生育保險(xiǎn)法律制度的定位與規(guī)則重構(gòu)

我國婦女總和生育率常年低于2.1的更替水平①，國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國育齡婦女總和生育率平均值為1.18，處于超低生育水平。2022年末我國人口規(guī)模更是首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，邁入人口零增長(zhǎng)乃至負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代，這是中國在人口領(lǐng)域所面對(duì)的巨大挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響我國人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。針對(duì)人口結(jié)構(gòu)的變化，國家不僅修改了計(jì)劃生育政策，由控制生育轉(zhuǎn)向支持生育，先后出臺(tái)“單獨(dú)二孩”“全面二孩”“鼓勵(lì)三孩\"的人口政策，而且，黨的二十大報(bào)告還將建立生育支持政策體系作為優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略的方向指引，黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出“完善生育支持政策體系和激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)\"。生育保險(xiǎn)作為生育支持政策體系的重要內(nèi)容以及社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目之一，在《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱\"《社會(huì)保險(xiǎn)法》\"）全面進(jìn)入修法時(shí)代，也面臨著法律制度反思與完善的現(xiàn)實(shí)議題。

一、我國現(xiàn)行生育保險(xiǎn)法律制度的困境

我國生育保險(xiǎn)法律制度始于20世紀(jì)50年代的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱“《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》\"），改革于2019年\"生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施\"（下文簡(jiǎn)稱“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”在全國的全面推進(jìn)，由此實(shí)現(xiàn)了生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)在管理體制上的合一。而生育保險(xiǎn)實(shí)體性法律制度依然內(nèi)嵌于《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，囿于立法的時(shí)代局限性，我國當(dāng)前以《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)范內(nèi)容為框架的生育保險(xiǎn)法律制度難以因應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，面臨著如下三方面的制度困境：

首先，生育保險(xiǎn)法律制度碎片化。一方面，國家層面由職工生育保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等不同制度來發(fā)揮生育保障的功能；另一方面，地方層面針對(duì)生育保險(xiǎn)的法規(guī)政策差異性較大，從各地方關(guān)于生育保險(xiǎn)的省級(jí)法規(guī)政策來看，內(nèi)容迥異的主要集中在繳費(fèi)率①產(chǎn)假天數(shù)、生育保險(xiǎn)待遇等待期生育醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償方式④獎(jiǎng)勵(lì)性產(chǎn)假待遇財(cái)源支持等方面。就本質(zhì)而言，待遇是權(quán)益亦是成本，生育保險(xiǎn)待遇制度內(nèi)容的迥異直接造成權(quán)益享受結(jié)果上的不公平，間接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)間的制度成本差異。

其次，生育保險(xiǎn)保障對(duì)象范圍狹窄。自1953年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》始，我國不同階段的生育保險(xiǎn)相關(guān)立法皆以女職工為保障對(duì)象展開，現(xiàn)行生育保險(xiǎn)法律制度保障對(duì)象更是限于標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)的女職工和男職工的未就業(yè)配偶。根據(jù)國家醫(yī)療保障局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2023年底，基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)133386.9萬人。參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)37093.88萬人。參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)96293.02萬人，這意味著我國生育保險(xiǎn)制度僅覆蓋了 28% 的基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人群，廣大的靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民只能通過自愿參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)獲得一定程度的生育醫(yī)療保障，缺乏生育津貼待遇。總之，我國當(dāng)前職業(yè)團(tuán)體屬性的生育保險(xiǎn)制度覆蓋范圍極為有限，社會(huì)團(tuán)結(jié)性不足，無法擔(dān)當(dāng)積極生育支持的制度支撐。

