南嶺國家公園生態保護補償機制優化路徑分析

摘"要：南嶺國家公園生態保護補償面臨一定的困境，園區的生態保護補償機制有待優化，依據當前南嶺國家公園生態保護補償的實踐，提出強化政府領導、結合園區居民意愿和綜合園區資源利用情況制定合理補償標準、建立健全多種生態保護補償方式等措施，優化南嶺國家公園生態保護補償機制，實現園區生態資源的有效保護。

關鍵詞：南嶺國家公園；生態保護；補償機制；優化路徑中圖分類號：X36"文獻標志碼：A"文章編號：1673-291X（2025）07-0047-04

查閱《關于明確廣東國家公園建設工作領導小組有關事項的通知》[1]的內容發現，該文件"2020"年由廣東省政府辦公廳發布，明確提出調整“粵北生態特別保護區建設工作領導小組”的問題，該小組調整后的名稱是“廣東國家公園建設工作領導小組”。其工作職責便是對丹霞山國家公園與廣東南嶺國家公園等的生態發展起到有效調節，同時也采取各種措施進一步強化廣東國家公園的組織和領導，為廣東省國家公園的發展奠定基礎。目前，廣東通過一段時間的努力已將南嶺國家公園未來的規劃詳細羅列出來，參考南嶺國家公園的相關統計數據，該公園已經達到"1931.57平方千米公頃的占地面積。同時，一系列措施也會對周邊的區域發展起到一定帶動作用，如建設門戶小鎮以及公園入口社區等，這些工作都是為確保南嶺國家公園生態資源有效保護。

一、南嶺國家公園生態保護補償實踐

主要從南嶺國家公園生態保護概況和補償措施兩部分展開討論。

（一）南嶺國家公園生態保護概況

南嶺國家公園管護制度不僅包含區域適度利用的內容，同時還包含嚴格內部環境的保護內容，制度的內容之所以如此主要取決于國家公園所具有的特征。從國際層面來看，各地區都是借助功能分區方式將國家公園所具有的不同功能發揮出來，在這個方面，各國最常采用的是三圈層結構，該結構是由聯合國教科文組織決定的。以南嶺國家公園為例，該公園現記錄有9"個植被型、20"個植被亞型，保存著完整的山地森林生態系統和原生植被垂直帶。植被系統中，不乏單科單種、孑遺上億年的植物伯樂樹，恐龍時代留存的桫欏、金毛狗等珍稀植物物種，是廣東最重要、最獨特、最豐富的生物多樣性地區，現已納入南嶺國家公園體系建設，共同成為粵港澳大灣區的“綠色屏障”[2]。

不同國家公園體制試點的功能分區因地制宜，我國在進行功能分區時通常會考慮諸多方面的因素，如生態系統方面（脆弱性、敏感性以及具體功能等）、保護對象的分布特征和敏感程度等，除此之外還會對國家公園現階段所采取的生態開發與保護情況展開分析[3]。通過資料檢索與實地調研發現，南嶺國家公園之中包含諸多自然資源，其中就有南粵古驛道以及各種地勢地貌等資源。

南嶺國家公園的亞熱帶常綠闊葉林的分布較為完整與集中，該區域水源充足且環境優良。據統計，南嶺國家級自然保護區規劃的占地面積達到"1"934.69"平方千米，在這部分面積中，618.8"平方千米屬于國有面積，有1338.6"平方千米屬于集體面積[4]。

南嶺國家公園在管理過程中嚴格落實國土空間與自然資源用途管制條例，公園在分區的過程中始終遵循著完整性、原真性以及協調性等原則，基于對該公園土地權屬和森林植被種類分布等多方面因素考慮，公園管理處接下來會將分區數據庫搭建出來，同時與可持續性需求以及生態適宜性需求相結合，逐步推進生物多樣性保護，提升水源涵養量，最終實現生態服務功能的預期目標[5]。

（二）南嶺國家公園典型生態保護補償措施

1.以電代薪補償

南嶺國家公園嚴格限制核心區及生態保護區人為開發，實施居民生態遷移以維護生態完整性。保護區推行“以電代薪“”清潔生產”等環保政策，配套再就業培訓促進居民轉型。通過發展生態旅游，引導群眾參與綠色服務產業鏈，將傳統生產生活模式轉向環境友好型經濟。該模式以能源替代降低生態壓力，以技能重塑提升就業能力，以旅游經濟激活內生動力，形成“環保治理—產業轉型—經濟造血”的良性循環，實現生態保護與民生改善的協同發展。

以電代薪，是南嶺國家公園對移民安置所采取的生態環保補償措施，原本“靠山吃山”、以伐木、燒薪柴為主要燃料的村民，以電力代替傳統燃料，主要是為了彌補當地居民對潔凈能源的消耗，并以電力為動力，帶動當地民眾以電力供暖或以液化石油氣為主要方式，進行日常生活與生產。

