民宿業高質量發展的立法需求論析

中圖分類號：D927；F592.7文獻標志碼：A

企查查數據顯示，2023年注冊民宿相關企業9萬家，同比增加 140.3% ，即使2024年行業遭遇發展瓶頸，上半年仍然注冊5.1萬家，同比增加24.6% 。隨著民宿市場的不斷擴容，民宿業迎來了歷史發展機遇，產品供給不斷豐富，產業帶動效應持續增強，在推動旅游消費市場擴容提升、調整和優化旅游住宿業結構、增加旅行社住宿供應商選擇、滿足人民群眾美好生活需要等方面成效明顯，已經成為促進鄉村振興的重要抓手和鄉村經濟發展的新引擎，故需要在立法層面上主動回應，發揮立法對民宿業的引導、規范和促進作用。當前國家立法條件尚不具備，地方應當主動探索、研究和論證立法方案[1]。江蘇省是旅游大省，《民宿藍皮書：中國民宿發展報告（2023—2024）》顯示，江蘇旅游產業規模長期位居全國前三名，其中民宿客棧數量和營業收入位居全國前十強，因此應當加快推進民宿業促進型立法，以期與江蘇省旅游法治化進程同步。本研究從立法論的角度對江蘇省民宿業促進型立法綱要進行系統探討，以期為我國地方民宿業開展促進型立法提供借鑒和參考。

一、民宿概念的來源和演變

民宿的概念出現諸多外延，包括鄉村民宿、旅游民宿、等級民宿等，地方民宿業立法中需要明確適用對象。

首先，“鄉村民宿”一詞最早出現在國務院2021年印發實施的《“十四五”旅游業發展規劃》中，該文件提出落實鄉村民宿經營主體房屋安全管理責任，推進鄉村民宿高質量發展。隨后，2022年的中央一號文件使用“鄉村民宿”一詞，提出支持農民直接經營或參與經營的鄉村民宿、農家樂特色村（點）發展。為貫徹落實2022年中央一號文件精神，文化和旅游部、公安部等10部門于2022年7月聯合印發《關于促進鄉村民宿高質量發展的指導意見》。2023年、2024年中央一號文件連續沿用“鄉村民宿”一詞，分別提出實施鄉村休閑旅游精品工程，推動鄉村民宿提質升級；推進鄉村民宿規范發展，提升品質。顯然，鄉村民宿是民宿業的一種類型，對應的是城市民宿，是指鄉村居民利用自有住宅、村集體房屋或者相關設施開辦的小型住宿場所[2]。城市民宿逐漸從民宿業主的小型住宿設施演化成租用他人房屋再出租的一種商業模式，開始違背民宿本身的內涵界定[3］。在地方層面，《三亞市鄉村民宿促進和管理條例》是中國第一部以“鄉村民宿”為適用對象的民宿業地方性法規。

其次，“旅游民宿”一詞最早出現在國家旅游局于2017年發布的行業標準《旅游民宿基本要求與評價》，該標準歷經兩次修訂，目前已經上升為國家標準。嚴格意義上講，旅游民宿并非民宿業的類型化概念，而是文化和旅游主管部門基于行業管理而界定生成的概念。旅游民宿包括鄉村旅游民宿和城市旅游民宿，各級文化和旅游主管部門統計的民宿業發展各項數據主要針對的是旅游民宿。等級民宿或等級旅游民宿來源于旅游民宿，兩者是包含與被包含的關系，地方文化旅游發展專項資金主要是對等級民宿進行獎補。文化和旅游部目前尚未頒布關于旅游民宿的專項行政規范性文件，但是在有關民宿業發展的通知中一般都使用“旅游民宿”一詞，譬如文化和旅游部2023年11月印發的《國內旅游提升計劃（2023—2025年）》規定，推動放寬旅游民宿市場準入，培養一批優秀旅游民宿主人和管家，培育和發布一批等級旅游民宿，推動旅游民宿持續規范發展。在地方層面，《廣西旅游民宿管理暫行辦法》是中國第一部以“旅游民宿”為適用對象的地方政府規章。江蘇省文化和旅游主管部門目前已經頒布或聯合頒布的規范性文件使用的也是“旅游民宿”一詞，譬如《江蘇省鄉村旅游民宿集聚區建設指南（試行）》。

最后，也有一些省市在地方性法規或政府規章中使用“民宿”一詞，譬如《廣東省民宿管理暫行辦法》《北海市民宿管理和促進條例》等。就江蘇省促進民宿業地方立法而言，應當跳出文化和旅游主管部門的思維定式，不再明確是否是鄉村民宿抑或是旅游民宿、等級民宿，而統一采用“民宿”或“民宿業”的概念，并在適用范圍或立法用語含義條款中說明。

