我國(guó)邊疆區(qū)情特點(diǎn)與邊疆治理現(xiàn)代化

【摘要】全面深刻地認(rèn)識(shí)我國(guó)邊疆的區(qū)情特點(diǎn)是做好邊疆治理各項(xiàng)工作的前提條件。邊疆區(qū)情是指我國(guó)9個(gè)邊疆省區(qū)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域的整體發(fā)展?fàn)顩r。邊疆區(qū)情對(duì)邊疆治理的科學(xué)決策具有決定性影響，對(duì)邊疆治理客體的準(zhǔn)確界定具有重大影響，對(duì)深入推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有直接影響。邊疆區(qū)情分為基本區(qū)情和現(xiàn)實(shí)區(qū)情。我國(guó)邊疆基本區(qū)情包含涉邊、涉外、涉族、涉教、涉貧等5個(gè)方面。我國(guó)邊疆現(xiàn)實(shí)區(qū)情具體表現(xiàn)為處于市場(chǎng)體系邊緣、交通體系末梢、開放體系末端，人才集中度較低、社會(huì)發(fā)育程度較低、地緣政治環(huán)境復(fù)雜、公共服務(wù)水平偏弱、生態(tài)環(huán)境脆弱易損等。根據(jù)邊疆區(qū)情的特點(diǎn)，可以科學(xué)準(zhǔn)確地界定新時(shí)代邊疆治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，為我國(guó)邊疆治理實(shí)踐提供清晰的目標(biāo)導(dǎo)向。

【關(guān)鍵詞】邊疆" 邊疆治理" 基本區(qū)情" 現(xiàn)實(shí)區(qū)情" 邊疆治理現(xiàn)代化

【中圖分類號(hào)】D630/D633" " " " " " " " " " "【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.10.003

引言

“治國(guó)必治邊”是我們黨和政府向全國(guó)人民作出的莊嚴(yán)承諾，也是現(xiàn)代國(guó)家治理必須且必然要承擔(dān)的歷史責(zé)任。國(guó)家治理的科學(xué)有效與否很大程度上取決于治理主體對(duì)國(guó)情認(rèn)知的全面性和深刻性。中華人民共和國(guó)成立以來，我國(guó)國(guó)家治理成效總體上非常突出，其中一條寶貴的經(jīng)驗(yàn)就是歷屆黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人始終高度重視對(duì)我國(guó)國(guó)情的全面深刻認(rèn)知和把握，并根據(jù)實(shí)事求是的實(shí)踐原則，始終確保治國(guó)理政政策緊密貼合、深深扎根于客觀國(guó)情基礎(chǔ)之上，使國(guó)家治理具有時(shí)代性、符合規(guī)律性、充滿科學(xué)性、彰顯有效性。“認(rèn)清中國(guó)的國(guó)情，乃是認(rèn)清一切革命問題的基本的根據(jù)?！盵1]“中國(guó)式現(xiàn)代化，必須從中國(guó)的特點(diǎn)出發(fā)?！盵2]習(xí)近平總書記指出：“干部有了豐富的基層經(jīng)歷，就能更好樹立群眾觀點(diǎn)，知道國(guó)情，知道人民需要什么，在實(shí)踐中不斷積累各方面經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，增強(qiáng)工作能力和才干。這是做好工作的基本條件。”[3]邊疆治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，同樣需要對(duì)邊疆區(qū)情全面而深刻的認(rèn)知和把握。邊疆是國(guó)家疆域的邊緣性部分，具有與內(nèi)地核心區(qū)存在較大差異的區(qū)情特征。國(guó)家治理精細(xì)化、差異化的發(fā)展趨勢(shì)，以及邊疆治理現(xiàn)代化、效能化的發(fā)展趨勢(shì)，都對(duì)全面深刻認(rèn)識(shí)邊疆區(qū)情提出了現(xiàn)實(shí)要求。

我國(guó)是一個(gè)正在全面邁向現(xiàn)代化的大國(guó)，而大國(guó)的邊疆形態(tài)往往呈現(xiàn)復(fù)雜性、多樣性的特點(diǎn)，既有主權(quán)邊疆，也有非主權(quán)邊疆；既有區(qū)域邊疆，也有領(lǐng)域邊疆；既有硬邊疆，也有軟邊疆；既有陸地邊疆，也有海洋邊疆；等等。其中陸地邊疆由于承載的人口多、治理任務(wù)重，是最主要的邊疆形態(tài)。學(xué)界和政界為了清晰劃分邊疆治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，以及明確治理客體范圍的界限，通常把我國(guó)的陸地邊疆界定為具有陸地國(guó)界線的省級(jí)行政區(qū)，簡(jiǎn)稱邊疆地區(qū)。根據(jù)這一界定標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)陸地邊疆有9個(gè)省區(qū)，國(guó)土總面積達(dá)590萬平方公里，總?cè)丝诩s2.7億。盡管9個(gè)邊疆省區(qū)自然地理環(huán)境和人文社會(huì)環(huán)境具有較大的特殊性和差異性，它們?nèi)匀痪哂羞吔囊话阈院凸餐蕴卣鳌．?dāng)前，對(duì)我國(guó)邊疆治理的理論研究處在起步階段，關(guān)于邊疆治理理論體系的建構(gòu)也在逐步展開，盡管取得了一定的理論成果，但學(xué)界對(duì)直接影響邊疆治理成效的邊疆區(qū)情的研究成果卻較為少見。為彌補(bǔ)這一理論短板，本文力圖把我國(guó)邊疆地區(qū)作為一個(gè)整體，從普遍性和共同性視角分析和闡釋我國(guó)邊疆的區(qū)情特征，為更為科學(xué)化、現(xiàn)代化的邊疆治理政策制定提供參考。

邊疆區(qū)情對(duì)推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化具有重大影響

區(qū)情，就是國(guó)家疆域內(nèi)的某個(gè)特定地區(qū)的自然地理、歷史文化狀況，以及依托這種自然地理和歷史文化狀況所形成的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等發(fā)展?fàn)顩r的總和。區(qū)情，既受到自然地理因素的制約，又受到歷史文化的影響，分別在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域呈現(xiàn)特殊的規(guī)定性。在國(guó)家疆域內(nèi)，不同的地區(qū)會(huì)呈現(xiàn)差異性較大的區(qū)情。

我國(guó)邊疆的區(qū)情，主要指作為國(guó)家疆域邊緣性區(qū)域的廣西、云南、西藏、新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧等9個(gè)邊疆省區(qū)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域的整體發(fā)展?fàn)顩r，具體包括邊疆省區(qū)的整體社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平、生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)、政治發(fā)展水平、社會(huì)主要矛盾、社會(huì)發(fā)育程度，等等。盡管我國(guó)邊疆9省區(qū)各自有自身特殊的區(qū)情，但作為國(guó)家疆域的邊緣性部分，從邊疆整體性視角來看，9個(gè)省區(qū)也同時(shí)具有作為邊疆地區(qū)的普遍性和共同性區(qū)情特征。

