行政公益訴訟中檢察權與行政權界限研究

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A DOI：10.13411/j. cnki. sxsx.2025.02.015

The Boundary Between Procuratorial Power and Administrative Authority in Administrative Public Interest Litigation ： Boundary Critique and Standardization

Dilinaer Junmake

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Abstract：Whentheessnceofprocuratorialpowerisjudgedasadministrativepower，theboundaryissebetweeprocuratorial powerandadministrativepowerinministrativepublicinterestligationwillbetransforeditooundaryisseetweenadmistratie powerndadmiistratieoeratalelvelsrotislevelcanfindtatteprocuratoratederestotoneptofctijudicialworkandactivelypeformsitsdutis，andtheproblemofsupervisionofprocuratorialpowercrossingtheboundaryhasguntobe comepromintmarytiediestspctseisoflicttweeprouratoalowd arypoweroftedministrativeorganundersupervisionandteoteristesuperpositionofamagesincivilpublicterestlitigationd administrativefines，whichleadsto“homogeneouspenalties”.Inodertomoreaccuratelydeterminewhtherprocuratorialpowerinadministrativepublicinterestitigatioasverstepedteoudaryitiistessarytoexplorendstablishejudgmentfor judgingwheterprocuratoialpowrasoversteppedteoundaryThoughaalysis，tispperbelieesthatereareatleastheecrite riaforjudgingtheoundyeteenprouratoralpoweranddministrativepowerindministrativepublicinterestlitigationoissd onlegalupervsioneristosupeisespcificdministratieviorsThidisdretopciplefproporoality the process of supervision.

Keywords：administrativepublicinterestlitigation；procuratorial power；administrativeauthority；boundary；standard

在以往的討論中，探討行政權的邊界問題，往往局限在行政權內部，探討的目的是將行政權行使過程中給公民合法權益帶來的傷害控制在最小范圍內，同時最大限度地發揮行政權的功能，實現國家治理體系和治理能力現代化[1]。就外部而言，行政權與司法權、立法權的界限原本是分明的，但行政公益訴訟制度的創設，要求檢察機關對行政機關的行政行為進行監督，讓檢察權與行政權的邊界之爭變得現實而迫切。而對檢察權本質屬性的界定不同，將直接影響到檢察權與行政權之間的界限劃定問題。

一、檢察權的本質是行政權

我國的檢察制度，“生于司法，卻無時不在行政的枷鎖之中”[2]。根據憲法、《中華人民共和國人民檢察院組織法》的規定，檢察機關是法律監督機關，行使刑事案件偵查、批準逮捕、提起公訴、生效法律文書監督、監獄、看守所執法活動監督等職能。近年來，隨著監察制度改革以及公益訴訟履職探索，檢察機關的功能一直在變化之中，但是回到檢察權的本質上，卻并未形成定論。

（一）從現代法學理念來看檢察權應歸屬行政權范疇

按照西方三權分立學說，檢察權的本質歸屬，無非是司法權或是行政權之爭。大陸法系國家的檢察權因表現出等級性、一體化、上令下從，因此被認為具有行政權特征。但同時，從職能上看，檢察權對法官行使職權的干預和防范，特別是其查明事實、正確適用法律的職責發揮，又讓其具有司法權的特征，被稱為“站著的司法官”。有學者就認為，大陸法系國家的檢察權既具有行政屬性，又具有司法屬性，是介于行政與司法之間的獨立機構[3]。較之于大陸法系，英美法系對檢察權的歸屬較為明確，因為在大部分英美法系國家，檢察官是作為政府的律師出場的，代表政府提起公訴，其行使的職權當然歸屬于行政權。