再次，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的體例結(jié)構(gòu)和規(guī)則內(nèi)容落后于時(shí)代發(fā)展。現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》囿于當(dāng)年立法的時(shí)代局限性，呈現(xiàn)相當(dāng)粗糙的低層次水平，已經(jīng)無法適應(yīng)我國社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐的發(fā)展，甚至阻礙了改革的繼續(xù)深化①。一方面，基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)各自獨(dú)立成章的體例結(jié)構(gòu)無法助力“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”政策的推行。由于核心的實(shí)體性規(guī)則未及時(shí)跟進(jìn)，“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”的制度實(shí)踐無法向基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合的縱深延展。另一方面，生育保險(xiǎn)規(guī)則區(qū)區(qū)四個(gè)條文卻規(guī)定了主體、籌資模式、保險(xiǎn)待遇范圍及其享受情形和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等核心內(nèi)容。過于精簡(jiǎn)的框架式立法影響了《社會(huì)保險(xiǎn)法》的適用性和權(quán)威性。

為破解生育保險(xiǎn)法律制度的上述困境，學(xué)術(shù)界的研究主要聚焦于兩方面：一是政策視角多關(guān)注宏觀上制度格局的變革，或者主張將生育醫(yī)療待遇項(xiàng)目并入基本醫(yī)療保險(xiǎn)，取消生育保險(xiǎn)的獨(dú)立險(xiǎn)種地位，構(gòu)建全民性的生育津貼制度②，或者主張構(gòu)建包括產(chǎn)假、生育津貼、父親假、父母假、育兒津貼在內(nèi)的廣義生育保險(xiǎn)制度。二是法治視角多著眼于中觀層面制度的規(guī)則評(píng)價(jià)與設(shè)想，建議擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的惠及范圍，統(tǒng)一生育休假制度的立法權(quán)歸屬。

上述研究成果從解構(gòu)與建構(gòu)面向探討了生育保險(xiǎn)法律制度的優(yōu)化路徑，而就制度建設(shè)的邏輯前提和規(guī)范內(nèi)容而言，我國生育保險(xiǎn)法律制度完善依然需要回應(yīng)如下問題：一是生育保險(xiǎn)法律制度的邊界何在？是否應(yīng)該區(qū)分其與以育兒假和育兒津貼等為內(nèi)容的家庭福利？二是在當(dāng)前“兩險(xiǎn)合并實(shí)施\"政策背景下，生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)該怎樣整合？實(shí)體性規(guī)則如何重構(gòu)？基于對(duì)上述問題的思考，本文依循功能定位、體系定位的研究思路，嘗試對(duì)生育保險(xiǎn)法律制度的內(nèi)容框定、生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合的制度模式選擇展開探討，進(jìn)而提出生育保險(xiǎn)法律制度規(guī)則體系重構(gòu)的設(shè)想。

二、生育保險(xiǎn)法律制度的功能定位與內(nèi)容框定

所謂定位是指界分位置，明晰地位。生育保險(xiǎn)法律制度定位的首要自的在于厘清生育保險(xiǎn)法律制度的功能，框定生育保險(xiǎn)法律制度的規(guī)范內(nèi)容。

（一）生育保險(xiǎn)法律制度的功能定位

生育保險(xiǎn)是生育保障以社會(huì)保險(xiǎn)模式落實(shí)的專項(xiàng)制度，生育保險(xiǎn)法律制度的功能厘定離不開對(duì)生育保障的功能探求，同時(shí)亦有社會(huì)保險(xiǎn)本質(zhì)屬性的限定。

