效拓寬了人市資金的來源渠道，為改革提供了資金保障。三是探索構建了土地增值收益分配機制。2016年出臺的《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》規定，對農村集體經營性建設用地入市或再轉讓須征收 20 %～5 0 % 的土地增值收益調節金。2025年中央“一號文件”進一步強調，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全收益分配和權益保護機制。應保障農民和集體經濟組織能夠合理分享土地增值收益，切實維護其在土地市場化改革中的合法權益。

（二）新時代農村土地制度改革的歷史經驗

農村土地制度改革之所以能夠蹄疾步穩、扎實推進，關鍵在于始終堅持系統思維，善于梳理總結并靈活運用寶貴經驗，不斷優化改革目標和實施路徑，為新時代農村土地制度改革提供系統完備的理論框架和實踐指南。

1.堅持加強黨對農村土地制度改革的全面領導

牢牢堅持黨的領導貫穿農村工作的各方面全過程，是中國共產黨的光榮傳統和重要優勢。第一，中國共產黨始終從民族復興的戰略高度定位和審視“三農\"問題，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，在對所處時代土地問題的探索實踐中不斷總結創新舉措和典型經驗，逐步探索出符合中國國情農情的農村土地制度改革道路[8]。第二，黨的全面領導為改革提供根本政治保障，不僅體現為加強改革頂層設計，更貫穿于政策落地實施、效果動態評估和制度持續完善的全過程。在改革實踐中，充分發揮了黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，既能夠有效整合政策資源和發展要素，又能夠妥善協調不同主體的利益訴求，確保改革方向始終與國家戰略部署保持一致，為農村土地制度改革的有序推進提供了堅實的政治保障和制度支撐。

2.堅持穩中求進的工作總基調

穩中求進是農村土地制度改革取得扎實成效的重要經驗。改革過程中注重統籌發展和安全、科學明確目標任務，通過試點反饋擇機調整優化政策力度和節奏，有效保障了改革行穩致遠并取得實質性成果。具體來看，一是善用底線思維，注重統籌發展和安全。農村土地制度改革始終遵循穩中求進的工作基調，采取漸進式推進策略，穩步推進土地產權關系的現代化轉型。在具體實踐中，始終保持居安思危意識，堅持系統謀劃、周密部署，全面研判各類風險隱患，細化完善各項改革措施，確保改革進程平穩有序、改革成效扎實可靠。二是堅持實事求是，與時俱進明確目標任務。結合實際情況明確政策重點，在統籌兼顧效率和公平的基礎上，找準完善土地政策的發力點。以促進生產力發展為土地政策成效的核心檢驗標準，根據不同階段的目標任務優化制度設計。同時，堅持因地制宜、分類指導，保障不同區域在土地改革中能夠靈活適應自身發展需求。三是優化政策試點，健全信息反饋機制。土地制度改革堅持試點先行積累經驗。根據區域特點開展多樣化試點，在實踐探索中總結可推廣復制的改革經驗，識別潛在風險和問題，優化實施路徑并調整政策細節。四是探索建立規范的政策評估反饋機制，與時俱進確定改革目標任務，實現制度創新的長期可持續。

3.堅持以人民為中心推進農村土地改革

農村土地制度事關廣大農民群眾的切身利益，中國共產黨的土地政策實踐始終堅持以人民為中心，充分尊重人民的歷史主體作用，從人民群眾“急難愁盼\"中尋找改革的發力點和突破口。第一，堅守戰略底線，始終堅持一切權利來自人民的根本原則，尊重人民群眾在土地制度改革中的主體地位，保障好農民知情權、參與權、表達權和監督權，確保改革過程體現人民意志、改革成果惠及廣大群眾。第二，充分尊重和汲取人民群眾的智慧，發揮其在推動歷史進程中的主體作用[20]。農村土地制度改革的成功源于尊重民意、順應人民需求，確保改革在廣泛民眾的支持下穩步實施，不斷煥發生機和活力，讓土地資源更好地用之于民、造福于民。制度變革的主要動力源于頂層設計和基層實踐的良性互動，通過傾聽民聲、回應關切等反饋機制，改革措施得以更好地落地生根，實現從政策探索、設計到落地的全過程優化，基層經驗得以及時總結提煉并上升為國家層面的政策制度[21]