習(xí)近平總書記指出：“我們推進(jìn)改革發(fā)展、制定方針政策，都要牢牢立足社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)最大實(shí)際，都要充分體現(xiàn)這個(gè)基本國(guó)情的必然要求，堅(jiān)持一切從這個(gè)基本國(guó)情出發(fā)。”[4]這就是說，摸清摸透國(guó)情是我們黨和政府治國(guó)理政最根本的前提條件，是保證國(guó)家治理大政方針正確、科學(xué)、有效的基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生以來的革命、建設(shè)和改革實(shí)踐充分證明，當(dāng)黨的方針政策符合國(guó)情、尊重客觀實(shí)際、實(shí)事求是時(shí)，黨和人民的事業(yè)就會(huì)從勝利走向勝利；當(dāng)黨的方針政策脫離國(guó)情、脫離實(shí)際時(shí)，黨的事業(yè)就容易遭受挫折，甚至可能陷入困境。

如同國(guó)家治理要摸清摸透國(guó)情一樣，邊疆治理也要摸清摸透區(qū)情。對(duì)邊疆區(qū)情的了解程度、理解深度和認(rèn)知廣度會(huì)深刻地影響邊疆治理的科學(xué)性、有效性，甚至影響邊疆治理的成敗。邊疆區(qū)情對(duì)邊疆治理現(xiàn)代化具有重大影響，具體體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

邊疆區(qū)情對(duì)邊疆治理的科學(xué)決策具有決定性影響。邊疆治理是通過確定政策問題、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策調(diào)整等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)的，其中特別重要的是政策制定環(huán)節(jié)，制定高質(zhì)量的邊疆政策是邊疆治理有效提升效能的前提條件。高質(zhì)量的政策是科學(xué)決策的產(chǎn)物，而能否做到科學(xué)決策，受決策信息的全面性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和適用性影響決定?！袄眯畔眍A(yù)測(cè)結(jié)果并確定對(duì)結(jié)果的偏好的能力是至關(guān)重要的。”[5]信息匱乏的決策屬于“黑箱決策”，因缺乏必要依據(jù)，導(dǎo)致政策質(zhì)量低下，治理實(shí)踐中失敗概率極高；信息有限的決策屬于“灰箱決策”，受限于局部認(rèn)知，政策設(shè)計(jì)難以周全，治理成效往往差強(qiáng)人意；信息完備的決策屬于“白箱決策”，得益于充分的事實(shí)支撐與科學(xué)研判，政策制定更具針對(duì)性，治理實(shí)踐的成功概率顯著提高。在政策制定過程中，“白箱決策”是政策制定者的理想模式。摸清摸透邊疆區(qū)情，就是把現(xiàn)實(shí)客觀存在的邊疆治理生態(tài)、邊疆問題等決策信息進(jìn)行全面準(zhǔn)確的收集加工、研究分析，從而為邊疆治理政策制定中的“白箱決策”提供信息資源支撐。我們對(duì)邊疆區(qū)情的認(rèn)知越深入，就意味著決策信息越全面、準(zhǔn)確、及時(shí)和適用，以此為基礎(chǔ)的邊疆治理決策就越具有科學(xué)性，由科學(xué)決策所形成的邊疆治理政策的質(zhì)量就越高，治理效能也更能得到有力保證。

邊疆區(qū)情對(duì)邊疆治理客體的準(zhǔn)確界定具有重大影響。所謂邊疆治理客體，就是在特定的歷史時(shí)期邊疆地區(qū)客觀存在的公共事務(wù)。公共事務(wù)的實(shí)質(zhì)是公共問題，當(dāng)一個(gè)區(qū)域內(nèi)相同或相似的公共問題納入政府議程并加以解決時(shí)，其即成為公共事務(wù)。邊疆公共事務(wù)的構(gòu)成內(nèi)容就是邊疆公共問題。邊疆公共問題的生成邏輯來自兩個(gè)層面，一是邊疆群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要與邊疆發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾所引發(fā)的各種公共問題；二是國(guó)家對(duì)邊疆提出的戰(zhàn)略要求與邊疆現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r之間存在的不匹配情況所導(dǎo)致的各種公共問題。邊疆治理的實(shí)質(zhì)就是以政府為核心的多方主體為實(shí)現(xiàn)邊疆的安全、穩(wěn)定和發(fā)展，依法對(duì)邊疆區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理和處置的活動(dòng)及其過程。[6]

邊疆公共事務(wù)或者公共問題繁雜且無限，而邊疆治理主體擁有的治理資源是有限的。理性的治理主體不會(huì)分散使用有限的治理資源，而是把治理資源集中用于解決邊疆重大公共問題。邊疆重大公共問題由誰(shuí)來界定？界定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是什么？這些問題就成為理論和實(shí)踐上的難點(diǎn)和痛點(diǎn)?？梢哉f邊疆治理客體的確定既是一個(gè)復(fù)雜的技術(shù)過程，也是一個(gè)復(fù)雜的政治過程。對(duì)邊疆區(qū)情的深刻認(rèn)知與全面把握，能夠?yàn)榫珳?zhǔn)界定邊疆治理客體提供關(guān)鍵依據(jù)和科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。邊疆區(qū)情是邊疆各方面發(fā)展?fàn)顩r的客觀情勢(shì)，探索研究、認(rèn)識(shí)掌握區(qū)情的過程就是發(fā)現(xiàn)、梳理和揭示邊疆社會(huì)矛盾、社會(huì)問題的過程，就是聽取群眾訴求、凝煉公共意志的過程，也是以縱向比較和橫向比較的方法界定公共問題的主次譜系的過程。對(duì)邊疆區(qū)情認(rèn)識(shí)和掌握得越透徹，越容易清晰地比較鑒別出邊疆公共問題的主次之分。本文根據(jù)當(dāng)前歷史時(shí)期的邊疆區(qū)情，概括凝煉以下6個(gè)邊疆重大公共問題：發(fā)展問題、安全問題、認(rèn)同問題、民族問題、宗教問題、涉邊社會(huì)問題。這些重大公共問題是邊疆治理的主要客體。邊疆有限的治理資源只有集中投入這些問題的解決，才能產(chǎn)生較好的邊疆治理效能。