我國的檢察制度雖然脫胎于蘇聯，但關于檢察權的本質，理論上依然存在行政權和司法權之爭。大部分學者認為檢察權在本質上屬于司法權[4]，這固然是憲法直接影響的結果，但同時在中央相關文件以及一些司法文件中，也默認檢察機關司法機關的定位。檢察機關履職至少滿足司法權事件性、中立性、終結性這三個特征。在人民的心目中，檢察機關行使的職能與人民法院密切相連，也促使檢察機關為司法機關的認知更加深入人心。但仔細分析就可以發現，司法權最大的特征是獨立性和被動性，而我國檢察機關具有主動行使偵查權的職能，特別是行政公益訴訟制度運行以來，其履職被動性進一步受到較大挑戰。在實際的司法活動中，檢察機關在內部管理和檢察權運行上也表現出行政權的特征，例如下級檢察機關受上級檢察機關的領導，上級檢察機關可以跨區劃調配檢察官，積極主動履職。

在行政公益訴訟制度創設之前，即有學者認為拋開實然層面的問題，從應然角度而言，應當將檢察權定位為行政權，建議剝離檢察權中的審查權和處分權，將其納入司法裁判權中。筆者認為，行政公益訴訟的探索和運行，要求檢察機關擔負起國家利益和社會公共利益保護的職責，在公共利益的加持下，檢察機關主動履職成為現實需要，這讓檢察權的行政權色彩更加明顯。

（二）從中國傳統司法理念來看檢察權應歸屬于行政權范疇

考量檢察權的本質，應緊緊圍繞我國檢察制度的運行現狀展開，同時應充分考量中華法系這個歷史因素對檢察制度運行的影響。從運行現狀上看，較之于應用法律，檢察機關主要職能體現為監督法律適用，檢察權作為一種法律監督權存在。根植于傳統觀念中的思想因素改變了或者修正了檢察制度設立的初衷，讓檢察權越來越趨向于歷史上的御史監察制度，而這是我們認識檢察權本質的決定因素。

“執法在旁，御史在后”，根據《史記·滑稽列傳》的記載，早在戰國時代，當時的御史制度即有監察法律適用之思想。秦朝的御史大夫，“糾察百官，權力甚大”，漢承秦制，中央仍設御史大夫，監御史不屬于地方官職，直接受御史中丞指揮和節制。到了唐朝，監察制度進一步完備，中央設御史臺，御史臺下設臺院、殿院、察院，御史大夫監察中央各部門官員，以“肅政朝列”。至明朝，將御史臺改為都察院，不僅對全國上下大小官更的一些違法犯罪行為都有權糾察彈劾，而且對全國重大刑事案件都可以會同刑部、大理寺一同審判。清朝集我國監察制度之大成，建立了嚴密的監察體系，都察院作為最高的檢察機關，不僅有監察百官、九卿會審的權力，而且對刑部審理、大理寺復核的案件，有監督復核的權力。至此，“都察院的職權一方面是檢察違法犯罪，另一方面又審理違法犯罪，集檢察與審理之二職責于一身，同時還檢察行政之得失，辨官吏之邪正，伸人民之冤抑，實際上成了包攬一切的機關了。”[5]在高度君主集權制度下，行政權包攬天下，出現這種情況也是在所難免的。到了民國時期，孫中山先生提出立法、行政、司法、考試、監察五權分立的制度構造，監察權的本質依然是行政權而不是司法權。因此，今天的檢察制度其實是我國受西方影響，在分權制衡思想的引領下發展起來的一種制度，檢察權的本質還是應該回歸到行政權的軌道上。也正是因為遵循了行政權的定位，行政公益訴訟以及行政檢察的根本目標才能回歸到監督行政機關適用法律，確保法律的正確實施。

需要指出的是，在我國現行法律體系下，將檢察機關定位為行政權，不僅需要探討檢察權與一般行政權的界限，還需要探討檢察權與監察權的界限，如此才可以將檢察權的邊界清晰地劃定出來，但因為本文側重于解決行政公益訴訟運行過程中檢察權與被監督行政機關行政權的邊界問題，故在這個問題上不做深入探討。