4.善于運用科學方法論指導農村土地改革

目標的實現需要掌握和運用科學的方法論。習近平總書記關于新時代全面深化改革的科學方法論，為農村土地制度改革的頂層設計和基層實踐提供了科學指引。第一，堅持理論創新和實踐探索的良性互動。一是注重從實踐中總結經驗，在廣泛試點、有序擴面的基礎上，提煉出具有推廣價值的改革模式和方法；二是充分發揮理論對實踐的指導作用，加強土地制度改革的理論研究，建立理論和實踐良性互動機制，明確改革方向、校準政策目標，以理論創新指導和引領政策實踐。第二，不斷完善農村土地政策法規體系。一是健全土地流轉、集體經營性建設用地入市等關鍵領域的法規配套，為地方政府和集體經濟組織提供明確、規范的工作依據，保障土地制度改革合法合規。二是落實靈活化、差異化的管理機制，根據區域實際賦予地方政府和集體經濟組織適度的政策調整空間，以靈活滿足差異化的土地利用需求。第三，妥善處理頂層部署和基層落實的關系。一是高度重視頂層設計和基層實踐的有效銜接，細化方案設計和管理流程，優化權責分配和問責機制，提升政策透明度和執行效率。二是健全完善鏈條完整、環節緊密的工作機制，強化跟蹤反饋和效果評估，及時調整和優化改革方案，確保相關政策舉措能夠發揮實效。

三、深化農村土地制度改革的關鍵問題

農村土地制度改革是推進農業農村現代化的重要制度保障，如何在實踐中回應時代需求、破解改革中的現實難題，是構建具有中國特色的現代土地制度體系的關鍵。為此，應聚焦農業農村現代化建設的主要目標，統籌推進農村承包地和集體經營性建設用地制度改革，系統梳理發展過程中遇到的新問題、新挑戰，堅持問題導向和目標導向相統一，進一步推動各項改革舉措落地見效。

（一）深化農村承包地制度改革的關鍵問題深化農村承包地制度改革實踐中仍面臨一些亟待破解的現實難題，新的形勢和任務對改革工作提出了新的更高要求。第一，村集體經濟組織的職能定位問題。在二輪土地延包過程中，農戶家庭人口變化引發的土地分配結構性矛盾日益凸顯，“人地失衡\"現象對現有土地分配機制形成新的挑戰。亟須厘清村集體經濟組織在土地調整中的法定職能、明確其權責邊界，并設計規范可行的操作程序。第二，農地流轉市場規范化問題。當前農村土地流轉市場存在較強的非正式性，主要表現為市場供需偏差和流轉價格扭曲等問題[22]。一方面，土地非正式流轉比例較高，大量農地無償或低價流轉給親朋鄰里，減少了正規市場的土地供給；另一方面，部分地區流轉價格上漲過快，偏離了正常的市場供需規律，擠壓了農業經營的合理利潤空間。第三，土地流轉監管問題。一方面，土地流轉的審批環節不夠規范，對工商資本的主體資質、經營能力和信用狀況審查不夠嚴格，部分流轉土地存在拋荒或生態破壞風險；另一方面，部分地區流轉信息登記不及時，臺賬更新滯后，不利于有效掌握流轉情況。同時，對違法占用耕地和違規開發等問題懲處不到位，缺乏全過程的風險預警和成效評估機制。第四，耕地占補平衡問題。雖然我國已構建從中央到地方的耕地占補平衡制度體系，但耕地的數量和質量與目標要求仍存在一定差距。一方面，補充耕地的質量參差不齊，部分新增耕地基礎設施配套不足，難以實現與被占耕地的質量匹配。另一方面，補充耕地的監管驗收機制尚不完善，以補定占”要求落實不到位，部分地區補充耕地指標分配不合理，指標跨區域調劑困難，難以實現預期效果。