1.生育保險(xiǎn)具有基于生育本質(zhì)的生育保障功能

首先，生育保險(xiǎn)是生育保障制度體系的核心內(nèi)容，而生育保障源于對(duì)種族繁衍的制度保障。在種族綿續(xù)層面，生育是一種損已利人的事情？就個(gè)體角度而言，母親懷孕、分娩、哺育過程中損耗了自身的營(yíng)養(yǎng)，孕育了一個(gè)新生命的誕生；就集體角度而言，生育的生理本能和母職的身份延拓局限了婦女的職業(yè)生涯和社會(huì)參與，卻供給了新的社會(huì)分子②。因此，生育既是個(gè)人家庭的私事，也是關(guān)乎民族存亡的公事，體現(xiàn)在法律制度安排上，前者由婚姻家庭法調(diào)整，后者由生育保障法律制度來規(guī)范。不同于婚姻家庭私法，生育保障具有國家權(quán)力介人干預(yù)的公法屬性，強(qiáng)調(diào)國家和政府的主體責(zé)任，體現(xiàn)在生育保障的立法建制和財(cái)源支持兩方面，前者如生育保險(xiǎn)立法，后者如保險(xiǎn)繳費(fèi)的分擔(dān)和非繳費(fèi)性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

其次，生育保障的核心是對(duì)母親產(chǎn)前產(chǎn)后的特別保護(hù)。生育保障屬于國際勞工組織頒布的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)之一，通過整理3個(gè)不同時(shí)期的《生育保護(hù)公約》第3號(hào)、第103號(hào)、第183號(hào)）以及《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》第102號(hào)），生育保障制度可以概括為：基于母親產(chǎn)前產(chǎn)后特別保護(hù)為目的，涉及收入保障、孕產(chǎn)保健、產(chǎn)假、母乳喂養(yǎng)安排、就業(yè)保護(hù)等相關(guān)內(nèi)容的規(guī)則體系。對(duì)母親產(chǎn)前產(chǎn)后的特別保護(hù)也是國際人權(quán)文書的重要內(nèi)容。《世界人權(quán)宣言》第25條首次將母親確認(rèn)為一類人權(quán)主體，隨后的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》第10條則是將母親的人權(quán)保護(hù)聚焦于“產(chǎn)前產(chǎn)后合理期間的特別保護(hù)”。

總之，生育保障的功能是對(duì)母親產(chǎn)前產(chǎn)后的特別保護(hù)，鑒于生育保險(xiǎn)在生育保障體系中的核心地位，生育保險(xiǎn)亦具有對(duì)母親產(chǎn)前產(chǎn)后特別保護(hù)的生育保障功能。

2.生育保險(xiǎn)的功能限定于化解與生育相關(guān)的健康風(fēng)險(xiǎn)和收入損失風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障

生育保障制度體系中最為核心的內(nèi)容是對(duì)母親產(chǎn)前產(chǎn)后健康風(fēng)險(xiǎn)和收入損失風(fēng)險(xiǎn)的化解，而這涉及財(cái)源支持模式的選擇，即由誰來負(fù)擔(dān)化解母親產(chǎn)前產(chǎn)后健康風(fēng)險(xiǎn)和收入損失風(fēng)險(xiǎn)的費(fèi)用支出。根據(jù)2021年國際勞工組織的報(bào)告《工作中的照顧》，實(shí)施有薪產(chǎn)假的國家通常選擇的財(cái)源支持模式有社會(huì)保險(xiǎn)、雇主責(zé)任、非繳費(fèi)計(jì)劃三種類型①。由于社會(huì)保險(xiǎn)具有多元籌資的優(yōu)勢(shì)，兼具風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和社會(huì)團(tuán)結(jié)的雙重屬性，因此，社會(huì)保險(xiǎn)不僅是《生育保護(hù)公約》（第183號(hào)）中明確指出的生育保障提供方式，也是多數(shù)國家采用的制度模式。

生育保險(xiǎn)是生育保障以社會(huì)保險(xiǎn)模式籌資的具體化制度，化解生育風(fēng)險(xiǎn)是生育保險(xiǎn)的本質(zhì)屬性，其目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)安全。工業(yè)社會(huì)是一個(gè)徹頭徹尾的工資勞動(dòng)社會(huì)②，“要么工作，要么死亡\"的工作倫理使得導(dǎo)致暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力的生育現(xiàn)象已然成為個(gè)人及家庭無法承受的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)③，生育所需的醫(yī)療費(fèi)用支出以及無法工作的收入損失等會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)上的不安全。生育保險(xiǎn)則是通過生育醫(yī)療給付和生育津貼給付提供資金來化解這種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而保障當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)安全。此外，作為一種經(jīng)濟(jì)保障制度，生育保險(xiǎn)的功能亦可延展到對(duì)計(jì)劃生育的醫(yī)療費(fèi)用保障方面，例如，我國的《社會(huì)保險(xiǎn)法》及各地方的生育保險(xiǎn)立法皆體現(xiàn)了對(duì)計(jì)劃生育保障的延展功能。