2.野生動物損害補償

南嶺國家公園內，原始叢林茂密，野生動植物眾多，經常會有野生動物危害莊稼的事故。近年來，由于生態保護工作的逐步加大，公眾環保意識的增強，以及政府對生態保護工作的關注，使得在公園生態保護區內，野豬、野兔、鳥類等野生生物的數量迅速增加，給當地村民的日常生產和生活造成了很大的影響。由于野豬、野兔等野生生物經常襲擊保護區，導致當地村民遭受重大的經濟損失，而野生動物是南嶺國家公園的保護物種，南嶺國家公園不允許狩獵和傷害野生動物，村民無權獵捕，只能驅逐。對于野生動物造成的危害，村民只能采取修建圍欄、派人或狗來看管等被動的保護手段。然而，對于這一類的經濟損失，其賠償的對象并不清楚。課題組對洛陽鎮深洞村和其他一些村莊進行調查后發現，一些區域因為受到了野生動物的侵害，導致一些原本很好的稻田變成了種植低效的毛竹，種植毛竹代替水稻種植每年都會給當地村民造成一定的經濟損失。同時，由于目前對生態保護區內的野生動物損失的補償制度和方法還不夠完善，因此，為保護自身權益，當地村民希望政府相關部門能夠制定一套完善的野生動物損失補償制度。

南嶺國家公園從"2017"年起，針對當地"3"383"個鄉鎮村進行了自然災害及動物災害的投保，為當地"18"150畝的農民投保，以"600"元"/"畝的保費，為農作物的風險保障1"089"萬元。2022"年，南嶺自然保護區管理處對以蜜蜂飼養為主的"659"個社區家庭進行了新的蜂蜜飼養保險，投保金額為"8"962"箱，投保"800"元"/"箱，共投保717"萬元；對轄區內的中藥材"865"個村進行了投保，對2"967"畝的藥圃進行了投保，每畝1"800"元，共投保了534萬元。至"2022"年，南嶺國家公園內有保險的社區居民總數增至"5"962"個，保險總額達"2"971"萬元，為南嶺公園區村民的生產、生活起到了一定補償效果[6]。

3.社區產業發展補償

從時間上來看，在南嶺國家公園建成以前，當地村民以上山采藥、伐木、打獵等方式保障日常的生產和生活。但是南嶺國家公園開發計劃出臺后，原有的采藥、伐木、打獵等行為受到嚴格限制，村民喪失了生計。南嶺國家公園正積極探索制定生態農業、特色中藥材產業、本地珍稀苗木產業等方面的措施，進行了生態農業、特色中藥材產業、本地珍稀苗木產業等方面的研究，并提出相應的政策建議，以解決村民生產生活難題[7]。

二、典型生態保護補償措施存在的問題

為了能夠全面了解南嶺國家公園生態保護補償措施方面存在的問題，課題組通過調查研究，主要從參與主體、補償標準、補償對象與范圍三個方面進行論證，并得出以下結論。

（一）參與主體方面

1.參與補償主體單一，企業主體缺位

目前，南嶺國家公園站在未來發展角度逐漸開展生態效益補償項目。該項目是以國家相關政策為依托，項目自開始運行后受到當地鄉鎮領導的重點關注，與此同時，該項目也順利完成廣東省林業管理局的審批，開始正式運行。南嶺國家公園也推出與當地情況相適應的生態保護補償機制，旨在將補救因生態保護產生的生態損失，同時也在生態補償主體方面納入企業等主體。在具體操作過程中，由于保護機制中所包含的生態保護主體較多，致使市場主體在參與過程中遵循的生態服務付出標準缺乏一致性。因此，采用合理的方式將生態補償機制優化也是一項重要舉措[8]。

對于南嶺國家公園生態保護補償對象來說，不論是對于資源開發、資源保護，還是生態資源濫用和資源污染，都是直接以資金補償或資金賠償的方式完成，若是南嶺國家公園生態保護補償僅僅是按照以資金作為補償物，在一定程度上不利于園區生態保護補償機制的建設，也會打壓公眾對于國家公園生態保護的積極性。要想更好地保護好園區生態環境，同時又能夠帶動園區村民的經濟發展，吸引更多保護者參與資源保護計劃，南嶺國家公園相關部門需要不斷尋求更好的解決方案，健全生態補償機制。

2.園區村民自愿參與資源保護的主體意識不強

南嶺國家公園生態補償對象為失去耕地的原住民，在生態補償實施后，村民后續反饋生態補償問題制度不健全，沒有專門機構主動采集意見，進行反饋和優化。比如南嶺國家公園有關部門也明確指出，村民要查閱相關文件需要提交相應的申請與問題，假如村民想要提出建議則應該撰寫書面報告。然而，不少受償主體對現階段的生態補償機制內容與標準并不清楚，在確保這些主體和公共物品不存在利益關系的前提下，很多生態主體通常會對資源進行濫用。除此之外，有些村民雖然了解情況，但是在索要補償的過程中卻不清楚如何申請，從而導致生態補償執行效果不佳[9]。