（二）深化農村集體經營性建設用地改革的關鍵問題

深化農村集體經營性建設用地改革是推進城鄉融合發展的重要舉措，當前在實踐中仍面臨一系列亟須解決的現實難題，需要在政策頂層設計和基層實踐探索兩個方面重點突破。第一，改革尺度和方向問題。集體經營性建設用地入市改革需要在創新性和可控性之間尋求平衡。然而，現行法律法規對供給路徑缺乏明確規定，導致地方政府在推進改革中難以把握尺度。一方面，中西部地區存量土地規模有限且分布零散，村集體推動土地人市的動力不足，土地資源的資產價值未能得到有效釋放；另一方面，部分試點地區通過新增集體經營性建設用地的方式擴大入市范圍，偏離了盤活存量資源的改革初衷，存在一定政策風險。第二，土地入市的經濟風險防控問題。集體經營性建設用地入市事關農民利益和農村社會穩定，可能因市場波動、土地投機等引發經濟風險。特別是當前入市交易規模有限、用途管制較多，產權市場的開放性、流動性不足，容易受到投機行為和價格波動影響，制約了土地資產價值的充分釋放。第三，地方政府激勵機制不健全。地方政府在推動集體經營性建設用地入市方面積極性不足，主要原因在于土地增值收益分配機制尚未理順，地方政府權、責、利邊界模糊。此外，配套激勵政策體系不完善，缺乏有效的財政獎勵和政策支持措施。第四，土地增值收益分配機制不完善問題。農村土地資源優勢尚未有效轉化為資產優勢，集體經營性建設用地僅占農村建設用地的 14 % ，其人市對縮小城鄉收入差距的作用有限。從農戶層面看，收益分配主體資格認定標準不統一，對于“入贅男”“外嫁女\"及外地常住居民等特殊群體的權益保障缺乏明確法律依據，容易引發基層矛盾糾紛[23]。

（三）農村土地制度改革的風險防范問題

在土地資源約束趨緊和高質量發展要求不斷提高的背景下，深化農村土地制度改革應警惕農民利益受損、王地利用沖突等風險挑戰，亟須建立系統化的風險防范和應對機制。第一，土地權益保障不足風險。隨著進城落戶農民群體的不斷擴大，如何保障其合法土地權益成為改革中的重要議題。現行土地退出機制仍不完善，政策的普適性和公平性不足，部分地區存在補償標準偏低、退出程序復雜等問題，尤其是對“進城農民”“外嫁女”“人贅男\"等特殊群體的保障措施還存在缺位[24]。第二，土地增值收益分配風險。隨著城鎮化進程的加速推進，土地增值收益分配出現明顯的城鄉失衡。一方面，城市獲取了過高的收益份額，村集體和農民獲益空間受到擠壓；另一方面，征地補償標準與土地市場價格形成機制銜接不暢，難以切實保障農民土地權益。此外，由于缺乏統一的資格認定標準，“外嫁女\"等特殊群體的合法權益難以得到有效保障。第三，耕地“非農化”“非糧化\"的糧食安全風險。在土地市場化改革進程中，耕地保護存在監管不力、執法不嚴等問題，部分地區的耕地被違規用于非農業用途，出現了耕地“非農化”“非糧化\"趨勢，永久基本農田的糧食生產功能被弱化，對國家糧食安全構成嚴重威脅25]。

四、深化農村土地制度改革的重要任務

隨著改革進入攻堅克難的關鍵階段，農村土地制度的基礎性、全局性特征更加突出，面臨更為錯綜復雜的問題和多層次的矛盾。在此背景下，碎片化的改革方式和孤立的試點探索已難以適應新形勢新要求。當務之急是要明確下一步改革的重點任務，加快健全配套政策措施，注重提升改革實效，推動改革向制度定型、效能提升的新階段邁進。