邊疆區(qū)情對(duì)邊疆治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有直接影響。推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化是邊疆地區(qū)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分，也是國(guó)家全面深化改革總目標(biāo)在邊疆地區(qū)的具體要求與實(shí)踐。推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化并非一帆風(fēng)順、一蹴而就的過程，而是會(huì)受到很多復(fù)雜因素的直接或間接影響。其中，邊疆區(qū)情會(huì)對(duì)推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生直接影響。譬如，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等發(fā)展水平較高的地區(qū)，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的各種支撐條件更好，制約因素更少，建設(shè)成效會(huì)更為顯著。相反，若一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等發(fā)展水平較低，則會(huì)導(dǎo)致推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化所需的資源保障不足，全面深化改革的阻礙因素增多。當(dāng)前的邊疆區(qū)情總體呈現(xiàn)以下情況：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的工業(yè)化和市場(chǎng)化程度不足，政治領(lǐng)域的法治化和民主化發(fā)展制約因素較多，文化領(lǐng)域的理性化和世俗化發(fā)展失衡，社會(huì)領(lǐng)域的自主化和城市化發(fā)展水平較低，生態(tài)領(lǐng)域的綠色化和低碳化發(fā)展尚處于起步階段。這種區(qū)情使得推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化所需要的物質(zhì)條件、制度基礎(chǔ)、思想文化、民意支持等方面，其保障和支撐都亟待加強(qiáng)。只有摸清摸透邊疆區(qū)情，才有可能精準(zhǔn)把握邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的有利因素和不利因素，為鞏固和利用有利因素、消除和彌補(bǔ)不利因素創(chuàng)造條件。

邊疆的基本區(qū)情

所謂基本區(qū)情，就是國(guó)家疆域內(nèi)的某個(gè)特定地區(qū)，在較長(zhǎng)的時(shí)間段中不會(huì)發(fā)生明顯改變的自然地理、社會(huì)發(fā)展等客觀情勢(shì)。由于基本區(qū)情具有相對(duì)的穩(wěn)定性，在地方治理中，其對(duì)地方政府職能的確定、治理制度的設(shè)計(jì)、治理政策的安排、治理方式的選擇等都會(huì)產(chǎn)生深刻影響。我國(guó)邊疆的基本區(qū)情主要有以下5個(gè)方面。

涉邊。現(xiàn)代國(guó)家的形成很大程度上基于領(lǐng)土主權(quán)理論，相鄰國(guó)家間的分界線逐漸明晰化，這些分界線便是主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)土邊界，也稱為國(guó)界。圍繞國(guó)界，不僅存在相鄰國(guó)家政府主體之間的復(fù)雜政治關(guān)系，而且在國(guó)界附近生產(chǎn)生活的各類社會(huì)主體之間，也因國(guó)界而產(chǎn)生更為復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。由此，主權(quán)國(guó)家的政府為了維護(hù)國(guó)界線內(nèi)的主權(quán)、安全和發(fā)展利益，必然要對(duì)復(fù)雜政治和社會(huì)關(guān)系中的矛盾和問題進(jìn)行管理或治理，于是因國(guó)家邊界自然衍生出諸多涉邊公共事務(wù)，包括：以維護(hù)邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和秩序?yàn)橐x的邊境事務(wù)，以維護(hù)國(guó)界線的清晰穩(wěn)定為要義的邊界事務(wù)，以維護(hù)邊疆國(guó)防安全為要義的邊防事務(wù)，以維護(hù)人員出入境秩序?yàn)橐x的邊檢事務(wù)，以維護(hù)邊民權(quán)益及促進(jìn)其國(guó)民化為要義的邊民事務(wù)，以促進(jìn)邊貿(mào)發(fā)展為要義的口岸事務(wù)，以保障貨物物品合法出入境為要義的海關(guān)事務(wù)，等等。這些事務(wù)是邊疆地區(qū)獨(dú)有的公共事務(wù)，是邊疆地方政府和相關(guān)政府部門必須履行的特殊職能，而大多數(shù)涉邊公共事務(wù)在內(nèi)地核心區(qū)并不存在。可見，內(nèi)地核心區(qū)地方政府需承擔(dān)的職能，邊疆地方政府也需承擔(dān)；而邊疆地方政府需承擔(dān)的涉邊特殊職能，內(nèi)地核心區(qū)政府通常無需承擔(dān)。換言之，因國(guó)家邊界的存在而賦予邊疆地方政府更多更艱巨的職能和任務(wù)。涉邊公共事務(wù)的存在使邊疆地方治理的成本遠(yuǎn)高于內(nèi)地核心區(qū)。

涉外。我國(guó)邊疆地區(qū)與周邊14個(gè)陸地鄰國(guó)山水相連，既存在天然的地緣關(guān)系，又存在客觀的族緣關(guān)系。過去很長(zhǎng)時(shí)間以來，我國(guó)邊疆各族人民與鄰國(guó)人民之間的跨境交往互動(dòng)一直十分頻繁。在交往互動(dòng)中出現(xiàn)的重大矛盾和問題主要通過兩國(guó)政府間的外交合作協(xié)議，在協(xié)商基礎(chǔ)上加以管理和處置；次要矛盾和問題則主要依靠民間法、習(xí)慣法進(jìn)行調(diào)節(jié)。在我國(guó)邊疆地區(qū)一直存在著大量的外交事務(wù)，既需要政府主體出面協(xié)調(diào)主權(quán)矛盾，以實(shí)現(xiàn)對(duì)雙邊國(guó)家主權(quán)的尊重，又需要民間主體出面協(xié)調(diào)治權(quán)矛盾，以實(shí)現(xiàn)成本較低的良好治理。在推進(jìn)高水平對(duì)外開放的背景下，邊疆地區(qū)與周邊國(guó)家間的交往互動(dòng)、合作交流的頻度和廣度都呈加速上升趨勢(shì)。近年來，隨著我國(guó)資本對(duì)周邊國(guó)家投資規(guī)模的加大，以及跨境電子商務(wù)的高速發(fā)展，我國(guó)邊疆地區(qū)與周邊國(guó)家的跨境物流、人流規(guī)?？涨皵U(kuò)大，跨境經(jīng)貿(mào)關(guān)系和民間交往更為緊密，出現(xiàn)矛盾和問題的概率大幅攀升，旨在維護(hù)自身主權(quán)、安全和利益的政府外交和民間外交活動(dòng)也比歷史上任何時(shí)候都頻繁。在政府外交層面，數(shù)量龐大且快速增加的外交事務(wù)給中央政府外交部門帶來巨大壓力，其中大量外交事務(wù)需要邊疆地方政府承擔(dān)，并直接與相鄰國(guó)家的地方政府對(duì)接處置。在民間外交層面，我國(guó)邊疆地區(qū)與周邊國(guó)家在地緣文化上具有相近性和相通性，特別是跨界民族的客觀存在帶來族緣關(guān)系的緊密性，為超越國(guó)界局限的民間外交提供巨大的發(fā)展空間和潛力。我國(guó)邊疆地區(qū)的民間組織和個(gè)人作為民間外交的主體，可以借助相近的地緣關(guān)系、相親的族緣關(guān)系、相通的文緣關(guān)系，在民間外交中發(fā)揮獨(dú)特作用和優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而促進(jìn)主權(quán)與治權(quán)的適配和統(tǒng)一。

