美國國家戰略傳播：理念演進與對華實踐

【內容提要】國家戰略傳播起源于宣傳和心理戰，宣傳確立了操控認知的根本原則，心理戰旨在通過隱蔽手段實現監視。隨著國際局勢和媒介生態的變化，在國家戰略傳播理念演進過程中，信息逐漸成為控制數字疆域的武器。2010年，奧巴馬政府正式開啟了美國國家戰略傳播。美國對華國家戰略傳播實踐已歷經四屆政府，不同政府對華戰略實踐呈現出接觸性、對抗性、平衡性與攻擊性的特點。其核心理念是遏制中國，傳播實踐具有政黨更迭的鐘擺性、信息空間的殖民化及蓄意隱蔽權力運作等特點。

2001年美國“9·11”事件后，面對恐怖主義威脅，小布什政府在軍事部門的推動下開始探索國家戰略傳播。在《鄧肯·亨特2009財政年度國防授權法》（DuncanHunterNationalDefenseAuthorizationActforFiscalYear2009）的要求下，2010年，奧巴馬政府向兩院提交了《國家戰略傳播框架》（U.S.President，National Framework for Strategic Communication，2010），美國由此正式開啟國家戰略傳播。美國通過一體化協作的國家戰略傳播完成“美國版世界故事”，并將其極具盎格魯文化圈特征的敘事全球擴散。不同于企業語境的戰略傳播，本文討論的是政府語境下的國家戰略傳播，通過梳理美國國家戰略傳播理念演進，探討美國對華開展的具體實踐，重點剖析四屆政府在組織機構、資金投入、運行模式及傳播策略上的變化，總結美國對華開展國家戰略傳播的特點。

一、美國國家戰略傳播的理念演進

（一）美國國家戰略傳播理念的歷史溯源

美國國家戰略傳播理念起源于兩次世界大戰和冷戰期間的宣傳和心理戰。操控認知的宣傳與注重隱蔽、監視的心理戰，共同構成國家戰略傳播核心理念。“第一次世界大戰中，威爾遜設立的公共情報委員會 （CPI），具有類戰略傳播性質。第二次世界大戰期間，羅斯福總統領導下的戰時情報辦公室（OWI）和戰略情報局（OSS）可視為真正意義上的戰略傳播的出現。”①盡管當時尚未正式稱為“戰略傳播”，這些部門的工作理念塑造了戰略傳播的思想雛形。冷戰開始后，“在杜魯門和艾森豪威爾兩任總統的努力下，美國政府于1947年至1953年間分別成立了國家安全委員會（NSC）、中央情報局（CIA）和美國新聞署（USIA），為美國的國家戰略傳播奠定了雄厚的制度性基礎”。②在國家安全委員會的指令下，中央情報局執行隱蔽的心理戰，通過全球情報網絡收集的數據實現帝國監視，奠定了國家戰略傳播隱蔽和監視的理念。“冷戰爆發不久，杜魯門政府強調要實施隱蔽的心理戰，由中央情報局進行‘隱蔽活動’（Covertaction或Covertoperation），采取的方式是隱蔽的、秘密的，必須掩蓋行為者的真實身份。其具體范圍包括隱蔽的政治戰、經濟戰、宣傳戰以及扶植援助敵對國家反政府武裝等準軍事行動”。③“心理戰是一種帝國管理工具，是恃強凌弱的戰略與文化的有機組成部分，脅迫和操縱被冠以‘傳播’之名。”④冷戰期間，中央情報局對中國執行多項隱蔽行動，如使用U-2偵察機監視中國通信等。此外，心理戰還通過情報共享機制實現帝國監視。“五眼聯盟”最初成立時僅有美英兩國，第二次世界大戰擴展至盎格魯一撒克遜五國。隨著冷戰加深，五國的情報共享和監視系統逐漸確立，重點監視蘇聯及其衛星國和東歐的通訊。