（一）深化農村承包地改革的重要任務

承包地改革事關億萬農民切身利益，是鞏固和完善農村基本經營制度的重要方面。為更好保障農民土地權益、激發農村發展活力，應重點推進四項改革任務。

第一，有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年整省試點。一是構建適應人口動態變化的承包地調整機制，科學制定承包地調整制度規范，細化調整條件、規范操作程序、明晰權責邊界，實現土地承包關系穩定前提下的有序調整。二是健全承包地調整監管機制，充分保障農民的知情權、參與權和監督權，完善矛盾糾紛排查化解機制。三是完善土地延包法律保障體系，建立政策執行動態評估機制，在保持政策穩定性的同時增強靈活性，切實維護各類農業經營主體的合法權益，持續激發農民生產積極性。

第二，規范農村土地流轉市場。一是健全土地流轉價格形成機制，基于土地資源稟賦和利用特征等差異，建立分類分區的基準價格指導體系。同時，配套構建價格監測預警體系，當價格異常波動時適時采取調控措施，避免價格畸高擠壓農業生產利潤空間。二是完善流轉價格服務體系。建立價格評估和動態調整機制，對價格偏高或偏低的流轉行為進行科學校正，引導形成均衡市場價格。三是加快土地流轉信息化建設，構建省級統一的流轉信息平臺，為農戶和新型農業經營主體提供精準對接服務，切實提升要素市場化配置效率和交易安全性。

第三，加強農村土地流轉監管。一是完善土地流轉準人審查機制，加強對工商企業等社會資本流轉土地的資質審核，防范土地拋荒、非農化利用等潛在風險。二是強化監管臺賬管理，定期更新流轉數據并開展流轉效益評估，提升土地流轉監管的規范性和透明度。三是嚴控違法違規行為，明確監管和追責機制，嚴禁采用強制手段要求農戶流轉土地，確保土地流轉程序合法合規，切實維護農民土地權益。

第四，改革完善耕地占補平衡制度。一是構建省域耕地總量動態平衡機制，嚴格落實“以補定占”的管理要求，確保補充耕地的數量和質量指標不低于被占耕地。二是有序推進耕地占補平衡，構建科學規范的補充耕地指標調劑制度，打通省域內指標流轉通道，提高補充耕地的利用效率。三是健全補充耕地質量驗收制度，加強對補充耕地的監督管理，嚴格防范因耕地流轉導致的生態破壞和農業生產能力下降的風險。

（二）深化農村集體經營性建設用地改革的重要任務

推進農村集體經營性建設用地入市改革，是深化土地要素市場化配置、實現城鄉融合發展的關鍵舉措[26]。應在保障農民權益和社會穩定的基礎上，完善入市政策體系，優化市場運行機制，健全收益分配制度，循序漸進推動城鄉“同地同權同價\"的改革目標。第一，構建城鄉統一的建設用地市場制度體系。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，嚴格遵循國土空間規劃、用途管制等基本原則，完善與國有建設用地同等入市、同權同價的制度保障。重點細化市場交易規則和監管標準，健全城鄉建設用地統籌管理機制，為促進城鄉融合發展提供制度保障。第二，構建科學完善的基準地價體系。加快建立集體經營性建設用地的基準地價體系，綜合考慮土地用途、使用年限和區位條件等因素，制定合理的地價標準，促進土地價格形成機制市場化、透明化。在地價體系建立前的過渡期，可參照國有建設用地的基準地價，同步培育市場中介服務機構，規范開展地價評估、交易代理等服務。同時，健全經濟風險防控體系，建立健全經濟風險預警和處置機制，重點防范市場異常波動、投機炒作等風險。第三，構建科學合理的激勵機制。應建立明確的利益分配機制，合理劃分地方政府、集體經濟組織和農民的收益分配比例，對改革成效突出的地區給予財政獎補、用地指標傾斜等政策支持。同時，根據入市改革進程適時優化激勵政策，提高地方政府推動改革的積極性。第四，健全土地增值收益分配機制。針對增值收益分配對象不清和標準不統一等問題，應建立全國統一的農村集體經濟組織成員資格認定標準，將戶籍、土地承包和居住狀況等因素納入立法范圍，規范成員資格認定標準，明確土地增值收益分配的范圍和標準，從源頭上減少分配爭議。