涉族。邊疆地區(qū)是我國(guó)少數(shù)民族人口分布最多和最廣的地區(qū)。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝跀?shù)量為12547萬人，其中有6911.7萬人居住在邊疆地區(qū)，占全國(guó)少數(shù)民族人口總量的55%。從少數(shù)民族種類分布來看，我國(guó)55個(gè)少數(shù)民族中，有47個(gè)少數(shù)民族人口的主體部分居住在邊疆地區(qū)。分省份來看，少數(shù)民族人口占各邊疆省區(qū)人口總量的比例依次是：廣西37.52%，云南33.12%，西藏87.85%，新疆57.76%，甘肅10.62%，內(nèi)蒙古17.66%，黑龍江3.52%，吉林8.67%，遼寧15.08%。從民族自治地方的分布來看，我國(guó)5個(gè)民族自治區(qū)中有4個(gè)屬于邊疆地區(qū)，30個(gè)民族自治州中有16個(gè)分布于邊疆地區(qū)，120個(gè)民族自治縣中有69個(gè)分布于邊疆地區(qū)，分布在邊疆地區(qū)的民族自治地方占比為57.4%。上述數(shù)據(jù)表明，邊疆地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)具有很大的重合性，不管從邊疆地區(qū)少數(shù)民族數(shù)量方面看，還是從少數(shù)民族人口總量方面看，邊疆地區(qū)的民族問題是客觀的和顯著的存在。民族問題，其實(shí)質(zhì)是不同民族之間因利益之爭(zhēng)或者價(jià)值觀之爭(zhēng)而引發(fā)的矛盾關(guān)系問題。民族之間的矛盾關(guān)系，根據(jù)其激烈程度，可分為低烈度、中等烈度和高烈度三種類型。民族之間因利益差異或價(jià)值觀差異的客觀存在，出現(xiàn)一定的矛盾屬于正?，F(xiàn)象，但必須把民族之間的矛盾關(guān)系協(xié)調(diào)和控制在秩序范圍內(nèi)，即保持在低烈度矛盾關(guān)系狀態(tài)下。中等烈度矛盾關(guān)系對(duì)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定有較大的破壞性。高烈度矛盾關(guān)系對(duì)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定，乃至政治穩(wěn)定都有很強(qiáng)的破壞性。所以，縮小各民族之間的利益差異、化解各民族之間的價(jià)值觀差異、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、鑄牢中華民族共同體意識(shí)等，始終是邊疆治理的重大課題和重大任務(wù)。

涉教。在我國(guó)邊疆地區(qū)，不僅宗教的類型繁多，信教群眾的數(shù)量也相對(duì)較多，宗教的影響力較內(nèi)地大很多。例如，伊斯蘭教不僅在西北邊疆有規(guī)模龐大的信教群眾，而且在西南邊疆有一定規(guī)模的信教群眾；藏傳佛教不僅在西藏地區(qū)影響廣泛而深遠(yuǎn)，而且在北部邊疆有較大影響；南傳上座部佛教在西南邊疆的很多少數(shù)民族中影響很大；基督教在9個(gè)邊疆省區(qū)都有規(guī)模不等的信教群眾。除上述宗教外，在邊疆地區(qū)還有少數(shù)群眾信仰道教、天主教、東正教等宗教。宗教的特點(diǎn)是基于對(duì)某種神圣物的信仰，以及由這種信仰而延伸出的思維模式和行為模式。宗教是人類歷史演進(jìn)過程中逐漸形成的一種精神產(chǎn)品，具有強(qiáng)大的觀念傳承性和行為塑造性，也具有思想保守性和影響長(zhǎng)期性。不同宗教之間，甚至同一宗教內(nèi)的不同教派之間，由于所信仰的神圣物不同，以及教規(guī)、教義的差異，不僅信教群眾的世界觀、人生觀和價(jià)值觀存在較大差異，而且其思維方式和行為方式也呈現(xiàn)明顯不同。這些差異是誘發(fā)人與人之間、群體與群體之間、民族與民族之間矛盾關(guān)系的重要因素。為了將因宗教因素誘發(fā)的社會(huì)矛盾控制在法律秩序范圍內(nèi)、有效防范這類矛盾激化，必須把推進(jìn)宗教事務(wù)治理現(xiàn)代化、促進(jìn)宗教關(guān)系和諧和順，作為邊疆治理的重要職責(zé)。

涉貧。貧困問題既指絕對(duì)貧困，也指相對(duì)貧困。絕對(duì)貧困是指由相應(yīng)收入標(biāo)準(zhǔn)來衡量的貧困狀態(tài)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的實(shí)際測(cè)量和綜合匯算，2011年我國(guó)正式認(rèn)定，年人均收入在2300元以下屬于絕對(duì)貧困。經(jīng)過改革開放40多年的快速發(fā)展以及精準(zhǔn)扶貧工程的扎實(shí)推進(jìn)，2021年7月1日，習(xí)近平總書記向全世界莊嚴(yán)宣告：“經(jīng)過全黨全國(guó)各族人民持續(xù)奮斗，我們實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，在中華大地上全面建成了小康社會(huì)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題”。[7]相對(duì)貧困是指年人均收入相對(duì)于中高收入人群而言較低的貧困狀態(tài)。盡管我們已經(jīng)解決絕對(duì)貧困問題，但受收入分配制度的決定性影響，加之社會(huì)個(gè)體在稟賦、能力、勤勞程度等方面的差異，以及地區(qū)、行業(yè)、階層、群體等發(fā)展差異的間接影響，在全體社會(huì)成員中，始終會(huì)有一部分人口的收入水平低于中高收入群體，這使得相對(duì)貧困問題長(zhǎng)期存在。相對(duì)貧困問題在我國(guó)各地區(qū)均有體現(xiàn)，在邊疆地區(qū)尤為突出。首先，邊疆地區(qū)年人均收入水平明顯低于內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和相關(guān)省區(qū)統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，2023年邊疆省區(qū)人均可支配收入分別是：廣西29514元、云南28421元、西藏28983元、新疆28947元、甘肅25011元、內(nèi)蒙古38130元、黑龍江29694元、吉林29797元、遼寧37992元，而同期上海為84834元、北京為81752元、浙江為63830元，全國(guó)平均人均可支配收入為39218元?？梢?，發(fā)達(dá)地區(qū)人均可支配收入是邊疆省區(qū)的2～3倍，而9個(gè)邊疆省區(qū)人均可支配收入都在全國(guó)平均數(shù)以下。[8]其次，在邊疆地區(qū)內(nèi)部相對(duì)貧困人口的規(guī)模和比例顯著高于內(nèi)地核心區(qū)。有鑒于此，解決相對(duì)貧困問題始終是邊疆治理的主要內(nèi)容。

邊疆的現(xiàn)實(shí)區(qū)情

所謂現(xiàn)實(shí)區(qū)情，就是目前階段客觀存在，但經(jīng)過建設(shè)和發(fā)展，可以很快得以改變的情勢(shì)。邊疆的現(xiàn)實(shí)區(qū)情對(duì)邊疆治理重點(diǎn)任務(wù)和難點(diǎn)任務(wù)的準(zhǔn)確認(rèn)定具有決定性影響。全面深刻地認(rèn)識(shí)、理解邊疆現(xiàn)實(shí)區(qū)情是邊疆治理活動(dòng)的前提條件，也是邊疆治理獲得良好效果的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)邊疆的現(xiàn)實(shí)區(qū)情主要體現(xiàn)在以下8方面。