綜上，生育保險(xiǎn)具有生育保障的本質(zhì)功能和計(jì)劃生育保障的延展功能。就前者而言，相較于生育保障多面向的功能，生育保險(xiǎn)的功能有三方面的限定：一是母親產(chǎn)前產(chǎn)后的階段限定，二是健康風(fēng)險(xiǎn)和收入損失風(fēng)險(xiǎn)的范圍限定，三是經(jīng)濟(jì)保障的屬性限定；就后者來講，計(jì)劃生育是通過避孕節(jié)育服務(wù)和生育輔助服務(wù)避免“非意愿的懷孕”和“未滿足的懷孕”，以實(shí)現(xiàn)生育的自主選擇權(quán)，而接受避孕節(jié)育服務(wù)和生育輔助服務(wù)也會(huì)存在健康風(fēng)險(xiǎn)和收入損失風(fēng)險(xiǎn)，生育保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障功能則可以予以化解。

（二）生育保險(xiǎn)法律制度的內(nèi)容框定

生育保險(xiǎn)的功能定位明晰了生育保險(xiǎn)法律制度的邊界，使得生育保險(xiǎn)與以育兒假和育兒津貼等內(nèi)容為主的家庭福利相區(qū)別。

首先，生育保險(xiǎn)是母親產(chǎn)前產(chǎn)后階段生殖與撫育以及計(jì)劃生育的制度保障。社會(huì)學(xué)家兼人類學(xué)家費(fèi)孝通認(rèn)為生育是一個(gè)從性愛到生殖、從生殖到撫育之間的生物機(jī)能的連環(huán)，作為人類種族綿續(xù)人為保障的生育制度，包括生殖與撫育兩部分內(nèi)容°。生育保險(xiǎn)法律制度只是生育制度的組成部分，其對(duì)生殖與撫育的調(diào)整限定于母親產(chǎn)前產(chǎn)后階段的醫(yī)療費(fèi)用支出和暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力而中斷收入的補(bǔ)償。計(jì)劃生育是一個(gè)歷時(shí)性概念，由人口增長(zhǎng)控制到生殖健康保障是國家計(jì)劃生育的歷史發(fā)展過程°。根據(jù)我國新修訂的《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》，計(jì)劃生育服務(wù)包括避孕節(jié)育、生殖輔助（不孕不育癥診療）等與生育相關(guān)的內(nèi)容，所需經(jīng)費(fèi)皆屬于生育醫(yī)療費(fèi)用，而計(jì)劃生育手術(shù)休假導(dǎo)致收入中斷的損失則由生育津貼來補(bǔ)償。綜上，生育保險(xiǎn)法律制度是由生育醫(yī)療費(fèi)用與生育津貼構(gòu)成的規(guī)則體系。

其次，生育保險(xiǎn)是化解健康風(fēng)險(xiǎn)和收入損失風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范內(nèi)容。在現(xiàn)代社會(huì)中，生育不僅僅是一種自然事件，也是一種需要化解的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，懷孕與生產(chǎn)過程中孕婦和嬰兒面臨著健康風(fēng)險(xiǎn)，需要采取一系列醫(yī)療措施予以化解。根據(jù)國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)和美國社會(huì)保障局聯(lián)合出版的《世界各地社會(huì)保障計(jì)劃》，多數(shù)國家是通過醫(yī)療（健康）保險(xiǎn)制度來為這些醫(yī)療措施提供保障的①。可見，同為暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，生育與疾病存在著較強(qiáng)的制度關(guān)聯(lián)，二者健康風(fēng)險(xiǎn)的同質(zhì)性決定了醫(yī)療保障制度的同一性。另一方面，因生育無法工作產(chǎn)生的收入損失風(fēng)險(xiǎn)可以通過生育津貼來化解，而生育津貼涉及資格條件、產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)、數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)等制度內(nèi)容。