（二）美國國家戰略傳播理念的正式生成

國家戰略傳播與國家安全戰略綁定是一種新型作戰方式，本質上是將信息實現武器化，戰略傳播運行的體系則是將信息武器化的裝置。美國國家戰略傳播理念正式生成經歷兩個階段：一是小布什執政時期的探索，二是奧巴馬執政后的確立。 ^s9?11^s 事件后，小布什政府開始重視發展國家戰略傳播，以回應恐怖主義威脅、提升海外形象。2004年，國防部國防科學委員會在報告中將戰略傳播表述為：“政府使用各種工具，了解全球態度及文化，推動人員和機構開展對話，為決策者、外交人員、軍事領導人就輿論對政策的影響提供咨詢，通過傳播策略來影響人們的態度與行為。” 年，美國國防部發布了《四年防務戰略傳播執行路線圖》，該報告強調政府要集中力量吸引關鍵受眾，用國家權力工具協調行動并服務國家利益。第109至第111屆美國國會（2005一2010年）期間，曾多次審讀《戰略傳播法案》（StrategicCommunicationAct），提出設置一個中心統籌戰略傳播工作，提升聯邦政府全球信息傳播能力。但相關法案并未最終通過。盡管如此，《2009 財年鄧肯·亨特國防授權法》要求提交一份涵蓋公共外交與戰略傳播的跨部門戰略報告，這推動了該理念的發展。2009年奧巴馬就職之后，其政府履行了這一要求，于2010年向兩院提交了《國家戰略傳播框架》。這是美國總統首次系統闡述美國國家戰略傳播的性質、目標和實施體系，也反映出小布什期間國會對戰略傳播討論的成果。小布什政府時期戰略傳播領導權存在不確定性，尚未形成協作體系與協同機制，但在理念上已基本明確政府要通過戰略傳播實施一致行動影響目標受眾，以實現國家安全與國家利益。奧巴馬政府時期，正式確立在全政府協調運作機制下，國家戰略傳播通過公共外交、公共事務、國際廣播，以及信息作戰或心理戰操縱國內外受眾。美國通過一體化協作的國家戰略傳播建構“美國版世界故事”，并將其極具盎格魯文化圈特征的敘事全球擴散。

（三）美國對華實施國家戰略傳播的理念

美國對華國家戰略傳播的核心理念是遏制中國，通過滲透意識形態，制造二元對立，詆毀抹黑中國，服務于美國國家安全和國家利益的總體布局。一方面，利用多種渠道向中國受眾宣揚美式價值觀和生活方式，對華滲透意識形態。同時，低毀抹黑中國的發展道路和具體政策。在“一帶一路”倡議中，西方頻繁炒作“中國債務陷阱”的敘事，試圖將中國描繪成操縱發展中國家、破壞全球秩序的國家。西方媒體和政治機構圍繞特定的議題，例如，在涉疆、涉藏、涉港、涉臺等議題上，散播“人權”“自由”的美式“普世價值觀”；另一方面，美國借助二元對立的敘事框架，將中國塑造成“專制”的形象，在國際社會大肆渲染“中國威脅論”，拉攏盟友構建反華統一戰線。美國當前諸多做法與冷戰初期美國采取的策略如出一轍。“冷戰初期，杜魯門和艾森豪威爾政府為了遏制共產主義發展，破壞社會主義陣營團結，挑撥蘇聯與東歐、中國及其他社會主義國家間的關系，先后出臺了一系列對外隱蔽心理戰政策文件。”近年來，美國通過確立印太戰略、推進小多邊安全機制，如建立美日印、美日澳三方對話機制與美日印澳四方安全對話 （Quad），在不斷制造集團對抗，強化所謂“自由世界”與“專制世界”的對立陣營劃分。美國對華國家戰略傳播的具體實踐會隨著地緣政治競爭格局的變化而不斷調整，也會根據中美關系的動態變化靈活制定戰略目標，但美國對華國家戰略的理念展現出高度的延續性。