邊疆地區(qū)普遍處于全國(guó)市場(chǎng)體系的邊緣?，F(xiàn)代國(guó)家治理主要依靠三種力量，一是市場(chǎng)力量，二是政府力量，三是社會(huì)力量。這三種力量各有優(yōu)劣。只有處理好三者的關(guān)系，形成有效市場(chǎng)、有為政府、有能社會(huì)的合理分工合作關(guān)系，才能發(fā)揮揚(yáng)長(zhǎng)避短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的整體治理效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)較高的治理效能。其中，市場(chǎng)力量具有高效率、低成本配置資源的治理優(yōu)勢(shì)，可發(fā)揮強(qiáng)大而獨(dú)特的治理功能。然而，不同地區(qū)的市場(chǎng)力量要充分發(fā)揮治理功效，必須建設(shè)完善的市場(chǎng)體系，構(gòu)建高效的市場(chǎng)機(jī)制，并在全國(guó)市場(chǎng)體系中占有重要地位、承擔(dān)獨(dú)特角色。“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以利于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力?！盵9]經(jīng)過40余年以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革的持續(xù)推進(jìn)，一個(gè)較為完善的現(xiàn)代市場(chǎng)體系基本建立起來。但由于我國(guó)是超大規(guī)模國(guó)家，地區(qū)之間的差異不僅表現(xiàn)在自然地理、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化風(fēng)俗等領(lǐng)域，也表現(xiàn)在市場(chǎng)發(fā)育和發(fā)展程度上。在改革開放進(jìn)程中，東部沿海發(fā)達(dá)省區(qū)率先享受改革開放的政策紅利，其市場(chǎng)化發(fā)展程度較高，市場(chǎng)體系較完善，市場(chǎng)機(jī)制的治理功效發(fā)揮得較充分，而邊疆省區(qū)市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程相對(duì)緩慢，市場(chǎng)體系的發(fā)展水平較低，市場(chǎng)機(jī)制的治理功效遠(yuǎn)不如東部發(fā)達(dá)省區(qū)。由王小魯、樊綱等經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成的團(tuán)隊(duì)從1997年一直跟蹤研究我國(guó)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的市場(chǎng)化指數(shù)。以2019年的市場(chǎng)化總指數(shù)為例，我國(guó)9個(gè)邊疆省區(qū)的市場(chǎng)化總指數(shù)分別為：西藏2.71、新疆5.45、內(nèi)蒙古5.81、甘肅6.58、云南6.87、黑龍江7.10、廣西7.27、吉林7.48、遼寧9.25，而全國(guó)平均市場(chǎng)化總指數(shù)為8.19，市場(chǎng)化總指數(shù)最高的省區(qū)分別為：江蘇11.49、廣東11.34、上海11.10。[10]可見，除遼寧高于全國(guó)平均水平外，其他邊疆省區(qū)均低于全國(guó)平均水平，與發(fā)達(dá)地區(qū)的市場(chǎng)化水平差距更大。邊疆省區(qū)的市場(chǎng)在全國(guó)市場(chǎng)體系中處于邊緣地位，而市場(chǎng)力量在邊疆省區(qū)所具有的治理功能也偏弱。邊疆省區(qū)市場(chǎng)力量不足，不僅制約邊疆省區(qū)治理效能的提高，也造成政府力量相對(duì)較強(qiáng)，公權(quán)力存在較多參與資源配置的空間，進(jìn)而使得邊疆省區(qū)政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化進(jìn)程更難推進(jìn)。

邊疆地區(qū)處于全國(guó)交通運(yùn)輸體系的末梢。交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的標(biāo)志和前提條件，也是民生水平的直接體現(xiàn)和民生進(jìn)一步改善的有力支撐。交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施主要涵蓋公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、航空網(wǎng)等，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，上述網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施越完善、體系化程度越高，就越有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善，越有利于彰顯治理效能。目前，我國(guó)邊疆省區(qū)在全國(guó)交通運(yùn)輸體系中，明顯處于末梢地位，主要表現(xiàn)在以下兩方面。一是從地理分布上看，邊疆省區(qū)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)處在全國(guó)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系的邊緣地帶。不管從國(guó)家公路交通地圖、鐵路交通地圖，還是民航交通線路圖直觀地看，公路、鐵路、民航線路從內(nèi)地核心區(qū)延伸到邊疆地區(qū)時(shí)，大多成為斷頭路網(wǎng)、邊緣路網(wǎng)，而無法形成米字形的樞紐路網(wǎng)。二是從交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的密度來看，邊疆省區(qū)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)密度普遍顯著低于內(nèi)地。截至2022年底，邊疆省區(qū)鐵路網(wǎng)絡(luò)密度分別是：西藏1.0、新疆5.3、內(nèi)蒙古12.0、云南13.0、甘肅13.1、黑龍江15.3、廣西22.5、吉林27.5、遼寧45.3，與之相較，全國(guó)平均水平是16.1，發(fā)達(dá)省區(qū)的浙江、江蘇、廣東分別是36.1、26.2、32.4；[11]邊疆省區(qū)的公路網(wǎng)絡(luò)密度分別是：西藏98.4、新疆136.7、內(nèi)蒙古182.7、黑龍江359.0、甘肅369.2、吉林585.7、廣西725.6、云南824.9、遼寧882.0，與之相較，全國(guó)平均水平是557.8，發(fā)達(dá)省區(qū)的浙江、江蘇、廣東分別是1163.8、1473.9、1240.3。[12]根據(jù)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)原理，一個(gè)地區(qū)只有處于國(guó)家交通運(yùn)輸體系樞紐地位且路網(wǎng)密度較高，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和區(qū)域治理效能才能相應(yīng)提升，同時(shí)治理成本也會(huì)更低。從上述數(shù)據(jù)來看，我國(guó)邊疆地區(qū)因地理位置的邊緣性和邊遠(yuǎn)性，其交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)在全國(guó)體系中屬于末梢網(wǎng)絡(luò)和邊緣網(wǎng)絡(luò)，且路網(wǎng)密度普遍顯著低于內(nèi)地省區(qū)，導(dǎo)致邊疆地區(qū)治理成本較高、治理效能較低，進(jìn)而制約了其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