再次，生育保險(xiǎn)是基于給付制度與財(cái)務(wù)制度的經(jīng)濟(jì)保障。經(jīng)濟(jì)安全是生育保險(xiǎn)法律制度的目標(biāo)。該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需通過生育保險(xiǎn)的給付制度和財(cái)務(wù)制度來實(shí)現(xiàn)。生育保險(xiǎn)給付制度主要包括生育保險(xiǎn)給付項(xiàng)目、不予保險(xiǎn)給付的范圍等制度內(nèi)容。根據(jù)我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》的規(guī)定，生育保險(xiǎn)給付項(xiàng)目包括生育醫(yī)療費(fèi)用（包括計(jì)劃生育的醫(yī)療費(fèi)用）和生育津貼，不予保險(xiǎn)給付范圍限于生育醫(yī)療費(fèi)用，即“超出規(guī)定的醫(yī)療服務(wù)費(fèi)和藥費(fèi)”②。生育保險(xiǎn)財(cái)務(wù)制度主要包括財(cái)務(wù)來源和財(cái)務(wù)方式③。其中，財(cái)務(wù)來源分為保險(xiǎn)費(fèi)收入和政府補(bǔ)助兩種途徑，通常區(qū)分就業(yè)人員和居民采取不同的財(cái)源支持，例如我國現(xiàn)行職工生育保險(xiǎn)采取保險(xiǎn)費(fèi)收人的財(cái)源支持，享有生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼的保障，而居民只有生育醫(yī)療保障，采取政府補(bǔ)助 + 保險(xiǎn)費(fèi)收入的財(cái)源支持。財(cái)務(wù)方式即籌資模式，常見的有現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制以及二者兼有的混合制。由于“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”的推進(jìn)，我國生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了基金征繳和管理的統(tǒng)一，體現(xiàn)為職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)財(cái)務(wù)機(jī)制的同一性。目前我國職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)采用社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的財(cái)務(wù)機(jī)制，表現(xiàn)為“統(tǒng)籌基金采取現(xiàn)收現(xiàn)付的財(cái)務(wù)處理方式，個(gè)人賬戶基金采取提存的財(cái)務(wù)處理方式”，不過，這種混合制模式并沒有得到《社會(huì)保險(xiǎn)法》的承認(rèn)。同時(shí)，根據(jù)我國現(xiàn)有政策走向，個(gè)人賬戶因缺乏互助共濟(jì)性而日漸式微②，鑒于此，現(xiàn)收現(xiàn)付制宜為我國基本醫(yī)療（含生育）保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)方式。

綜上，生育保險(xiǎn)法律制度的功能定位本質(zhì)在于生育保障，同時(shí)亦有社會(huì)保險(xiǎn)屬性所決定的諸種限制，由此框定了生育保險(xiǎn)的法律制度內(nèi)容。規(guī)則是制度內(nèi)容的載體，生育保險(xiǎn)法律制度內(nèi)容的規(guī)則設(shè)計(jì)須明晰生育保險(xiǎn)在社會(huì)保險(xiǎn)制度體系中的定位，而這是以制度模式的選擇為前提的。在我國推行“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”政策背景下，生育保險(xiǎn)法律制度模式選擇主要體現(xiàn)為生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合的制度模式選擇。