二、行政公益訴訟中檢察權過界反思

行政公益訴訟中檢察權與行政權的邊界至少體現在兩個方面：一是檢察權與被監督行政機關的自由裁量權沖突[，二是民事公益訴訟損害賠償與行政罰款疊加造成“同質罰”。自檢察公益訴訟履職以來，由于這兩條界限邊界不清晰，檢察機關在監察機構改革后，又急于通過公益訴訟履職樹立新形象新權威，檢察權過界的問題頻頻發生。

（一）行政公益訴訟履職與行政機關行使監管職責之間的界限

檢察機關提起行政公益訴訟與被監督的行政權之間的界限問題，在行政公益訴訟每一個階段都不同程度存在。首先在線索來源階段，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第24條規定，公益訴訟案件線索的來源要恪守被動性，檢察官不能主動發現線索。在立案階段，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第67、68條規定行政公益訴訟立案的條件為國家利益或者社會公共利益受到侵害且負有監督管理職責的行政機關“違法行使職權或者不作為”。第75條規定，行政公益訴訟訴前程序制發檢察建議的條件為“行政機關不依法履行職責，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”，第81條、82條規定提起行政公益訴訟的條件為國家利益或者社會公共利益持續處于受損狀態，且行政機關沒有“依法履行職責”。這意味著在行政公益訴訟線索介人階段、立案階段、檢察建議制發階段、提起訴訟階段的標準均為兩個：一是國家利益或者社會公共利益受損，二是負有監管職責的行政機關不履行職責或者不依法履行職責。但是何謂國家利益或者社會公共利益受損，何謂行政機關不履行職責或者不依法履行職責，判斷標準掌握在檢察機關手中，而不是由法律進行規定，這意味著檢察權與行政權的界限標準其實并未確立，這就導致司法實踐中檢察權越界的情況層出不窮。也正是因為標準不明確，導致檢察權越界的問題截至目前尚未引起行政權的警惕，反倒是檢察機關內部探討的行政公益訴訟檢察建議事項、訴訟請求事項，部分涉及檢察權與行政權的界限問題。例如在 ×× 縣人民檢察院訴 ×× 縣生態文明建設管理局不履行法定職責案中，檢察建議表述為“建議該局催告違法行為人履行補種樹木的義務，對拒不履行的應當代為履行，并向違法行為人追償代履行費用”，而訴訟請求簡單表述為“1．確認被告對×××的違法行為怠于履行職責違法;2．判令被告依法針對 ××× 的違法行為履行監管職責”[7]。這樣的檢察建議事項和訴訟請求固然明確具體，但確有干涉行政權的嫌疑。

（二）民事公益訴訟損害賠償與行政罰款之間的界限

公益訴訟包括行政公益訴訟和民事公益訴訟，根據《中華人民共和國民事訴訟法》第58條和《中華人民共和國行政訴訟法》第25條的規定，檢察機關作為公共利益的代表，可以提起的公益訴訟包括民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟三種類型的訴訟。由于表述慣例，一般將由檢察機關提起的公益訴訟統稱為行政公益訴訟。本文重在探討檢察權與行政權的邊界，故對檢察機關提起的民事公益訴訟納入行政公益訴訟履職進行討論，在這里對二者未做嚴格區分只做提示說明。

在行政公益訴訟探索初期，由檢察機關提起的民事公益訴訟案件數量甚至多于行政公益訴訟案件數量。截至今日，檢察機關提起民事公益訴訟，依然是行政公益訴訟履職的一個重要途徑。因此，探討民事公益訴訟中檢察權與行政權邊界問題亦有重要意義。