邊疆地區(qū)開放水平較低。根據(jù)系統(tǒng)理論，開放性是一個(gè)系統(tǒng)的基本屬性，系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)活力和發(fā)展?jié)摿εc其開放性呈正相關(guān)關(guān)系。與外界環(huán)境保持持續(xù)的物質(zhì)、能量和信息交換的開放系統(tǒng)，具有持久的生命力，相反，若系統(tǒng)開放程度不足，則往往導(dǎo)致機(jī)能衰退，甚至可能造成整個(gè)系統(tǒng)的僵化、衰朽和崩潰。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)同樣可視為相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，若要維持其生命力、挖掘其發(fā)展?jié)摿?，就需要其具有較高的開放水平，與境內(nèi)外其他國(guó)家或地區(qū)保持密切的貿(mào)易往來和人文交流?！爸挥刑幱陂_放交流之中，經(jīng)常與外界保持經(jīng)濟(jì)文化的吐納關(guān)系，才能得到發(fā)展，這是歷史的規(guī)律?！盵13]邊疆地區(qū)與周邊鄰國(guó)山水相連，擁有對(duì)外開放的天然條件和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)的對(duì)外開放格局中理應(yīng)成為國(guó)家對(duì)外開放的高地和前沿。但過去很長(zhǎng)一段時(shí)期里，受思想觀念相對(duì)保守、對(duì)開放價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，以及周邊復(fù)雜安全環(huán)境等因素制約，邊疆省區(qū)未能充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)、建成國(guó)家對(duì)外開放的高地和前沿。相反，其在全國(guó)對(duì)外開放格局中的發(fā)展步伐逐漸落后，一定程度上制約了國(guó)家對(duì)外開放整體水平的提升。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)際合作中心對(duì)外開放課題組的一項(xiàng)研究指出，2017年，我國(guó)邊疆省區(qū)對(duì)外開放綜合指數(shù)分別為：西藏8.22、甘肅8.47、新疆10.81、內(nèi)蒙古11.08、云南13.83、廣西15.71、黑龍江17.64、遼寧18.63、吉林21.44，而同期幾個(gè)典型發(fā)達(dá)省區(qū)對(duì)外開放綜合指數(shù)分別是：北京50.93、廣東48.74、上海44.74、江蘇34.01。[14]此外，從各省區(qū)人均對(duì)外貿(mào)易進(jìn)出口額也可以看出，邊疆省區(qū)在國(guó)家對(duì)外開放格局中處于末端。2023年，邊疆省區(qū)人均進(jìn)出口額為：西藏0.13萬元、甘肅0.20萬元、云南0.57萬元、吉林0.72萬元、內(nèi)蒙古0.82萬元、黑龍江0.86萬元、新疆1.41萬元、廣西1.48萬元、遼寧1.82萬元，而發(fā)達(dá)省區(qū)相應(yīng)數(shù)額分別是：浙江7.39萬元、江蘇6.1萬元、廣東6.53萬元，全國(guó)平均水平是2.96萬元。可見，邊疆地區(qū)的開放水平低于全國(guó)平均水平，與發(fā)達(dá)省區(qū)相比差距顯著。開放水平不足，反映出邊疆省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)存在較高封閉性與保守性，這不僅制約邊疆省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力，也阻礙邊疆治理效能的提高。

邊疆地區(qū)普遍屬于全國(guó)人才資源集中度較低的地區(qū)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)研究，創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富或社會(huì)價(jià)值的生產(chǎn)要素有五種：勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)。其中，勞動(dòng)力要素根據(jù)勞動(dòng)工作的可替代性，可分為高替代性勞動(dòng)力和低替代性勞動(dòng)力。在社會(huì)分工體系中，低替代性勞動(dòng)力憑借所掌握的專業(yè)知識(shí)和技能，其工作具有較高不可替代性，這類勞動(dòng)力通常被稱為人才。人才屬于高端勞動(dòng)力要素或高端勞動(dòng)力資源。人類社會(huì)邁入知識(shí)社會(huì)以來，人才成為創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值的第一要素、第一資源。習(xí)近平總書記指出：“綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)歸根到底是人才競(jìng)爭(zhēng)。哪個(gè)國(guó)家擁有人才上的優(yōu)勢(shì)，哪個(gè)國(guó)家最后就會(huì)擁有實(shí)力上的優(yōu)勢(shì)?！盵15]在國(guó)內(nèi)亦是如此，一個(gè)地區(qū)若在人才數(shù)量和質(zhì)量上占據(jù)優(yōu)勢(shì)，往往也會(huì)在區(qū)域發(fā)展和綜合實(shí)力上占據(jù)先機(jī)。我國(guó)邊疆省區(qū)在歷史上長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的狀態(tài)，受限于此，事業(yè)發(fā)展平臺(tái)相對(duì)狹窄，福利待遇水平相對(duì)低下，難以對(duì)人才形成足夠吸引力，人才留存率一直較低，這導(dǎo)致邊疆省區(qū)人才資源無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都明顯低于內(nèi)地核心區(qū)。截至2022年底，邊疆省區(qū)的人才密度分別是：新疆816人、甘肅959人、廣西1039人、吉林1048人、黑龍江1323人、西藏1327人、內(nèi)蒙古1419人、云南1435人、遼寧1773人，而同期幾個(gè)典型發(fā)達(dá)省區(qū)人才密度分別是：北京3216人、上海3088人、浙江2263人，全國(guó)平均人才密度為1560人。[16]可見，每萬人口擁有的人才資源存量，內(nèi)地核心區(qū)平均是邊疆地區(qū)的2倍多。從全國(guó)人才資源分布格局來看，邊疆地區(qū)很明顯是人才資源分布的洼地（“人才洼地”相對(duì)于“人才高地”而言），人才數(shù)量和質(zhì)量處于相對(duì)薄弱的狀態(tài)。

邊疆地區(qū)的社會(huì)發(fā)育水平普遍較低。社會(huì)發(fā)育水平是衡量社會(huì)自我管理、自我服務(wù)、自我教育能力的重要指標(biāo)。社會(huì)發(fā)育水平越高，意味著社會(huì)自我管理、自我服務(wù)、自我教育的能力越強(qiáng)，社會(huì)運(yùn)行成本更低、效率更高，也意味著政府需管理、服務(wù)和干預(yù)的社會(huì)生產(chǎn)生活領(lǐng)域和空間更少，從而能更多地將所掌握的有限公共資源投入更為緊迫和關(guān)鍵的問題或事務(wù)，實(shí)現(xiàn)更高效的善治效果。相反，如果社會(huì)發(fā)育水平低，則意味著社會(huì)自我治理能力弱，政府不得不深度介入更多社會(huì)領(lǐng)域以解決大量問題。但由于政府掌握的治理資源有限，面對(duì)近乎無限的社會(huì)問題，常難以有效應(yīng)對(duì)，易導(dǎo)致治理赤字和治理失效。因此，要提高國(guó)家或地區(qū)的治理效能，必須提高社會(huì)發(fā)育水平。社會(huì)組織的數(shù)量及其服務(wù)質(zhì)量，可以作為衡量社會(huì)發(fā)育水平的主要指標(biāo)。從每萬人擁有的社團(tuán)數(shù)量對(duì)比來看，截至2022年底，邊疆地區(qū)每萬人社會(huì)團(tuán)體數(shù)量分別為：西藏1.56個(gè)、遼寧1.60個(gè)、新疆1.70個(gè)、黑龍江2.24個(gè)、吉林2.40個(gè)、廣西2.48個(gè)、云南2.64個(gè)、內(nèi)蒙古3.17個(gè)，而同期，幾個(gè)典型的內(nèi)地省區(qū)數(shù)據(jù)是：福建4.59個(gè)、浙江3.98個(gè)、江蘇3.61個(gè)。[17]可見，邊疆地區(qū)數(shù)據(jù)顯著低于其他區(qū)域，這直觀反映出邊疆地區(qū)社會(huì)發(fā)育水平相對(duì)滯后。較低的社會(huì)發(fā)育水平導(dǎo)致參與地方治理的社會(huì)力量薄弱，成為制約邊疆治理效能提升的重要因素。