三、生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合的制度模式選擇

我國當(dāng)前推行的“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”政策只是聚焦于社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制的整合，對(duì)于生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)體性制度是否需要整合以及如何整合的問題，尚無明確的政策方向。有學(xué)者在評(píng)估社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)基礎(chǔ)上，建議重建社會(huì)保險(xiǎn)制度框架，將生育保險(xiǎn)全面并入基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度①。生育保險(xiǎn)全面并入基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度是“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”政策推行后的理性選擇，其合理性可以從域外經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)路選擇兩方面來剖析。

（一）國際標(biāo)準(zhǔn)文書與國別經(jīng)驗(yàn)的考察

1.國際標(biāo)準(zhǔn)文書的釋義

在關(guān)涉社會(huì)保障的國際標(biāo)準(zhǔn)文書層面，醫(yī)療與生育通常獨(dú)立成章，但在醫(yī)療給付方面卻存在著內(nèi)容上的重疊。以《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》（第102號(hào)）為例，其第二部分是“醫(yī)療”，第八部分是“生育津貼”。其中“醫(yī)療”的覆蓋范圍包括無論何種起因的任何病態(tài)，懷孕、分娩及其后果，而“生育津貼”的覆蓋范圍則包括懷孕、分娩及其后果，以及根據(jù)本國的法律或條例規(guī)定的由于上述情形導(dǎo)致的停發(fā)工資。可見，“醫(yī)療”和“生育津貼\"兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在醫(yī)療給付內(nèi)容即懷孕、分娩及其后果方面完全重合，而因生育停發(fā)的工資則是“生育津貼\"獨(dú)有的內(nèi)容。在國際勞工組織的《生育保護(hù)公約》（第183號(hào)）中，“生育津貼\"和\"醫(yī)療服務(wù)”是生育保護(hù)的主要內(nèi)容，其中“生育津貼\"是對(duì)產(chǎn)假缺勤婦女的工資替代，而醫(yī)療服務(wù)包括產(chǎn)前、分娩和產(chǎn)后護(hù)理以及必要住院。綜上，就保險(xiǎn)待遇給付而言，生育導(dǎo)致的醫(yī)療費(fèi)用支出與疾病導(dǎo)致的醫(yī)療費(fèi)用支出同屬于健康風(fēng)險(xiǎn)的范疇，將生育醫(yī)療給付與疾病醫(yī)療給付進(jìn)行整合符合制度合理化建設(shè)的要求。而生育津貼給付是對(duì)孕產(chǎn)期收人損失的補(bǔ)償，屬于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)范疇，其與基本醫(yī)療保險(xiǎn)（保障）是否整合往往呈現(xiàn)國別的差異。

2.國別經(jīng)驗(yàn)的考察

在可獲得信息的195個(gè)國家和地區(qū)中，有137個(gè)國家通過建立社會(huì)保險(xiǎn)制度來提供生育保障②。其中，將生育保險(xiǎn)基金與基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金合并管理的國家主要有德國、瑞典、日本等③。就生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合的制度模式而言，德國、瑞典、日本三國的制度經(jīng)驗(yàn)可以歸納為部分整合型與完全整合型兩種制度模式。

（1）部分整合型模式

所謂部分整合型模式是指生育醫(yī)療給付完全融人基本醫(yī)療（健康）保險(xiǎn)制度中予以規(guī)范，生育津貼給付則由其他制度全部或部分調(diào)整。根據(jù)生育津貼給付由其他制度調(diào)整的程度，部分整合型模式又可以細(xì)分為弱制度整合型與強(qiáng)制度整合型兩種模式。

