探索超大城市風險治理之路

在全球城市化浪潮中，超大城市既是經濟發展的核心引擎，也日益成為風險疊加的“系統性矛盾綜合體”。2021年7月20日，一場歷史罕見的特大暴雨突襲鄭州，單小時最大降雨量達201.9毫米，突破我國陸地小時降雨量極值。這場災害造成直接經濟損失超千億元，暴露了目前我國大城市應急響應存在短板、基礎設施應對巨災風險能力不足等深層次問題。類似挑戰并非孤例。2012年“桑迪”颶風席卷紐約，風暴潮疊加滿月大潮，海水倒灌致曼哈頓金融區癱瘓，800萬居民斷電，經濟損失達700億美元；2023年2月，土耳其省會城市卡赫拉曼馬拉什發生7.8級大地震，因建筑質量監管不到位、抗震規范執行不嚴導致超過30萬棟建筑倒塌或嚴重受損，電力、供水系統癱瘓，在土耳其全境影響超1400萬人。

上述案例的共性啟示在于：面對超大城市風險，傳統“單一災種—線性傳導—分散應對”的認知范式已難以應對日益復雜的風險挑戰，亟需向“多災耦合—網絡擴散—綜合防治”的系統性思維轉型升級。這一認知轉變揭示了傳統治理模式在面對系統性風險沖擊時的固有局限，凸顯了構建新型風險治理體系的緊迫性。

一、超大城市風險的革命性重構：從單一到系統的深刻變革

現代超大城市風險的復雜性并非新生現象，而是隨著人類認知水平的提升和技術能力的進步，得以突破傳統“單一風險”認知框架，逐步建立起“系統性風險”的整體認知圖景。這種認知深化既源于風險觀測維度的拓展，也得益于對風險耦合機制的深入理解，是對城市復雜系統認知能力的質的飛躍。從“單一要素”到“復合鏈條”的超大城市風險呈現以下新特征：

一是要素高度集聚引發的風險復雜性。超大城市空間壓縮效應導致人口、產業與基礎設施的密集分布，使得局部風險極易演變為全局危機，單一災害可能觸發多個子系統失效，災害損失不再是各地損失的簡單疊加，可能出現數量級的跳躍，形成“1+1gt;2”的放大效應。以北京為例，五環內區域面積僅占全市面積的8%，卻集中了全市60%的三甲醫院和80%的金融總部機構。這種“核心功能區—資源高度集聚”的空間布局模式，在提升資源配置效率的同時，也帶來了顯著的脆弱性隱患。一旦遭遇極端災害，高度集中的城市功能體系將面臨需求激增與供給中斷的雙重壓力，極易引發系統性服務中斷風險，進而可能演變為全局性危機。東京地鐵沙林毒氣攻擊事件的歷史教訓同樣印證了這一點：1995年，單一站點遭受攻擊導致全市交通網絡癱瘓，直接影響了超過100萬通勤者，表明城市功能的過度集中，可能成為系統性風險的“超級放大器”。

二是基礎設施互聯互通形成的風險連鎖性。超大城市中交通、能源、通信等生命線系統的深度互聯，讓風險傳導呈現“多米諾效應”，任何環節脫鉤都將影響整體效能。2021年鄭州特大暴雨災害中，京廣路隧道積水導致周邊20條公交線路中斷，急救車輛繞行延誤超1小時，暴露出“一環斷則全網滯”的系統脆弱性。

三是人口分布特點帶來的風險疊加性。超大城市內部存在顯著的人口空間分布特征，老舊社區、流動人口聚居區等“風險洼地”的防災能力普遍薄弱，導致災害損失呈現顯著的空間不均衡性。這種社會脆弱性與物理暴露的疊加，進一步放大了災害影響。

二、國際經驗鏡鑒，技術賦能與制度創新的雙重啟示

全球超大城市在風險治理實踐中積累了豐富的經驗，為我國統籌發展和安全提供了重要參照。這些實踐既展現了技術賦能帶來的治理效能躍升，也揭示了制度創新對治理體系重構的關鍵作用，為我國探索現代化風險治理路徑提供了多維啟示。