二、美國對華國家戰略傳播的具體實踐

（一）接觸性對華國家戰略傳播：奧巴馬政府（2009—2017）

從組織機構、資金投入、運行模式，以及傳播策略幾個方面可以觀測美國對華開展國家戰略傳播的實踐及變化。奧巴馬政府以美式價值觀為核心，對華展開接觸性的國家戰略傳播。在傳播機構上，于2016年成立全球接觸中心（GEC），負責協調美國向外國受眾傳達的反恐信息，在信息空間打擊暴力極端組織。奧巴馬政府對信息空間的關注，早在2015年發布的《國家安全戰略》已明確提出，要警惕中國政府、中國個人，采取必要的行動保護網絡免受盜竊；在運行機制上，奧巴馬實施“重返亞洲”（pivottoAsia）戰略，增強美國在亞太地區的影響力，以制衡中國的崛起。在他執政期間，美國注重與中國的接觸與對話。同時，通過國際開發署（USAID），利用發展援助和經濟資助宣揚美國價值觀以對抗中國有影響力的項目。在東南亞，支持亞洲及其他地區的獨立媒體和治理改革，并通過媒體與公民社會項目抗衡中國國家敘事。提倡“新聞自由”的“美式價值觀”，公共外交和公共事務在國家戰略傳播運行中發揮了主要作用；在傳播策略上，奧巴馬政府從2014年開始“渲染中國威脅論”，重點關注網絡間諜、經濟安全和軍事現代化。此外，通過智庫、好萊塢、電子產品等對華持續輸出意識形態，宣傳美式生活方式及價值觀。

（二）對抗性對華國家戰略傳播：特朗普政府1.0時期（2017—2021）

特朗普政府1.0時期，打擊中國“虛假信息”成為對華展開對抗性的國家戰略傳播的主要任務。該時期國家戰略傳播機構與資金變化如下：2018年，廣播理事會（BBG）被特朗普改為全球媒體署（USAGM）。2020年，《綜合撥款法案》正式授權設立“對抗中國影響力基金”（CCIF），由國務院和美國國際開發署管理。在特朗普時期，全球接觸中心的使命已經從反對恐怖主義擴展到打擊中國“虛假宣傳”；盡管特朗普縮減公共外交和全球媒體署的預算，但全球接觸中心的預算卻增加了7600萬美元，用于對抗“外國宣傳”和“虛假信息”。①對華工作以2017《國家安全戰略報告》為指導，包括打擊中國虛假信息；對華開展經濟行動；提出“清潔網絡計劃”（CleanNetwork）;將中國的外交機構、宣傳機構、孔子學院、統戰組織、國有企業等視為具有惡意影響的機構。通過“將中國定義為‘修正主義國家’，在西方與論中激發新一輪‘紅色恐慌’。圍繞‘銳實力’‘中國責任論’‘病毒溯源’等話語，政府形成全社會輿論動員體系，推動對華‘脫鉤’議程”。此外，“在民粹主義、大國博弈思維的指引下，特朗普還推動網絡空間陣營化，以網絡安全與數字經濟為抓手，聯合‘五眼聯盟’等圍堵中國，開啟數字冷戰路線”。同時，他直接在推特（現更名為×）平臺發布帶有煽動性的帖子，“推動‘推特外交’（Twiplomacy），挑戰多邊秩序，以‘變色龍式’民粹主義強化對華對抗，導致公共外交高度政治化、不確定性上升”。？

（三）平衡性對華國家戰略傳播：拜登政府（2021—2025）

拜登政府在對華國家戰略傳播中呈現“攻防并舉”的平衡性策略。一方面，加大戰略傳播機器的投資；另一方面，通過外交手段緩和緊張關系。首先，在機構與資金層面，拜登政府將“對抗中國影響力基金”更名為“對抗中國惡意影響力基金”（CPIF），執政期間該基金會的預算逐年增加，且目標逐漸具體。該基金會目標在于支持獨立媒體、揭露中國“虛假信息”及防范“掠奪性”貸款計劃。2025財年，“美國全球媒體署獲撥款9.5億美元，較2023財年增長 7.4% ，確保用公共資金打擊中國的惡意影響。該機構在預算中提出推出全球新聞服務，以對抗中國的全球宣傳努力。“美國之音”也將增加中國分公司的投入，強化對中國及其周邊的深度報道，并在非洲、拉美等地以當地語言傳播。”此外，“對全球接觸中心將增加150萬美元，專門用于應對中國的宣傳與虛假信息”；其次，在運行機制上，拜登政府強調“去風險化”而非“脫鉤”。在合作與競爭間尋求平衡。如“印太戰略”雖加大對華軍事部署，但也配合高層互訪等手段穩定中美關系；第三，在傳播策略上，“自由亞洲電臺”扮演著新聞代理人的角色，“聚焦當地媒體未能或不予報道的新聞事件以及其他敏感話題”，使用普通話、粵語、藏語和維吾爾語發布所謂“中國侵犯人權”“迫害少數族裔”等內容。作為輔線的“美國之音”，側重于“揭示”中國如何推動美國放棄國際盟友。