邊疆地區(qū)周邊地緣政治環(huán)境復(fù)雜敏感。近年來，隨著我國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際影響力的快速提升，美國(guó)出于維護(hù)自身霸權(quán)體系和國(guó)際主導(dǎo)地位、持續(xù)攫取全球超額利益的目的，對(duì)我國(guó)產(chǎn)生忌憚與敵意。美國(guó)將我國(guó)視為主要戰(zhàn)略對(duì)手，在經(jīng)貿(mào)、科技、文化、政治等多領(lǐng)域?qū)ξ覈?guó)實(shí)施打壓、遏制甚至顛覆活動(dòng)，同時(shí)在我國(guó)周邊蓄意挑起地緣政治爭(zhēng)端、惡化周邊地緣安全環(huán)境，妄圖借此打亂我國(guó)發(fā)展節(jié)奏、阻礙我國(guó)發(fā)展進(jìn)程、遲滯我國(guó)發(fā)展步伐，如美印強(qiáng)化所謂“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，導(dǎo)致中印邊境爭(zhēng)端不斷。另外，美國(guó)還通過編造所謂“中國(guó)威脅論”，持續(xù)向我國(guó)周邊國(guó)家傳播渲染相關(guān)論調(diào)，刻意激發(fā)、放大周邊國(guó)家的安全焦慮，進(jìn)而試圖構(gòu)建以所謂集體安全為名的對(duì)華遏制體系。此外，我國(guó)邊疆地區(qū)與周邊14個(gè)鄰國(guó)山水相連、文化相通，35個(gè)民族盡管分屬不同國(guó)家跨境而居，但文化習(xí)俗的共通性、空間距離的相近性，使相鄰國(guó)家民間的經(jīng)濟(jì)交往和社會(huì)交往幾無障礙，地方政府間的互動(dòng)也較為頻繁。這種狀況契合開放發(fā)展的民心所向，同時(shí)為境外不斷惡化的安全風(fēng)險(xiǎn)向境內(nèi)隱秘滲透提供便利條件，增加了我國(guó)邊疆治理的難度與成本。

邊疆地區(qū)公共服務(wù)供給水平普遍偏低。公共服務(wù)作為直接關(guān)系民生保障與發(fā)展的重要公共產(chǎn)品，其供給水平直接影響百姓的獲得感、幸福感與安全感。保障優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)的供給，不僅是政府的核心職能所在，更是構(gòu)筑政府公信力與合法性的重要基石。公共服務(wù)廣泛覆蓋民生各領(lǐng)域，涉及教育、醫(yī)療、就業(yè)、文化、體育、住房、社保、科技、法律及基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)方面。2023年，我國(guó)典型邊疆省區(qū)高等教育毛入學(xué)率分別是：甘肅48.3%、新疆50.37%、廣西53%、云南57.4%、西藏58%、內(nèi)蒙古59.7%，而發(fā)達(dá)省區(qū)高等教育毛入學(xué)率分別是：江蘇70%、浙江66.3%、北京和上海80%以上。[18]高等教育毛入學(xué)率可以綜合反映教育公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。從數(shù)據(jù)來看，邊疆省區(qū)與內(nèi)地發(fā)達(dá)省區(qū)的差距是很明顯的。另外，從三甲醫(yī)院擁有數(shù)量來看，截至2021年底，西藏11家、吉林31家、甘肅34家、內(nèi)蒙古42家、新疆47家、廣西58家、云南54、遼寧66家、黑龍江73家，而幾個(gè)典型內(nèi)地省區(qū)相應(yīng)數(shù)量分別是：廣東130家、四川129家、山東107家。[19]這說明優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源普遍集中在內(nèi)地發(fā)達(dá)省區(qū)，而邊疆省區(qū)的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源偏少。教育公共服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的供給水平均較低，是邊疆地區(qū)公共服務(wù)總體水平不夠高的集中體現(xiàn)，凸顯民生保障領(lǐng)域邊疆地區(qū)與內(nèi)地發(fā)達(dá)省區(qū)的區(qū)域發(fā)展不平衡問題。這種差距不僅加劇邊疆地區(qū)的人口外流，也成為影響邊疆社會(huì)穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素。尤其是持續(xù)的人口流失，會(huì)給邊疆地區(qū)帶來一系列負(fù)面影響：一方面，導(dǎo)致邊疆開發(fā)建設(shè)缺乏必要的人力資源支撐；另一方面，削弱邊疆安全保衛(wèi)的人口基礎(chǔ)，邊境地區(qū)人口“空心化”造成“戍邊力量”流失，制約國(guó)家興邊、穩(wěn)邊、固邊戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

邊疆地區(qū)的大部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱易損。從我國(guó)自然地理格局看，邊疆地區(qū)緊緊地包圍并拱衛(wèi)著內(nèi)地核心區(qū)，助力其發(fā)展成為人口密集、經(jīng)濟(jì)繁榮、文化昌盛之地。邊疆地區(qū)實(shí)質(zhì)上一直是內(nèi)地核心區(qū)的生態(tài)安全屏障，長(zhǎng)期以來為其生態(tài)安全構(gòu)筑起較好的“保護(hù)殼”。然而，當(dāng)前這一“保護(hù)殼”呈現(xiàn)脆弱、易損特征，在持續(xù)履行國(guó)家生態(tài)安全屏障使命方面，面臨著諸多挑戰(zhàn)與適應(yīng)性難題。森林覆蓋率是國(guó)際生態(tài)學(xué)界公認(rèn)的衡量國(guó)家或地區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)劣的主要指標(biāo)。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)森林覆蓋率低，不僅意味著其生態(tài)環(huán)境較脆弱，動(dòng)植物生存環(huán)境較惡劣，食物鏈短且容易斷裂，還會(huì)直接威脅人類的生存安全。截至2021年底，我國(guó)邊疆9省區(qū)的森林覆蓋率分別為：新疆4.87%、甘肅11.33%、西藏12.14%、內(nèi)蒙古22.10%、遼寧39.24%、吉林41.49%、黑龍江43.78%、云南55.04%、廣西61.17%，而內(nèi)地核心區(qū)森林覆蓋率較高的省區(qū)分別是：福建是66.80%，江西是61.16%，浙江是59.43%。[20]可見，作為覆蓋我國(guó)國(guó)土更大面積的邊疆地區(qū)，其森林覆蓋率在全國(guó)范圍內(nèi)卻處于較低水平，反映出該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的不利情況。此外，《2022中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》以全國(guó)2855個(gè)縣級(jí)行政單元為對(duì)象，將生態(tài)質(zhì)量由高到低劃分為五類：一類為生態(tài)質(zhì)量最優(yōu)地區(qū)，二類為較高地區(qū)，三類為一般地區(qū)，四類為較差地區(qū)，五類為最差地區(qū)。依據(jù)該公報(bào)的全國(guó)生態(tài)質(zhì)量指數(shù)（EQI）測(cè)評(píng)結(jié)果，處于四類和五類的縣域大多分布于邊疆地區(qū)。[21]由此可見，邊疆地區(qū)普遍是我國(guó)生態(tài)環(huán)境堪憂的區(qū)域，不僅是國(guó)家生態(tài)治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)區(qū)域，更是邊疆治理工作的關(guān)鍵區(qū)域。