雖然在理論上，民事公益訴訟追繳的損害賠償金在本質上屬于民事責任，與行政責任并行不悖，但由檢察機關提起民事公益訴訟帶來的“同質罰”問題 [8] ，卻可能導致檢察權與行政權混同及行政相對人的生存危機。民法典第1232條確立了環境侵權懲罰性賠償制度，使得環境侵權民事責任已經達到畸重的程度。在責任功效上，懲罰性賠償具有懲戒和預防功能，行政罰款同樣具有懲戒和預防功能。在責任實現上，《民法典》1232條出臺之前的懲罰性賠償屬于“公法性質，私法操作”，而《民法典》1232條出臺之后，環境侵權領域懲罰性賠償變成了“以私法機制執行由公法擔當”，甚至變成“公法性質”的懲罰性賠償與“公法性質”的生態環境損害賠償疊加，進而出現違背禁止雙重危險原則等基本法理的責任構造[9]。檢察機關提起民事公益訴訟，由于公告程序的限制，尚不至于出現損害賠償責任疊加的問題，但包括刑事附帶民事公益訴訟，均以公權力為保障，具有一定的強制性，與司法實踐中自然人追索民事賠償有著本質的不同。此外，司法實踐中關于民事公益訴訟追繳的損害賠償金的使用，尚存在諸多爭議，但在理論上，民事公益訴訟損害賠償金和相應的行政罰款在使用上應當堅持同一性，由此帶來的二重責任修復問題，也將導致新的混亂。換一個視角就可以發現，在行政公益訴訟介入之前，行政罰款屬于懲罰體系，相應的民事賠償屬于救濟體系，但是通過民事公益訴訟追償的損害賠償金，因其強制性使得該責任更像懲罰體系的責任類型，這是其與行政罰款產生“同質罰”的根本原因。

三、行政公益訴訟中檢察權與行政權邊界標準

從司法實踐來看，民事公益訴訟中檢察權與行政權邊界問題體現為損害賠償與行政罰款“同質罰”的問題。因此，可以說民事公益訴訟中檢察權與行政權的履職邊界，準用行政公益訴訟中檢察權履職邊界標準。本文在這里對民事公益訴訟中檢察權與行政權的邊界，未單獨進行針對性分析。

在檢察權歸屬行政權的背景下，探討檢察權與被監督行政權的履職邊界問題，則該問題可以直接引入行政權與行政權履職邊界系統進行討論。合法性監督、具體行政行為監督和比例原則監督是行政公益訴訟中判斷檢察權是否過界的三個標準。

（一）合法性監督而非合理性監督

行政公益訴訟中，檢察機關的監督來自行政機關外部，較之于內部的上級行政機關的“垂直監督”，檢察機關的監督是一種行政層面上的“平行監督”，這與來自司法層面的人民法院的行政訴訟監督，有著質的不同。合法性是行政權產生同時也是其履職的重要依據，以合法性來劃分各個行政權之間的邊界，不僅是基于“功能主義”對行政專業的考量，同時也是基于行政效率對行政權運行的考量。來自平行層面的行政權監督，不應該突破合法性審查進入合理性審查，這是各種行政權運行的底層邏輯。同時，檢察權止步行政行為合法性判斷，對行政行為合理性判斷交由上級行政機關或者監察機關進行監督，也是檢察權尊重行政機關內部自由裁量權的體現。

進一步而言，行政公益訴訟中檢察權對行政權的監督，是一種評價權而非認定權。對于評價不合法的行為，通過檢察建議或者行政訴訟的形式予以糾正，但因為檢察機關對行政行為的評議只是一種合法性評議而不是合法性認定，檢察機關的這種合法性評議，需要經過法院的判決，才能起到合法性認定的效果[10]。由此可見，檢察權對行政權的合法性監督尚且受到制約，更遑論對行政行為合理性審查了。對比而言，根據權力制衡原則，來自人民法院的司法權監督，則可以同時包括合法性監督和合理性監督。雖然根據大部分學者的觀點，大陸法系國家司法權只能對行政權的行使做合法性審查，不能做合理性審查[1]，但我國行政訴訟法通過多次修訂，確立的“形式合法與明顯不合理”司法審查標準，其實不僅監督行政行為的合法性，也監督行政行為的合理性[12]