（四）攻擊性對華國家戰略傳播：特朗普政府2.0時期（2025年以來）

特朗普政府2.0時期，美國整體上拆除關鍵傳播機構、收縮意識形態輸出，但對華國家戰略傳播卻呈現出更強的攻擊性。為了鞏固霸主地位，特朗普廣泛使用個人社交媒體，如X、真相社交（TruthSocial），持續渲染“中國威脅”，將中國問題與貿易、關稅、國家安全掛鉤，以“狂歡式”總統魅力挑動反華情緒。他曾在×平臺上發布“中國病毒”的帖子，引發反亞裔事件增加。這種煽動方式被延續至第二任期。特朗普設立的“政府效率部”（DOGE），迅速推動對國家戰略傳播機構的系統性裁撤。包括美國全球媒體署在內的七個聯邦機構被要求大幅削減預算或直接關閉，導致“美國之音”“自由亞洲電臺”“自由歐洲電臺”等對華傳播機構陷入停擺。與此同時，曾負責打擊中國“虛假信息”的全球接觸中心也被關閉。此外，美國國際開發署對外援助項目的資金幾乎被凍結。作為意識形態彌散機器的美國國家民主基金會（NED）也被暫停資助。全政府協調的國家戰略傳播模式被打破，這反映了“美國優先”聚焦內政，壓縮對外傳播資源。同時，特朗普仍強調要將“對抗中國惡意影響力基金”作為對華國家戰略傳播的關鍵工具。作為副總統的萬斯，更是對華口出不遜。此外，極右翼媒體是特朗普政府2.0時期對華傳播的重要推動者。美國極右翼“意識形態具有反民主、反平等、白人至上主義色彩，且主張威權主義、種族清洗或族裔遷移等”。@親特朗普的極右翼媒體通過新聞、社交平臺助推涉華議程，且涉華問題言辭激烈。如極右翼新聞媒體《華盛頓自由燈塔報》（TheWashingtonFreeBeacon）的新聞報道中，稱中國為“邪惡帝國”，將新疆問題定性為“種族滅絕”。極右翼勢力借助如Gab等社交媒體進行成員招募與意識形態擴散。Gab社交平臺以“#CCPvirus，#ChinaLies，#CommunistChina”為標簽，構建“反共”敘事，利用陰謀論和民粹話語激化反華情緒。

三、美國對華國家戰略傳播的實踐特點

（一）政黨更迭與對華戰略傳播實踐的鐘擺性變化

政黨更迭對美國國家戰略傳播產生鐘擺性變化的影響。民主黨與共和黨輪替執政，兩黨制下，不同執政黨對華實施國家戰略傳播呈現出以下特點：首先，民主黨優先使用國家戰略傳播已有的工具，使用全局性、統籌性的策略。而共和黨，在特朗普領導下傾向于采取非結構化、具有對抗性、攻擊性的策略。尤其是在“美國優先”的理念下，共和黨更關注國家內部經濟發展。他們認為國家戰略傳播中的重要機器，如國際開發署效率低下、腐敗滋生，應該被重置；其次，民主黨更傾向采用“白色”宣傳方式，通過公共外交、公共事務的開展工作，多通過官方渠道發布信息。而共和黨則更傾向采用“灰色”和“黑色”宣傳方式，情報部門作用較為突出，消息來源不一定明晰，消息真假難辨，多為非宣傳部門或者非政府組織發出；再次，民主黨內部對國家戰略傳播認識具有連續性。奧巴馬提交的《國家戰略傳播框架》是由時任副總統拜登主持起草的，當拜登成為美國總統后，通過加大戰略傳播機器資金投入的方式進一步深化國家戰略傳播對華實踐的生產內容。盡管兩黨對華實施的國家戰略傳播策略各有側重，但從“對抗中國惡意影響力基金”的預算逐年增長看，這體現了兩黨對抗中國的政治共識，顯示出將中國視為戰略競爭對手的一致性。