（二）補償標準方面

1.生態補償標準欠完善

南嶺國家公園對森林資源實行嚴格的保育措施，任何人不得隨便破壞森林里的每一棵樹。本項目針對乳源瑤族自治縣洛陽和東坪兩鎮開展的“生態公益林”補償制度和方式的研究，發現兩鎮的生態補償標準有待完善。究其原因，一是由于政策規定與各村的實際狀況不盡相符，二是現行的薪酬制度不能充分發揮其作用。南嶺國家公園生態補償范圍廣、難度大，且存在森林生態系統、江河水庫等生態系統服務價值難以準確評估的問題，如東坪鎮南水湖生態保護區開發的機遇代價和東坪鎮生態保護區其他生態養護支出（即生態保護與高質量供水）所需的直接代價，目前尚無清晰的成本計算表。洛陽和東坪兩鎮農民反映最大的問題，一是與珠三角相比，生態林的賠償較少，遠低于百元一畝的經濟補償金；二是納入生態公益林內的人工林，政府部門應適當地對村民進行減產賠償。

2.補償標準沒有完全反映南嶺國家公園自然資源的生態價值

我國現行的生態效益補償主要根據當地群眾的直接經濟損失或者生計費用來確定，很難對南嶺國家公園內自然資源的價值進行評估。通過調研發現，當地的村民為南嶺國家公園內的生態環境建設做出了較大的貢獻，但其所產生的直接或間接的經濟利益尚未被包含在補償標準中。

同時，南嶺國家公園當前財政緊張，如果在此時執意落實生態補償機制，可能會增加園區中的小微企業所承擔的生態保護成本，不利于企業未來發展。不僅如此，企業主體和當地村民的生態保護權責較為模糊，需要園區相關部門明確生態保護主體及其權責。

（三）生態補償對象與范圍方面

目前，南嶺國家公園已經制定出一系列措施開展轄區內經營管護工作，其中就包括禁止種植外來物種、屏蔽部分生態旅游規劃等，這些措施雖然在一定程度上加快當地生態保護工作，然而也導致園區的未來發展受阻。南嶺國家公園之前盡管已經提交了保護區的范圍規劃，但是該規劃中的保護區面積較大，影響了當地旅游業的發展。除此之外，當地航旅集團還有保護區旅游公司在和政府合作開展開發工作時也將大量的成本投入其中，但是這些公司的生態保護行為并沒有被視為受償行為，以上市場主體并沒有獲得應有的生態補償，補償對象與范圍不清晰。

三、生態保護補償機制優化的對策

通過對園區典型生態保護補償措施存在問題的研究，課題組有針對性地提出對策建議，主要從強化政府主導作用，明確生態補償價值，優化補償標準和優化補償方式，完善補償主體體系三個方面展開。

（一）強化政府主導作用

南嶺國家公園通過橫向生態補償機制進行水流域生態補償，在基于頂層規劃的基礎上，確定上游補償主體，同時還需要補償主體放棄部分發展機會從而達到保護水資源的目的，下游主要是以水資源產生的經濟利益為依據完成生態補償。南嶺國家公園以同級或者是較高等級的行政區域主體作為水流域橫向補償主體，導致行政管理權力并沒有得到有效落實，政府頂層規劃難以有效界定水流域補償主體，在具體落實過程中還出現多方利益無法協調的問題，這就要求政府出面協調，最終確保橫向區域合作順利開展[10]。

南嶺國家公園需要搭建良好的生態補償機制，以國家意志和頂層規劃為著眼點，同時聯合同級基層政府主體的力量。課題組借助訪談調研了解到，保護區生態補償機制中包含的主體包含清遠市與韶關市的相關單位，具體涉及環保局、財政局以及林草局等。基于此，南嶺國家公園在搭建保護區生態補償機制時應該做好各方政府的統籌協調工作，將多方資源有效整合到一起[11]。

（二）明確生態補償價值，優化補償標準

生態要素價值需要科學測量，我國在生態補償方面多采用影子價格法和機會成本法。以南嶺國家公園為例，其生態補償價值中應該包含各種生態要素組合，同時在此基礎上完成生態補償評估，因此園區要采取多元化的評估方式。當外部存在風險時，南嶺國家公園的核算對象應該以生態資源在生態服務和生產中所提供的服務及產品為基準。當外部風險較低時，核算對象應該以生態保護者所放棄的利益為基準。

（三）優化補償方式，完善補償主體體系

目前，南嶺國家公園生態補償標準還沒有達到補償主體的期望，這也使得很多主體并不愿意參與其中。南嶺國家公園在實際操作過程中多采用轉移性支付的方式，導致該工作推行難度較大。今后工作中，南嶺國家公園需要優化現有的生態補償方式。

以生態補償邏輯為依托，每個主體所提供的資金也存在差異[12]。南嶺國家公園有豐富的動植物種類和自然風光，園區在生態旅游方面的未來發展潛力較大，可以采用公私合作的補償機制。

四、結束語

南嶺國家公園作為廣東生態文明的主要承載地，也是我國目前最高級的生態保護方式，急需建立一套完善的生態保護補償制度。課題組通過對南嶺國家公園生態保護實踐及其補償措施存在問題的研究，提出了生態保護補償機制優化的合理路徑。