（三）強化農村土地制度改革風險防范的重要任務

在深化農村土地制度改革的進程中，不斷完善制度設計、強化政策保障，健全多元風險防控機制，提高風險防控能力，切實防范農民利益受損和土地利用失序等風險。第一，保障進城落戶農民的合法土地權益，探索多元化的土地退出機制。一是在推進承包土地有償退出過程中，重視特殊群體的權益訴求，妥善回應“進城農民”“外嫁女\"“入贅男\"等群體的權利呼吁，保障土地退出機制的適用性和公平性。二是健全土地增值收益分配機制，科學確定農民和集體的分配比例，推動土地資源利益分配更加公平合理，有效化解利益沖突，為壯大農村集體經濟和保障農民權益提供長效制度安排。第二，完善土地收益分配制度，統籌城鄉土地資源利益共享。針對當前土地征收補償標準偏低、收益分配存在城鄉差距等問題，重點完善集體土地增值收益分配和使用制度，合理平衡鄉村集體土地與集體經濟收入的用途，保障收益分配更加公正透明，從源頭上預防和化解因分配不公引發的社會矛盾。第三，強化耕地保護措施，杜絕“非農化”“非糧化\"隱患。堅持實行最嚴格的耕地保護制度，遏制耕地“非農化\"和永久基本農田“非糧化\"現象。逐級落實黨委和政府的保護責任，強化監管與執法力量，凝聚保護耕地的工作合力。同時，實施動態監控與嚴格執法，堅決遏制新增非法占用耕地問題，堅決守住糧食安全的底線。

五、深化農村土地制度改革的行動路徑

深化農村土地制度改革需堅持守正創新，既要科學傳承和借鑒以往改革的成功經驗，又要堅持在理論指導下不斷開闊視野，緊扣當前土地制度改革中的關鍵問題和重點任務，精準謀劃并系統部署，著力探索深化改革的行動路徑，推動改革取得實質性進展。

（一）堅持理順農民和土地關系的工作主線

我國農村改革制度創新始于農民和土地關系的調整和優化。深化農村土地制度改革，必須始終恪守“以農為本\"的價值取向，堅持以維護農民權益為核心，妥善處理好農民和土地的關系，遵循土地的基本屬性和價值規律，提高土地資源的配置和利用效率。第一，切實保障農民土地權益主體地位。一是健全土地承包經營權的確權登記制度，強化法律保障，為土地資源的規范流轉和高效利用奠定基礎。二是優化承包地的管理規則，建立健全科學合理的退出和調整機制，妥善解決人口變動引致的土地分配矛盾。三是探索適應新型農業經營主體發展的承包方式，在促進土地適度規模經營的同時，兼顧對傳統小農戶的利益保障。第二，建立健全土地保障與社會保障的聯動機制。一是完善失地農民生活保障體系，建立以補償和就業扶持為核心的應急救助機制，保障農民基本生活水平。二是優化專項基金管理機制，將土地增值收益轉化為社會保障資源，重點支持農村養老、醫療等民生領域，提升農村社會保障體系的覆蓋面和可持續性。三是創新土地資源長效保障模式，充分發揮土地資源的經濟和社會價值。探索將土地作為社會保障的資源基礎，拓寬農村社會保障的資金來源。第三，推動土地效能與農民發展的協調統一。一是加快構建現代農業經營體系，提升土地資源利用效率，同時兼顧培育小農戶的自我發展能力；二是促進土地資源與勞動力、資本等要素的有機結合，為釋放生產要素活力、促進農民收入持續增長提供更多機會；三是強化土地改革的系統性成效，統籌兼顧農村生態保護和社會功能提升，切實保障農民的長遠發展需求。

