審計視角下地方政府投資基金的運作模式及存在問題研究

DOI：10.12433/zgkjtz.20250601

一、政府投資基金概述

（一）政府投資基金的起源及發展

政府投資基金最早由財政部發起和提出，是深化國家投融資體制改革的重要內容和重要渠道之一。2015年，國家財政部首次提出政府投資基金；2016年，中共中央、國務院將政府投資基金提到了一個更高位置，明確國家和地方各級政府根據發展需要依法發起設立政府出資的產業投資基金、住房保障發展基金、基礎設施建設基金、公共服務發展基金等各類基金，充分發揮政府資金的引導作用和放大效應[；2016年12月，國家發展改革委在國務院的基礎上進一步明確政府出資產業投資基金的功能和定義，主要包括股權投資基金和非公開交易創業投資基金。

（二）政府投資基金概念

投資基金按募集資金的對象、方式的不同，大體上可將基金分為兩大類，分別是公募基金和私募基金，按組織模式可分為合伙制、公司制、契約制等。政府投資基金從募集資金的對象、方式上來看更類似于私募基金，但其又與私募基金有所區別，政府投資基金的主要特點有：一是由政府作為發起人，這里的政府可以是各級政府；二是由政府主導出資，出資形式可以是政府獨資也可以與社會資本合資；三是不以盈利為唯一目的，政府投資基金主要起到產業引導、扶持重點新興產業發展等目的，盈利不是政府投資基金的唯一初衷和目標；四是利益共享、風險共擔，政府投資基金產生的收益由各出資人享有，發生的虧損由各出資方共同承擔；五是堅持市場化方式運作，各級財政部門或政府委托（指定）的單位代表同級政府對政府投資基金履行出資人職責，肩負指導和引導作用，財政部門一般不參與政府投資基金的具體事務。

（三）政府投資基金的資金構成

中央政府、省（自治區、直轄市）政府、市縣政府財政部門通過財政預算安排的資金，是政府投資基金資金的主要來源，其具體由以下幾個方面構成：一是各級政府明確財政出資或財政預算（含國有資本預算）安排資金參與投資基金；二是各級政府行業主管部門將部門預算專項資金用于參與投資設立基金；三是代表政府出資的純財政資金性質的各類政府投資引導基金；四是各級政府委托國有企業出資。

二、地方政府投資基金的管理模式及存在的問題

根據審計的工作實踐，目前地方政府投資基金的組織模式多采用合伙制，地方政府對政府投資基金的管理模式主要分為兩種：一是地方政府掌控下的“產業招引”式基金管理模式，另一種是基金管理人主導的更偏市場化運營的“私募基金”式基金管理模式。

（一）“產業招引”式基金管理模式

在該模式下，政府投資基金大多采用合伙制，由地方政府的財政部門或委托（指定）地方國有企業作為有限合伙人（LP），招募的基金管理人作為普通合伙人（GP）負責政府投資基金的日常運作管理。基金的資金來源全部由地方政府或其委托（指定）的地方國有企業承擔，幾乎沒有引入社會資本作為有限合伙人，普通合伙人（基金管理人）也僅僅是極少量出資，一般其出資占比最多1%～2% 。在投資方面，由地方政府主導投資項目，基金管理人對投資項目沒有過多的推薦權，也基本不跟投項目，更多的是打理基金的日常事務。

這類政府投資基金的投資項目大多為本地區招商引資落地項目，或為對一些招商引資項目的母公司進行的投資，其實質更類似于地方政府招商引資的一種資金政策工具，由于這類投資資金以股權投資方式使用，不用像債權一樣受到更多的監管，并且在實際操作中到了投資環節資金已不受預算約束，操作起來更加靈活多變，使得地方政府對于招商項目有了更多的談判籌碼和想象空間[。