邊疆治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)

對(duì)邊疆基本區(qū)情和現(xiàn)實(shí)區(qū)情的全面深刻把握，為科學(xué)準(zhǔn)確界定邊疆治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)提供主要依據(jù)?；谶吔緟^(qū)情的邊疆治理，必須重點(diǎn)構(gòu)建和持續(xù)完善邊境事務(wù)治理體系、涉外事務(wù)治理體系、民族事務(wù)治理體系、宗教事務(wù)治理體系、貧困事務(wù)治理體系等，并不斷穩(wěn)步推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

基于邊疆現(xiàn)實(shí)區(qū)情的邊疆治理，其重點(diǎn)和難點(diǎn)包含6個(gè)方面。一是建設(shè)“內(nèi)地核心區(qū)-邊疆地區(qū)-周邊國(guó)家”互聯(lián)互通的完善的交通運(yùn)輸體系，把邊疆地區(qū)打造成區(qū)域交通體系的重要樞紐，這是邊疆地區(qū)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化的前提條件和關(guān)鍵工程；二是在市場(chǎng)體系的建設(shè)方面，要把邊疆地區(qū)打造成為國(guó)內(nèi)大循環(huán)對(duì)接周邊國(guó)家“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的主要載體和節(jié)點(diǎn)，使邊疆地區(qū)成為跨境區(qū)域大市場(chǎng)的中心；三是邊疆地區(qū)必須全面服務(wù)和融入共建“一帶一路”，以高質(zhì)量共建“一帶一路”的相關(guān)項(xiàng)目精準(zhǔn)落地為契機(jī)，全面提升對(duì)周邊國(guó)家的開放水平和影響力，把自身打造成為面向周邊國(guó)家的輻射中心和對(duì)外開放前沿；四是邊疆地區(qū)要有“殺手锏”思維，通過大刀闊斧全面創(chuàng)新人才管理體制機(jī)制，堅(jiān)持內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合，把自身打造成為全國(guó)人才高地；五是邊疆地區(qū)要積極主動(dòng)地培育和發(fā)展壯大社會(huì)力量，以社會(huì)力量的大發(fā)展助力邊疆治理現(xiàn)代化；六是要統(tǒng)籌邊疆安全治理與周邊安全共同體建設(shè)，打造兩者之間的良性互動(dòng)關(guān)系，主動(dòng)經(jīng)略和塑造周邊國(guó)家和地區(qū)的安全態(tài)勢(shì)，為邊疆地區(qū)的發(fā)展、安全和穩(wěn)定營(yíng)造良好的外部環(huán)境；七是基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和共同富裕理念，進(jìn)一步加大對(duì)邊疆地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，創(chuàng)新對(duì)口支援方式，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，全面提高邊疆地區(qū)，特別是邊境地區(qū)的基本公共服務(wù)水平；八是要以久久為功的堅(jiān)持和毅力，保護(hù)和鞏固邊疆地區(qū)既有生態(tài)優(yōu)勢(shì)，修復(fù)和補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板和弱項(xiàng)，把邊疆地區(qū)建設(shè)成為國(guó)家生態(tài)安全的牢固屏障，扭轉(zhuǎn)當(dāng)下邊疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱易損的局面。

（本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題“習(xí)近平總書記關(guān)于邊疆治理重要論述研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：22JZD003）

注釋

[1]《毛澤東選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第633頁(yè)。

[2]《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第164頁(yè)。

[3]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第一卷，北京：外文出版社，2018年，第409頁(yè)。

[4]《習(xí)近平著作選讀》第一卷，北京：人民出版社，2023年，第210頁(yè)。

[5]詹姆斯·G.馬奇：《決策是如何產(chǎn)生的》，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2007年，第174頁(yè)。

[6]方盛舉：《當(dāng)代中國(guó)邊疆治理》，北京：中央編譯出版社，2017年，第50頁(yè)。

[7]《習(xí)近平著作選讀》第二卷，北京：人民出版社，2023年，第476頁(yè)。

[8]數(shù)據(jù)來自2024年1月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和各省區(qū)統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的“居民收入和消費(fèi)支出情況”統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

[9]江澤民：《加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐 奪取有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的更大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，1992年。

[10]數(shù)據(jù)來自中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)，https：//cmi.ssap.com.cn。

[11]鐵路網(wǎng)絡(luò)密度，是指每平方公里國(guó)土面積上的鐵路里程長(zhǎng)度，單位：米/平方公里。數(shù)據(jù)是筆者基于相關(guān)省區(qū)2023年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算而來。

[12]公路網(wǎng)絡(luò)密度，是指每平方公里國(guó)土面積上的公路里程長(zhǎng)度，單位：米/平方公里。數(shù)據(jù)是筆者基于相關(guān)省區(qū)2023年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算而來。

[13]習(xí)近平：《擺脫貧困》，福州：福建人民出版社，2016年，第108頁(yè)。

[14]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)際合作中心對(duì)外開放課題組：《中國(guó)對(duì)外開放40年》，北京：人民出版社，2018年，第341頁(yè)。

[15]《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)綱要（2023版）》，北京：學(xué)習(xí)出版社，2023年，第130～131頁(yè)。

[16]人才密度是指每萬人口中人才資源的數(shù)量。數(shù)據(jù)是筆者根據(jù)2023年各省區(qū)公布的人才資源總量與該省人口總量計(jì)算后得出。

[17]數(shù)據(jù)是根據(jù)《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2022》（中國(guó)社會(huì)出版社，2022年）中各省區(qū)社會(huì)團(tuán)體數(shù)除以各省區(qū)人口數(shù)獲得。

[18]數(shù)據(jù)來自2023年各省區(qū)教育行政部門提供的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

[19]數(shù)據(jù)來自《2022年中國(guó)衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》，https：//www.nhc.gov.cn/mohwsbwstjxxzx/tjtjnj/202305/49beded3bd984669bfe9089c6f231cf5/files/1740022550235_90098.pdf。

[20]數(shù)據(jù)來自國(guó)家林業(yè)與草原數(shù)據(jù)中心《全國(guó)各省（自治區(qū)、直轄市）森林資源主要指標(biāo)排序》，https：//www.forestdata.cn。

[21]參見《2022中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，https：//www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/sthjtjnb/202312/W020231229339540004481.pdf。

責(zé) 編∕桂 琰" 美 編∕周群英