（二）強化與農村其他改革政策的系統協同

農村土地制度改革具有長期性、系統性特征，各項改革任務環環相扣、彼此影響。因此，必須牢固樹立全局意識和系統思維，統籌兼顧各項改革任務，準確把握不同改革措施之間的內在邏輯聯系，著力構建與宏觀政策導向相契合、與區域發展戰略相協調的現代土地制度體系。第一，廣泛凝聚改革共識。一是牢牢把握正確的改革方向，有效統一資源優化配置、農民權益保障、集體經濟提升等多元目標，繪就統籌協調的改革藍圖。二是創新政策宣傳方式，擴大干部群眾參與度，營造全社會支持改革的良好氛圍。三是完善試點推廣機制，推動從局部試點到全域貫通的改革過渡，及時總結提煉試點經驗，為改革全面鋪開提供可復制、可推廣的實踐樣本。第二，完善政策配套體系。一是著力推進土地管理政策的精細化設計，構建權責清晰、運轉高效的政策執行體系，健全政策實施的配套保障機制，確保各項改革任務落地見效。二是將土地制度改革置于跨部門的協作體系內，加強政策工具之間的銜接和組合，推進集體產權制度改革與土地制度改革的有效銜接。三是突出區域協調發展的戰略導向，堅持因地制宜原則，實施差別化土地管理政策，統籌推進東中西部地區改革協同，著力破解因政策“一刀切\"導致的區域發展不平衡問題。第三，高效推動改革落實。一是明確責任分工，構建從中央到地方的多層級改革責任體系，堅持破立并舉與漸進式改革相結合，保障任務分解和執行到位。二是創新政策工具，推動各類技術、資金等要素傾斜，提升基層工作執行力，為基層提供改革所需的資源保障，確保政策從設計到實踐的有效銜接。三是建立健全改革動態評估機制，定期開展改革成效評估，及時發現問題、總結經驗。科學把控整體推進與重點突破、制度創新與制度延續的辯證關系，在實踐中不斷優化改革實施方案，確保各項政策真正落地生根、取得實效。

（三）推進農村土地治理體系和治理能力現代化

推進農村土地治理體系和治理能力現代化，是統籌土地資源利用社會公平、經濟效益和生態可持續的關鍵所在。因此，應兼顧“公平”“效率”可持續”的治理原則，扎實推進土地善治，提高土地治理效能[27]。第一，優化農村土地治理理念。一是強化系統性治理理念。將農村土地整治納入國土空間整體規劃，統籌協調耕地保護紅線、用途管控、流轉交易體系等關鍵環節。二是強化全過程治理理念。構建覆蓋土地確權、規劃、流轉、監管等全過程治理鏈條，推動土地治理的各環節相互銜接、相互支撐，提升政策執行的連續性和有效性。三是創新協同共治機制。重點推動村集體經濟組織發揮樞紐作用，統籌協調政府部門、市場主體和農民群眾等多元主體，完善治理過程的利益協調和資源共享機制，實現土地利用和生態保護的多方協同治理。第二，完善現代化的農村土地治理體系。一是優化土地治理的組織結構，構建職責清晰、分工明確的治理架構，健全五級聯動體系，明確部門權責邊界，切實解決職能交叉、多頭管理等問題。二是健全農村土地流轉、用途管控、收益分配等法律法規，強化治理的規范性和權威性，提升政策執行透明度，增強政府公信力。三是推進多方協同治理，構建政府主導、市場引導、社會參與的協同治理模式，打造多方聯動的良性治理生態。第三，推進土地治理數字化轉型。一是構建全域覆蓋的土地信息管理平臺，匯集土地確權登記、流轉交易、規劃利用等全周期數據，打造實時更新、智能分析的土地數據體系，為科學決策提供數據支撐。二是推廣智能化治理工具，依托衛星遙感、無人機巡查等技術手段做好土地利用監測，實現對土地流轉、用途調整和生態保護的高效監管。三是加強基層數字化治理能力建設，開展數字化培訓和智能系統普及，提高農村土地治理的現代化水平。