二、當前民宿業發展的問題審視

（一）促進民宿業發展的法律支撐不夠

在國家層面，中國尚無針對促進民宿業發展的綜合性或專門性法律。目前，僅有《中華人民共和國旅游法》（下文簡稱《旅游法》）與《中華人民共和國鄉村振興促進法》（下文簡稱《鄉村振興促進法》）有相關規定。《旅游法》第46條規定，城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營，由省、自治區、直轄市制定管理辦法，但該規定更加側重于監管而非促進。《鄉村振興促進法》第19條在產業發展上明確了各級人民政府應當發揮農業資源優勢，支持鄉村旅游等鄉村產業發展，但并未明確提及民宿業。在省級層面，尚無涉及民宿業的地方性法規出臺，但是地市層面已經開始探索制定，海南省三亞市于2021年出臺的《三亞市鄉村民宿促進和管理條例》是地市層面促進民宿業發展的第一部地方性法規，之后廣西壯族自治區北海市、安徽省黃山市等地也相繼出臺了民宿業促進條例，另外浙江省寧波市、湖北省恩施州、河南省洛陽市、貴州省安順市等地正在積極開展促進民宿業發展立法工作。《江蘇省民宿業促進條例》早在2020年就被列為省人大常委會立法計劃，但推進速度比較緩慢，2023年改為《江蘇省促進民宿業發展條例》，并作為調研項目列入省人大常委會立法規劃（2023—2027年）。

（二）發展民宿業重視程度不足

2023年中央一號文件明確提出“推動鄉村民宿提質升級”，但是由于缺乏法律支撐，各地在落實國家扶持政策的實際工作中有畏難思想，對促進民宿業發展的重要性和必要性認識還不夠充分，以高質量立法促進民宿業高質量發展思維尚未建立，導致民宿業發展受到制約，民宿業持續健康快速發展的良好格局還沒有全面打開。江蘇省文化和旅游廳雖然早在2021年1月就聯合10個部門印發了《關于推動旅游民宿高質量發展的指導意見》，但是在貫徹落實上尚未收到文件預期效果。

（三）促進民宿業發展統籌效果不佳

《旅游法》第7條明確規定國務院建立健全旅游綜合協調機制，對旅游業發展進行綜合協調，地方旅游法規一般都明確了各級政府的統籌協調職能，但是針對民宿這一新業態，統籌協調過程中存在著不少障礙。就江蘇省而言，開展民宿業管理工作的部門和團體眾多，主要涉及文化和旅游、農業農村、商務、住建等10余個部門，團體主要是省、市、縣（市、區）民宿協會，但是部門之間、部門與團體之間缺乏統籌協調，而且部門之間還存在職責交叉、重疊的問題，導致多頭管理或是無人問津。比如，江蘇省部分民宿由于房屋產權不清，或土地使用存在爭議，或建筑改造不合規、缺乏建筑安全鑒定等問題，導致無法辦理相關證照，部門之間協調難度較大[4]。

三、促進江蘇省民宿業立法的必要性

（一）完善江蘇省地方旅游法規體系

當前，各地關于促進民宿業立法一般以憲法為基礎，以《旅游法》《鄉村振興促進法》等綜合性法律法規為基本遵循，以有關行政規范性文件為主要內容。從江蘇省來看，目前尚無民宿業專項地方性法規，部分地市綜合性旅游法規有所涉及，但是僅囿于數條條款，其余各級人民政府或有關部門關于推動民宿業高質量發展的規范性文件缺乏權威性，而且這些規范性文件主要適用于旅游民宿。因此，亟須制定一部民宿業促進型地方性法規，完善江蘇省地方旅游法規體系。

（二）促進江蘇省民宿業高質量發展

近年來，江蘇省民宿業全面開啟高質量發展新階段，在發揮民宿助力“強富美高”新江蘇建設方面取得了顯著成效。與和美鄉村建設、創新創業、旅游富民、鄉土文化復興等諸多熱點交織在一起，成為江蘇省鄉村經濟發展的新亮點和新動力[5]；但也出現了資金渠道少、用地保障難、品牌營銷弱、集聚布局散、人才素質低等制約民宿業發展的問題。與鄰省浙江相比，年營收入、帶動就業人數等關鍵指標均存在顯著差距。制定一部促進民宿業發展的地方性法規，有利于推動江蘇省民宿業高質量發展，讓民宿成為“水韻江蘇·有你會更美”品牌形象的重要載體。