但該模式也存在一定的問題：一是基金管理人無需對基金進行實質性的經營管理，即可獲得高額回報的問題，這其中可能存在較高的廉政風險。作者在B市審計期間發現，B市的三支政府投資基金的管理人全部為民營，規模都較小，其中有一家注冊資本只有50萬元，并不符合當地制定的準入規定，也沒有市場上大型基金管理機構的背景。截至審計結束，B市也未能提供三支政府投資基金的基金管理人是如何選定的相關文件，可以確定上述三支基金的基金管理人全部是直接指定的，未按規定進行公開比選。B市政府投資基金的基金管理費率均為實際投資規模的 2% ，基金管理費率的計提基礎為實際投資規模。該條件較為苛刻，既不是基金認繳金額，也不是基金實繳金額，但考慮到基金的投資主導權全部為地方政府，基金管理人不需過多參與，工作壓力很小，每年 2% 的基金管理費的獲取是非常容易的。審計中還發現，B市某一政府投資基金的基金管理人（簡稱S管理人，注冊資本1000萬元）行為較為隨意。合作初始其作為基金的普通合伙人擔任基金管理人，但一年后，基金的普通合伙人變為了S管理人與另一公司合伙成立的X公司（注冊資本只有50萬元）。正常情況下，合伙人的變更是需要經全體合伙人同意的，但B市基金管理部門反映他們并不知曉普通合伙人已發生變更，一般情況下，普通合伙人即為基金管理人。在與S管理人聯系了解情況后，S管理人辯稱只是變更了普通合伙人，基金管理人沒有變更仍是S公司，卻拿不出該政府投資基金與S管理人簽訂的委托管理協議，因為原先S公司是普通合伙人，其可以自然獲得基金管理人的資格，但后期普通合伙人已變更為X公司，S公司再作為基金的管理人則需要與基金簽訂委托管理協議，不知是S公司不夠專業還是其他什么原因，出現了上述矛盾的問題點。因審計手段有限，這其中是否存在其他廉政風險也未知。最終B市基金管理部門要求基金管理人將基金的普通合伙人恢復原狀，與原合伙協議保持一致。

二是基金發揮撬動社會資本作用不大。審計實踐中，截至2022年末，B市政府投資基金的所有出資中，社會資本實繳出資僅占 12% 左右。其中，B市政府投資基金母基金以有限合伙人身份投資的九支子基金，母子基金的總實繳總額50億元，其中各地方政府，以及政府投資基金出資19億元，占比 38% ；各地區國有企業出資25億元，占比 50% ；其他社會資本6億元，占比 12% 。可以看到，社會資本的出資額僅占總實繳規模的12% ，社會資本出資較低，吸引和撬動社會資本的作用不大。

（二）“私募基金”式政府投資基金管理模式

該模式下的政府投資基金更偏向市場化管理模式，以基金管理人主導基金的投資及日常事務，地方政府作為合伙企業中的一般合伙人（LP），主要進行出資，不參與基金的日常經營活動。這種模式下，地方政府往往在基金的投資決策委員會中不保留相關席位，僅以設置“觀察員”崗位的形式，列席基金的主要投資決策會議。這類政府投資基金更加的市場化，基本與市場上私募基金的運營模式沒有太大差別。

該模式本質上地方政府讓渡了自身作為出資人的一些決策權利，讓基金管理人更能放開手腳，基金的投資運營更加靈活方便，政府投資基金以母基金、直投基金等多種方式設立。初始的目的也是為了吸引社會資本的參與政府投資基金的投資。但是經過審計發現，這種管理模式的政府投資基金往往也存在不少問題。以下以作者審計A市政府投資基金中發現的問題為例具體說明。

一是政府投資基金幾乎完全脫離監管。市場化的運營并非是不管不問，作為合伙人的地方政府理應行使合伙人的監督權。這種“私募基金”式的政府投資基金管理模式，由于地方政府作為出資人但卻不要求參與決策，往往出現財政部門或委托（指定）的國有企業對基金完成出資后，就不管不問了，全部由基金管理人負責基金的一切事務，地方政府也沒有相應部門對政府投資基金進行績效評價工作。在審計A市政府投資基金時我們發現，該市財政部門在2020年轉發了《財政部關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》（財預［2020]7號）文件后，對該市的政府投資基金無任何動作，直到2022年審計提出后，才開始著手對該市的19支（含子基金）政府投資基金開展績效評價工作，審計中我們還發現，A市的政府投資基金管理職能已從財政部門劃轉至一家市屬國企，但不管是該市財政部門還是后來負責政府投資基金管理的A市國企，都無法詳細提供出審計需要的該市政府投資基金相關資料，該市的政府投資基金幾乎完全脫離了監管。