（一）紐約城市建設注重化解要素集聚帶來的復雜性危機

一是用“大數據平臺+社會協同”提升韌性。面對超大城市要素高度集聚引發的“復雜性爆炸”，紐約市以公私協同儲備網絡和智能預警平臺為核心，構建了市場化與社會化并重的韌性體系和“全要素—全主體”響應網絡。

二是基于大數據的風險智能預警平臺。紐約開發了整合氣象、交通、醫療等20類數據的智能預警平臺，構建了精準的“風險地圖”系統。這一系統在多次災害應對中成效顯著：2012年“桑迪”颶風期間，平臺實時生成風暴潮淹沒熱力圖，幫助政府提前疏散50萬居民，減少30%的人員傷亡；2023年極端高溫預警中，系統聯動社區中心開放500個避暑站點，惠及10萬弱勢群體，展現了智能化風險治理的優勢，為化解“1+1gt;2”的放大效應提供決策支持。

三是公私協同的應急物資儲備網絡。政府與沃爾瑪、聯邦快遞等大型企業簽訂戰略合作協議，將企業倉儲物流網絡納入應急管理體系。這一創新模式在多次危機應對中發揮關鍵作用：2021年颶風“艾達”災害應對中，企業物流車隊協助運輸救援物資，48小時內覆蓋90%受災社區，極大提升了應急響應效率，顯著降低要素過度集中導致的系統性服務中斷風險。

應對要素集聚風險需打破政府單極治理模式，通過制度創新激活市場與社會資源，同時以數字技術穿透復雜系統的“黑箱”，實現風險識別的量級躍升。

（二）東京地震風險防控體系，破解基礎設施互聯帶來的風險連鎖性

作為全球多災種風險最高的超大城市之一，日本東京針對基礎設施深度互聯引發的“多米諾效應”，通過動態更新抗震標準和地下空間防災集成設計，以“管理革新+工程優化”筑牢地震防線，構建了全方位風險防控網絡。

一是管理革新，標準迭代與制度約束。日本《建筑基準法》要求大型公共設施每十年進行抗震診斷，結合地震模擬數據持續優化設計規范。例如，東京晴空塔采用隔震支座技術，可削減80%的地震能量傳導；2020年修訂的抗震標準新增“超高層建筑連續倒塌防護”條款，強制要求通過冗余結構設計確保極端災害下關鍵節點功能存續，確保極端災害下建筑功能不中斷。

二是工程優化，模塊化設計與功能冗余。東京地鐵站內設置防水隔斷門、應急物資儲備倉及獨立通風系統，利用“站廳—站臺—隧道”三級防災單元形成“立體防災網絡”。以東京地鐵銀座線為例，其站臺層配備可抵御10米水壓的防水門，站廳層儲備可供2000人使用3天的應急物資，災時可迅速轉化為臨時避難所。該設計將局部災害隔離在獨立物理模塊內，避免類似鄭州暴雨中“一環斷則全網滯”的全局癱瘓，精準破解基礎設施互聯帶來的風險傳導鏈。

（三）倫敦注重城市規劃創新，減少城市運行的脆弱性

針對人口空間分布不均導致的風險疊加性，倫敦通過“生態工程+社區自治”雙輪驅動，創新性地構建了“自上而下規劃+自下而上參與”的城市治理模式，減少城市運行的脆弱性。

一是通過海綿城市建設提高城市防災減災能力。倫敦為建設生態韌性，實施了系統化的海綿城市工程。通過投資42億英鎊的泰晤士河潮汐隧道工程，將城市防洪標準從百年一遇提升至千年一遇；全市鋪設透水路面200萬平方米，新建120個雨水花園，削減70%的暴雨地表徑流。2021年暴雨期間，倫敦東部海綿社區內澇深度較傳統區域降低60%。該工程通過空間再平衡技術，扭轉老舊社區作為“風險洼地”的物理暴露劣勢，從根源上消解災害損失的空間不均衡性。