（四）增強農村集體經濟組織的帶動能力

深化農村土地制度改革應著力健全土地資源管理體系，切實提升農村集體經濟組織的帶動能力，讓土地改革紅利更多惠及廣大農民。第一，明確產權邊界和權責關系。一是厘清農村集體經濟組織在土地所有權、使用權和經營權中的權責范圍，重點明確其在土地流轉、開發利用和日常管理中的角色定位。二是加快完善法律法規，為集體經濟組織賦權賦能，增強其在土地經營中的決策自主權、收益分配權和監督管理權，重塑農村集體經濟組織的主體地位。三是建立清晰的權責劃分機制，規范土地流轉、收益分配、用途變更等重要環節，有效化解因權責邊界不清引發的矛盾糾紛。第二，創新土地管理模式，提高基層治理能力。一是運用智能化的管理工具，科學編制土地利用規劃，著力破解土地流轉中的低效配置和閑置浪費等問題。二是加強對土地收益分配的透明化管理，制定科學合理的分配方案，切實保障集體成員合法權益，增強集體經濟組織的凝聚力。三是建立健全土地執法監管體系，完善定期審計和查處機制，提高土地管理的合法性和高效性，增強集體經濟組織規范化運營管理水平。第三，推動多元化經營，激發資源增值潛能。一是重點推進新型農業經營主體梯度培育工程，建立包括示范性農民合作社、標準化家庭農場、農業產業化聯合體在內的多元化經營體系。二是創新土地復合利用模式，重點培育休閑觀光、農事體驗、生態康養等融合業態，提高土地的經濟效益和社會效益。三是推動農村土地資源產業化、規模化開發，創新社會資本參與機制，激發農村集體經濟組織的內生發展動力[28]。

六、結語

農村土地制度改革作為全面深化改革的重要內容，不僅為全面推進鄉村振興、加快構建農業強國提供了制度保障，還在優化土地要素配置、激發農村發展活力、保障農民合法權益等方面發揮了重要作用。本文基于對農村王地制度改革實踐的系統考察，梳理了農村土地制度改革的演進邏輯和發展經驗，深入剖析了改革的關鍵問題和重點任務，提出了深化農村土地制度改革的行動路徑。展望未來，深化農村土地制度改革應堅持理順農民和土地關系的工作主線，強化土地改革與農村其他改革政策的系統協同，推進農村土地治理體系和治理能力現代化，增強農村集體經濟組織的帶動能力，保障土地改革紅利更多更公平地惠及廣大農民。站在實現黨的第二個百年奮斗目標的新征程上，我國農村土地制度改革仍將面臨諸多重大的理論和實踐命題。當前和今后一段時期深化農村土地制度改革，既要堅持科學的頂層設計，又要注重總結提煉基層實踐經驗。在更加精準和周密的制度安排下，農村土地制度改革必將為加快建設農業強國、打造宜居宜業和美鄉村、促進全體人民共同富裕注人強勁動能，為中國式現代化提供堅實制度保障和持續發展動力。

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Reform of Rural Land System towards Chinese Path to Modernization ZHOU Zi-ming GAO Ming

Abstract： Deepening the reform of rural land system is an inevitable requirement for stimulating the vitality of the land，an important support for promoting high quality and eficiency in agriculture，a key initiative for promoting the integrated development of urbanand rural areas，and a practical need for realizing the prosperity and affuence of farmers.Based on the main achievements and historical experience of the reform of rural land system since the 18th National Congressof the CPC，we should focus on the key issues of the rural contracted land and the reform of the collective operating construction land， and clarify the important tasks of scientific promotion of the reform.Deepening the reform of rural land systemin the current and future period should adhere to the main lineof work of rationalizing the relationship between peasantsand land，strengthen the systematic synergy with other reform policies in rural areas， promote the modernization of the rural land governance system and governance capacity，and enhance the driving capacity of rural collctive economic organizations，so as to activate and release the vitality of the land elements，promote the high-quality development of agriculture and rural areas，and provide solid guarantees for solidly pushing forward the comprehensive revitalization of the countryside and the Chinese path to modernization.

Key Words：rural land system; rural reform; Chinese path to modernization

（責任編輯：楊果）