（二）數字地緣政治博弈與信息空間的殖民化

美國通過國家戰略傳播機器展開數字地緣政治博弈，以實現信息空間殖民化。在國家安全框架下，數字地緣政治競爭逐漸取代傳統地緣政治競爭，安全的范疇不再局限于傳統地緣安全，而是轉向了網絡空間數字安全。在此過程中，中國被定義為“虛假信息”與“惡意影響”的來源。卡斯特提出“網絡國家”的概念，認為“地方的和全球的公民社會很快變成了民族國家的挑戰者，同時也很快成為民族國家的合作者。美國利用技術優越性來使這個世界適應于它本身，適應于它的利益要求，適應于它的思維方式、存在方式”。②進一步而言，“信息時代的權力斗爭是文化的斗爭。媒體是他們的主戰場和戰斗工具，但真正的權力存在于信息交換和象征操弄的網絡之中，并通過圖像、發言人和知識傳播，與社會行動者、制度及文化運動發生關聯。”美國通過“網絡國家”理念，利用媒體擴大數字地緣空間。維基解密在×平臺上發文透露美國國際開發署總共資助了全球707家媒體和279個非政府組織“媒體”的6200名記者。這些代理人借助網絡平臺傳播美國立場，實質上成為推動信息空間殖民化的工具。信息之所以可以被武器化是由于“互聯網與網絡傳播植入了制度性權力、資源性權力以及‘知識即權力’治理術等傳統政治權力類型，成為支撐霸權系統與帝國傳播的基礎性‘權力資源’（resourcepower）”。@因而在數字冷戰背景下，數字空間成為大國博弈主場，媒介敘事也逐漸成為戰略傳播的關鍵。盡管當前特朗普關停部分關鍵的國家戰略傳播機器，但并未終止數字地緣政治博弈與信息空間的殖民化。相反，對星鏈、人工智能等尖端技術的投資，表明未來特朗普政府可能通過智能傳播維持數字霸權，主導全球信息秩序。

（三）蓄意隱蔽的“軟權力運作”與極右翼組織的信息動員

中央情報局在美國國家戰略傳播中扮演重要角色，尤其體現在對華隱蔽行動中。特朗普政府2.0時期不僅依托極右翼小報和網站發布涉華信息，極右翼民粹運動間接促使政府采取更加強硬的對華政策。“在‘軟權力的運作’（thewieldingofsoftpower）的篇章中，約瑟夫·奈故意忽略了美國軍事和情報機構的大量隱蔽活動的作用，而僅以一句‘那并不意味著中央情報局在生成權力方面毫無作用’為引導而輕松描過。”這恰恰說明中央情報局在美國國家戰略傳播中的作用。根據路透社報道，“特朗普曾命中央情報局組建了一個小型特工團隊，他們使用虛假的網絡身份傳播有關中國政府的負面言論，同時向海外新聞媒體泄露低毀性情報”。在當前的美國政治語境中，極右翼傳播活動已成為不可忽視的力量，其民粹主義運動通過塑造輿論，逐漸成為美國政治生態中重要組成部分。如匿名者Q（QAnon）和“讓美國再次偉大”（MakeAmericaGreatAgain，MAGA）等民粹主義運動深刻影響了公眾對中國的認知，加劇對華不信任情緒。匿名者Q運動的參與者善于利用社交媒體，迅速傳播陰謀論信息，并不斷朝政治化方向演變。民粹主義運動促使美國政府對華態度更為強硬，如貿易政策與人權問題。

四、結語

從美國對華國家戰略傳播的實踐特點出發，中國的應對策略主要包括以下幾個層面：一是根據美國政黨輪替的特點，在回應美國國家戰略傳播時，既要回擊執政黨已有政策，又要預防在野黨潛在措施，同時還要識破一致性對華策略；二是關注數字冷戰背景下美國信息空間殖民化的具體手段，提升數字地緣政治博弈能力；三是加強對隱蔽傳播機構的研究，包括中央情報局、極右翼媒體和組織等。特朗普二次上臺后，大刀闊斧砍掉多個國家戰略傳播關鍵機器，但在遏制中國的戰略指引下，其對華國家戰略傳播仍需高度關注。美國國家戰略根本邏輯依然是以國家安全與國家利益為核心，而中國被持續視作其“首要威脅”。因此，盡管相關傳播策略可能隨局勢調整，但其對華國家戰略傳播實踐不會中斷，反而趨于多樣化與隱蔽化。