二是基金管理人通過政府投資基金支付部分不合理的費用。審計A市某支直投基金時，我們發現基金支出了大額的前期籌辦費用，金額高達200方元。對此，基金管理人表示這類費用是他們在前期基金籌備過程中需要支出及墊付的款項，依據的是合伙協議中“基金管理人在協助基金籌辦的過程中需支付的相關費用由基金承擔，但不得超過基金實繳規模的千分之五”這一條款。但審計人員通過翻閱基金賬冊發現，支付的對象與基金管理人及其高管人員高度關聯，還存在無法查明的由基金管理人墊付的財務顧問費，經過測算200萬元的前期籌辦費基本等于該基金實繳規模的千分之五。另外審計中，審計人員還發現，基金每年都向1家會計師事務所、1家律師事務所支付高額的盡職調查費用。對此，基金管理人解釋，這是按照合伙協議中約定的，支付的對投資項目的盡職調查費用。對于上述費用的支付，作者認為值得商榷。雖然都符合該基金的合伙協議，但存在很大的不合理性。對于基金的前期籌辦費用，正常情況下是不可能高達200萬元的，且這些費用的支付對象均與基金管理人高度關聯，可以合理推測基金管理人有利用合伙協議規定套取基金費用的嫌疑。對于每年向會所和律所支付的大額盡職調查費用，筆者認為該費用應包括在基金管理費中，由基金管理人承擔，因為基金管理人的主要職責就是對投資項目進行盡職調查，這也是支付基金管理人支付管理費的基礎，如果盡職調查費用都由基金本身承擔，那么基金管理人就沒有存在的必要了。

三、對策建議

（一）完善制度建設

各地方政府應根據財政部、發改委等中央部委以及省級政府部門等制定的政府投資基金相關管理辦法，結合本地區產業發展特點，制定、完善符合本地區產業特色的政府投資基金管理辦法。從制度層面理清地方政府投資基金的管理模式，完善制度體制建設，規范政府投資基金的審批和監管。

（二）理清政府參與政府投資基金管理的邊界

要堅持“政府引導、市場運作”的政府投資基金運作理念，不斷提高基金的市場化運作水平，提升基金的產業引導和投資效益。政府作為政府投資資金的有限合伙人，應正確行使有限合伙人的監督權，對于政府投資基金的管理運作，不必要過多干預，政府部門要堅持“管好兩端，放開中間”，前端把好投資項目的政策合規性審查，后端加強對政府投資基金的全過程績效評價。對于“中間”屬于市場化的投資行為，由基金管理人采取市場化的方式進行調查判斷決策。

（三）提升政府投資基金管理效能

綜合考慮基金政策目標總體資金需求、財政承受能力、績效目標實現程度等因素，從嚴從緊控制新設基金數量，積極推動沉淀閑置資金的清理回收、滾動投資。大力拓寬基金市場化募資渠道，鼓勵基金管理人充分發揮募資能力，引導社會資本加大投入。

（四）適度讓利引進頭部基金管理機構

當前，地方政府的政府投資基金普遍存在管理人選擇流程不公開、不透明，基金管理人規模較小，基金管理人的投資管理水平不高等情況，進而引起基金運作過程中一系列的問題。地方政府在選擇基金管理人時要打破地方利益固化藩籬，不僅要注重基金公開遴選管理人等形式上的公開，更要推進主動引進頭部基金管理機構等實質上的放開。地方政府要積極引入基金管理方面的專業機構和高端人才，主動對接基金管理機構中的真正強者，如高瓴資本、IBG、深創投等頭部基金管理機構，通過頭部基金管理機構的帶動示范作用和資源優勢，促進地方政府投資基金的高質量發展。

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（作者單位：泰州市經濟責任審計中心）