二是通過基層組織機制建設增強社區防災減災能力。倫敦創新性地成立了“社區防洪聯盟”，居民參與排水溝清理、應急演練及風險地圖繪制等活動，有效提升了基層防災減災能力。政府通過“防災積分卡”制度，對積極參與防災的社區給予基建改造資金傾斜，形成了良性激勵機制。2023年洪水期間，居民自主啟用社區儲備的沙袋和抽水泵，成功轉移被困群眾800余人，將政府救援響應時間壓縮40%，有效彌合流動人口聚居區等脆弱群體的防災能力缺口。

上述國際經驗表明，有效的風險治理需要技術創新與制度適配的協同推進。中國路徑的優勢在于，既能吸收技術賦能精華，又能依托“集中力量辦大事”的體制優勢，實現跨區域、跨層級資源整合。

三、構建中國特色的超大城市風險治理體系

基于超大城市風險特征與國際經驗，中國需構建“全周期管控、全要素統籌、全主體協同”的現代化風險治理體系，重點體現在三大方面：

（一）全周期管控：貫通風險演化鏈條，構建閉環治理體系

聚焦風險“識別—評估—預警—處置—恢復”全鏈條管理，強化時序銜接與動態迭代能力。一是完善多災種綜合風險評估體系，定期開展城市風險“體檢”，依托數字孿生技術模擬臺風、地震等復合災害場景，動態優化應急預案與資源調度方案；二是健全基礎設施全生命周期健康管理機制，建立抗震、防洪等性能的動態評估標準，推動老舊設施更新與新建工程韌性標準同步升級；三是深化災后恢復的“韌性重構”模式，將重建規劃與空間功能優化組合，如推動受災區域向“韌性社區”轉型，確保風險治理閉環無縫銜接。通過全周期管理，破解風險治理盲區，實現從被動應對到主動防御的轉變。

（二）全要素統籌：技術賦能與空間韌性并舉，破解要素集聚困局

全要素統籌的核心，在于打破技術、空間、生態等要素的割裂狀態，通過流程再造實現跨領域協同。

在風險治理過程中，在事前防范規劃階段，需將技術賦能前置，依托數字孿生技術模擬災害鏈傳導路徑，預判交通、能源等關鍵節點的脆弱性，實時捕捉人口密度、設施負荷等風險要素，打造多源數據融合的“城市安全大腦”，優化基礎設施布局，阻斷單一災害跨系統擴散；在事中風險處置階段，深化“平急兩用”設施建設，在交通樞紐、地下管廊等關鍵節點嵌入要素冗余備份功能，通過分布式布局（如京津冀非首都功能疏解）降低核心區資源過載風險；在事后韌性恢復提升階段，推動海綿城市與生態修復工程，通過透水路面、雨水花園等工程重塑城市水文循環系統。統籌城市、區縣、地塊多尺度的生態屏障建設與應急資源調度，利用濕地、綠廊等生態要素在空間上消解跨域風險傳導。既在縱向時序上貫通“防—減—抗—救”環節，更在橫向維度實現技術工具、物理空間與制度資源的系統耦合，為超大城市破解要素集聚困局提供中國方案。

（三）全主體協同：構建多元共治生態，筑牢風險防控“人民防線”

構建“政府主導、市場參與、社會協同”的責任共擔體系，激發治理合力。一是完善區域聯防聯控機制，推動京津冀、長三角等城市群建立跨域應急資源調度平臺，打破行政壁壘與信息孤島，實現災害信息共享與資源統籌調配；二是推廣“政府保基本+市場補高端”模式，鼓勵京東、順豐等企業參與應急物流網絡建設，構建市場化應急物資儲備體系，分散災害經濟壓力；三是強化社區“微治理”能力，通過“防災積分卡”等制度設計，引導居民參與風險地圖繪制、排水設施維護等基層防災活動，培育老舊社區與流動人口聚居區的內生韌性。全主體協同需依托制度創新，將體制優勢轉化為治理效能，形成風險防控的全民參與格局。

中國特色超大城市風險治理體系需以全周期管控破解風險演化不確定性，以全要素統籌應對要素集聚復雜性，以全主體協同消除社會脆弱性。通過技術賦能與制度創新的雙輪驅動，我國將走出一條兼具國際視野與中國特色的風險治理現代化路徑，為全球超大城市安全發展貢獻中國智慧。

（作者單位：應急管理部國際交流合作中心）