（三）保護江蘇省民宿業主合法權益

民宿是非標準化住宿，具有房源分散、經營主體多元的特點，隨著江蘇省民宿業市場規模不斷擴大，民宿經營者利益訴求日趨多元化，尤其在證照辦理、用地用房、資金籌措、品牌營銷、政府采購、人才儲備、數字賦能等方面的權益保護訴求日趨突出，他們希望依法享有更多的經濟、社會、文化等方面的權益。當省級層面出臺地方性法規條件不具備時，可以繼續以政策為引導，鼓勵民宿業發展相對成熟的設區市先行先試，為早日出臺省級層面促進民宿業立法夯實地方基礎。

四、促進江蘇省民宿業高質量發展的立法原則

（一）促進與規范并重

民宿業作為新生事物，存在監管盲區，部分地區民宿發展甚至呈現無序狀態。現階段對于這一新興產業應當堅持促進與規范并重的原則，通過立法構建“激勵性制度供給”與“底線型監管框架”的協同機制。適度的政府規制可以為民宿業發展提供更加公平有序的外部環境，但是也應當充分考慮到民宿作為新興業態的特征和服務鄉村振興的功能，在規范與促進中尋找恰當的平衡點[6]。事實證明，民宿業的發展關鍵在于政府引導和推動，政府能否優化民宿業發展營商環境、全面促進民宿業高質量發展，是衡量地方民宿業促進型立法成功與否的重要標準。

（二）生態優先、融合發展

民宿業應當遵循社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則，既要明確民宿業在促進鄉村經濟轉型、拓寬富民增收渠道中的重要作用，還要認識到生態優先是民宿業可持續發展的重要保障，必須牢固樹立和深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態發展理念，在發展民宿業過程中充分考慮當地生態條件和環境承載能力，保持鄉村傳統風貌，倡導低碳環保。同時，站在發展民宿經濟的視角，豐富鄉村民宿產品，創新鄉村旅游業態，延伸產業鏈、拓展價值鏈，形成“民宿 + 文化”“民宿 + 農業”“民宿 + 體育”“民宿 + 康養”等“民宿 + ”經濟模式，通過融合發展推動一二三產業深度融合和城鄉一體化進程。

（三）原則性、可操性和前瞻性相統一

首先，對于民宿經營者普遍關注的證照辦理、用地用房等焦點問題，以原則性規定進行規范，由地方政府規章、行政性規范文件配套落實。其次，對于民宿經營者重點關注、具有現實訴求的公共服務、金融稅收、品牌營銷、宣傳推廣、人才支持等方面的權益，以可操作性規定進行規范，措施明確具體，以增強執行力。最后，隨著民宿業的發展和迭代更新，民宿經營者提出諸如等級評定、集群發展、科技賦能等新訴求，為回應和解決這些新訴求，可以以前瞻性規定進行規范，著重考慮民宿業的未來行業前景和發展趨勢以及消費者需求的新變化，避免出現地方性法規實施后不久便面臨修訂的窘境。

五、促進江蘇省民宿業高質量發展的立法。體例與內容

可以按傳統的總分結構，分為總則、產業發展、人才支撐、宣傳推廣、規范經營、法律責任等主要篇章。

（一）總則

為積極貫徹落實習近平總書記關于旅游工作的重要指示及習近平總書記考察江蘇重要講話精神，江蘇省民宿業立法既要圍繞黨和國家鄉村振興戰略，為鄉村振興工作大局服務，又要確保充分發揮高品質民宿在服務“強富美高”新江蘇現代化建設、推動江蘇省建成旅游強省并逐步成為世界旅游目的地等方面發揮積極作用。因此，立法目的可以設定為：規范民宿業經營管理，促進民宿業持續健康發展，保障民宿經營者和消費者合法權益，推動江蘇省鄉村振興和旅游強省建設。在適用范圍上，明確適用于江蘇省行政區域內民宿業的發展促進、規范經營和監督管理活動。江蘇省民宿業發展應當堅持生態優先、文化為根、以人為本、融合發展、規范有序的基本原則。省人民政府統一領導全省促進民宿業發展工作，建立民宿業發展綜合協調機制，負責解決民宿業發展工作中的重大問題，統籌推進民宿業高質量發展。縣級以上地方人民政府根據屬地管理原則，組織實施本行政區域內民宿促進發展、規范經營和監督管理工作。縣級以上地方人民政府旅游主管部門應當負責民宿業發展統籌協調工作，宣傳貫徹等級民宿標準、開展等級民宿評定和產品推介工作。旅游主管部門負責民宿發展統籌協調日常工作，推動制定民宿相關服務標準，開展民宿宣傳推廣，指導開展民宿經營管理業務培訓。鄉（鎮）人民政府、街道辦事處、村（居）民委員會應當配合做好民宿業發展相關工作。職能部門按照職責分工，保障和促進民宿業發展。