（二）具體行政行為監督而非抽象行政行為監督

抽象行政行為是指行政機關針對不特定的人和不特定的事制定具有普遍約束力的規范的行為。由于抽象行政行為具有普遍性，其行為依據可能是法律法規，也可能是決定、命令，而根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第三條的規定，行政公益訴訟履職的法律依據為法律法規，法律法規效力自然要高于決定、命令等規范性文件，故從法律依據層級上看，行政公益訴訟似乎可以對抽象行政行為進行監督。更為重要的是，抽象行政行為也極有可能導致國家利益和社會公共利益的損害。在司法實踐中，一些地方政府為了維護地方利益，會出臺一些區域性的排除限制競爭的政策，例如，違背反壟斷法，要求集中采購農資物資，或者違背行政許可法，私設收費項目，再比如違背《公民個人信息保護法》，強制轄區公民提交個人信息等。這些行為固然損害國家利益或者社會公共利益，但行政公益訴訟是否應該對其進行監督，其實存在爭議。

一般認為，檢察權作為一種行政權，遵循同級監督原則。而同級行政機關作出的抽象行政行為，一般來說總要依據上級行政機關的某項命令或者決定，檢察權對其進行監督，不僅在理論上存在障礙，在實踐中也并不可行。需要指出的是，抽象行政行為司法監督機制在我國尚屬空白，根據行政訴訟法第64條的規定，對不合法的規范性文件，法院可以不適用該文件，但無權監督撤銷。對抽象行政行為的監督，只能交由上級行政機關進行，或者由立法機關進行監督。這也意味著即便將檢察權判定為司法權，檢察權也無權對抽象行政行為進行監督[13]

（三）遵循比例原則進行監督

比例原則是行政法的一項基本原則。按照比例原則的要求，行政公益訴訟中檢察履職應符合目的正當、手段適當。一般來說，行政公益訴訟的目的肯定是正當的，這是因為其基本前提是對國家利益和社會公共利益進行保護。值得討論的是手段適當問題，雖然有學者認為手段適當指的是根據法益損害的大小配備合適的調查力量，采取相稱的保護方法 ^[14] ，但在司法實踐中，不同檢察機關對投入調查力量和履職手段的相稱性判斷，見仁見智，很難統一。為了控制檢察權履職成本，行政公益訴訟設立了訴前程序，也即對于損害國家利益和社會公共利益的違法行為，檢察機關需要先與被監督行政機關進行磋商，通過磋商依然無法解決的，制發訴前檢察建議，行政機關在檢察建議階段依然整改不到位的，才可以提起行政公益訴訟，這是比例在檢察履職中的體現[15]

隨著預防性公益訴訟的發展，由于行政機關不依法履行職責帶來的損失計算將更加復雜，但無論如何，檢察機關在公益訴訟履職過程中，應始終恪守比例原則的限制，避免對原本屬于行政機關決策的事項進行干預。值得一提的是，在民事公益訴訟中，損害賠償金的計算同樣要符合比例原則的要求，避免出現保護不足和保護過度的問題，這也是解決損害賠償與行政罰款“同質罰”問題的關鍵。除非行政罰款不足以修復受損的生態環境，否則民事公益訴訟損害賠償與行政罰款不應該疊加適用。

總之，自從2016年行政公益訴訟制度探索運行以來，司法實踐中大量損害國家利益和社會公共利益的行政違法行為在檢察機關的監督下得以糾正，行政公益訴訟制度成效顯著，被認為是“習近平法治思想標識性概念、原創性成果”[16]，但隨著公益訴訟立法的推進，一些原則性的根本性的問題也亟須被理順、被解決。只有這樣，行政公益訴訟作為后起之秀，才能完美融入中國特色社會主義法治體系，并在今后獲得更大的發展。

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[責任編輯：葉慧娟]