本文系國家社科基金重大課題“西方國家主要政黨涉華傳播話語體系研究”（項目編號：22amp;ZD320）的階段性研究成果。

任澤陽系中國傳媒大學國際傳播白楊班2022級博士研究生；任孟山系中國傳媒大學研究生院院長、教授、博士生導師

「注釋」

① 程曼麗、趙曉航：《美國國家戰略傳播理念與實踐的歷史沿革》，《新聞與寫作》2020年第2期，第59頁。

② 呂翔：《作為美國核心戰略構成的國家戰略傳播體系》，《紅旗文稿》2011年第10期，第31頁。

③ 白建才：《冷戰初期美國“隱蔽行動”政策的制訂》，《陜西師范大學學報（哲學社會科學版）》2003年第4期，第5-6頁。

④ [美]克里斯托弗·辛普森：《脅迫之術：心理戰與美國傳播研究的興起（1945-1960）》（王維佳、劉揚等譯），上海：華東師范大學出版社，2017年，第7-8頁。

⑤ Defense Science Board，Report of the Defense Science Board Task Force onStrategic Communication，Washington，D.C. OficeoftheUnder Scetaryof Defense for Acquisition，Technology，andLogistics，2004，p.11.

⑥ Duncan Hunter National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2009，https：//www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-110publ417/html/PLAW-110publ417.htm，2025-2-20.

⑦ 紀忠慧：《美國戰略傳播體系國家安全協同機制研究》，《現代傳播一中國傳媒大學學報》2023年第2期，第49頁。

⑧ 史澎海、楊艷琪：《冷戰初期美國對外隱蔽心理戰的考察》，《河北師范大學學報（哲學社會科學版）》2011年第1期，第115頁。

⑨ Global EngagementCenter，https：//2009-2017.state.gov/r/gec/，2025.02.25.

⑩ TheWhiteHouse，NationalSecuritytrategy，Washington，D.C.：TheWhiteHouse，2015，p.24.

?（20 ① U.S.Departmentof State：Congressonal Budget Justification， Washington，D.C.： U.S.Department of State，2020，p.12.

?"Advancing U.S.Engagement and Countering China in the Indo-Pacificand Beyond，https：//2017-2021.state.gov/advancing-u.s.-engagement-and-countering-china-in-the-indo-pacific-and-beyond/，2025-2-27.

? 李格琴：《美國國家戰略傳播機制的特征及特朗普政府涉華戰略傳播》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2021年第3期，第100-108頁。

?徐培喜：《2020數字冷戰元年：網絡空間全球治理的兩種路線之爭》，《信息安全與通信保密》2021年第3期，第18-22頁。

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[美]曼紐爾·卡斯特：《信息時代三部曲：經濟、社會與文化第二卷：認同的力量（第二版）》（曹榮湘譯），北京：社會科學文獻出版社，2006年，第3-4頁。

[美]曼紐爾·卡斯特：《信息時代三部曲：經濟、社會與文化第三卷：千年終結》（夏鑄九、黃慧琦等譯），北京：社會科學文獻出版社，2003年，第416-417頁。

https：//x.com/wikileaks/status/1887628084482019505 USAID estabafinanciando amasde 62o0 periodistasen 707mediosde comunicaciony279ONGs“periodisticas”，incluyendo nueve de cada diez medios de comunicacionen Ucrania，2025-4-1.

轉引自洪宇、陳帥：《“數字冷戰”再審視：從互聯網地緣政治到地緣政治話語》，《新聞與傳播研究》2022年第10期，第52頁。

同②，第33頁。

Exclusive： Trump launched CIA covert influence operation against China，reuters.com/world/us/trump-launched-cia-covert-influence-operation-against-china-2024-03-14/，2025-4-1.

趙海、陳展：《美國極右翼信息生產與社會動員機制——以匿名Q運動為例》，《美國研究》2021年第1期，第112頁。

責編：荊江