（二）產業發展

江蘇省促進民宿業發展，首先要規定編制民宿業發展專項規劃，強化發展政策扶持。縣級以上地方人民政府應當將民宿業發展納入文化和旅游發展規劃，與國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、生態環境保護規劃相銜接，明確民宿業發展定位、空間布局、區域特色，促進民宿業集群化發展［7］。同時，還應當推動落實旅游用地政策，鼓勵依法盤活農村閑置宅基地和閑置住宅等資源用于發展民宿，將民宿業發展所需經費列入本級財政預算，統籌旅游業發展、鄉村振興等相關資金支持民宿業發展和基礎設施配套建設［8］。支持民宿行業參與政府有關項目招標，縣級以上地方人民政府有關部門可以依法將符合條件的民宿納入政府采購名錄。此外，縣級以上地方人民政府應當引導民宿業與文化、農業、體育、科技、健康等產業深度融合，不斷延伸民宿產業鏈，打造微型度假旅游目的地，并加大對當地非物質文化遺產的挖掘力度，鼓勵民宿經營者把地域文化、本土文化融人旅游民宿的開發建設和經營管理。

（三）人才支撐

民宿業高素質人才的缺乏是整個行業發展的痛點所在。當前，規模較大的民宿多數由旅行社參與經營，旅行社人才優勢明顯，而其他中小型民宿發展已經遭遇人才瓶頸[9]。為此，應當加強民宿人才隊伍建設，培養和引進高層次民宿管理人才，支持外出務工農民、高校畢業生等返鄉參與民宿創業，鼓勵民宿經營者招用本地城鄉勞動力；鼓勵和支持當地職業院校或培訓機構加強對民宿從業人員開展業務培訓，開發民宿行業培訓課程，培育專業民宿人才隊伍，提升民宿行業整體服務水平。

（四）宣傳推廣

建立江蘇省旅游品牌形象和地方民宿業特色化發展，需要加強民宿品牌的宣傳推廣。建議有關部門引導民宿經營者挖掘地方特色，支持引入國際、國內民宿品牌和民宿投資者，在本省開展民宿投資和經營，支持連鎖經營，促進民宿國際化、組織化發展。旅游主管部門應將民宿業發展納入年度宣傳推廣計劃，充分利用融媒體平臺，多渠道推介民宿集聚地及民宿線路和產品，提升民宿的知名度[10]

（五）規范經營

規范經營包括開辦程序和安全監管兩個方面。第一，民宿經營者應當符合國土空間總體規劃、生態環境保護規劃、旅游業發展規劃以及民宿業發展專項規劃，滿足土地、建筑質量、消防安全、治安管理、公共衛生、設施設備、環境保護等要求，并按照有關規定辦理相關手續，取得合法、齊全的證照。同時，應當針對耕地保護、自然資源和文化遺產等人文資源保護等方面設立民宿開辦負面清單[11]。第二，在安全監管上，民宿經營者應當承擔安全生產主體責任，建立健全內部安全管理制度，制定安全應急預案并定期演練，根據經營規模配備專職或者兼職治安保衛人員和消防安全管理人員，依法規范安全管理，履行安全保障義務［12]。縣級以上人民政府市場監督管理部門應當會同有關部門加強鄉村民宿誠信體系建設，歸集、整合民宿信用信息，依法納入社會信用信息共享平臺，并根據民宿信用狀況實行分級分類監管[13]

（六）法律責任

法律責任是法律有效執行的重要保證，一方面，明確政府在公共資源交易中限制或者排斥民宿經營者參與有關招標投標、政府采購以及旅行社等市場主體侵害民宿經營者合法權益的法律責任，當然其他法律、法規規定行政處罰的，從其規定[14]。另一方面，明確民宿經營者經營活動違反法律法規規定的法律責任，由相關部門責令改正，依法給予行政處罰；造成財產損失或者人身損害的，依法承擔民事責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

在實際立法過程中，應當結合江蘇省民宿業發展的實際情況和真實需求進行考察與調研，并將目前行之有效的成熟經驗和做法轉化為立法規定[15］。促進民宿業立法是破解地方民宿業發展堵點和痛點的有效途徑，但是立法不可能一蹴而就，應加強理論探索和立法論證，以保證立法成果經得起民宿業發展的檢驗。大力推動地方促進民宿業立法，積累立法經驗，為國家層面立法奠定基礎，這也是促進地方民宿業立法的題中之義。

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