瑞典是弱制度整合型模式的典型代表。從制度體系來看，瑞典的生育醫(yī)療給付歸入醫(yī)療保障范疇，屬于稅收支持的普惠性制度；而生育津貼給付則屬于津貼福利，給付水平與就業(yè)與否相關(guān)聯(lián)，其與疾病津貼分別由《瑞典社會(huì)保險(xiǎn)法》中的“家庭福利\"部分與“疾病或工傷福利\"部分予以獨(dú)立規(guī)范。根據(jù)《瑞典社會(huì)保險(xiǎn)法》，疾病津貼與妊娠津貼、父母津貼是女性被保險(xiǎn)人懷孕、分娩、養(yǎng)育過程中前后相續(xù)、不可重復(fù)享受的津貼福利④。綜上，全民普惠性的醫(yī)療保障與因應(yīng)疾病、生育等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分門別類的福利津貼架構(gòu)的雙重制度是瑞典生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合制度模式的特征。

德國是強(qiáng)制度整合型模式的典型代表，其《法定健康保險(xiǎn)法》的第三章“健康保險(xiǎn)的支付項(xiàng)目”中較為集中地規(guī)定了生育醫(yī)療給付與健康保險(xiǎn)制度整合的內(nèi)容。具言之，該法第11條規(guī)定：參保人有權(quán)根據(jù)“在懷孕和生育期間（第24c-24i條）\"\"用于預(yù)防疾病和預(yù)防疾病的加重以及用于避孕，包括絕育和中止妊娠情形下的避孕（第20-24b條）”規(guī)定請(qǐng)求服務(wù)。而該法第24條規(guī)定的是“針對(duì)生育父母的醫(yī)療保健”，包括避孕、終止妊娠和絕育、懷孕和哺乳期的服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理和助產(chǎn)協(xié)助服務(wù)、分娩、家庭護(hù)理、家政服務(wù)、生育津貼以及藥物、包扎用品和其他醫(yī)療輔助器材的供應(yīng)等內(nèi)容。其中“生育津貼\"部分明確了只有符合德國《生育保護(hù)法》的參保人才能享受生育津貼、生育津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)以及分娩前生育津貼的支付應(yīng)由醫(yī)生或助產(chǎn)士出具證明等內(nèi)容。而德國《生育保護(hù)法》中“生育津貼\"規(guī)則卻只有兩項(xiàng)內(nèi)容：加入法定健康保險(xiǎn)的孕產(chǎn)婦在分娩前后和分娩當(dāng)日有權(quán)向法定健康保險(xiǎn)基金申請(qǐng)生育津貼，而未加人法定健康保險(xiǎn)的孕產(chǎn)婦在分娩前后和分娩當(dāng)日有權(quán)向聯(lián)邦政府申請(qǐng)生育津貼。綜上，德國的法定健康保險(xiǎn)制度整合了生育醫(yī)療給付的全部?jī)?nèi)容與生育津貼給付的大部分內(nèi)容，法定健康保險(xiǎn)制度中生育津貼規(guī)則既是《生育保護(hù)法》的協(xié)調(diào)性條款，也是生育津貼的實(shí)體規(guī)則。

（2）完全整合型模式

所謂完全整合型模式是指生育保險(xiǎn)不作為獨(dú)立險(xiǎn)種，生育醫(yī)療給付與生育津貼給付皆以基本醫(yī)療保險(xiǎn)給付的子項(xiàng)目形式由基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度規(guī)范。

在日本，母親產(chǎn)前產(chǎn)后階段的醫(yī)療給付和津貼給付由健康保險(xiǎn)立法來規(guī)范①。根據(jù)《健康保險(xiǎn)法》和《國民健康保險(xiǎn)法》的規(guī)定，生育醫(yī)療給付僅限于被保險(xiǎn)者或被保險(xiǎn)者的被扶養(yǎng)者剖宮產(chǎn)手術(shù)費(fèi)用，順產(chǎn)分娩不是疾病，不能享用健康保險(xiǎn)。生育津貼給付包括分娩育兒家庭一次性津貼、分娩津貼。就前者而言，無論雇員還是國民，只要分娩生產(chǎn)都會(huì)獲得政府支付的分娩育兒家庭一次性津貼，由分娩醫(yī)院代領(lǐng)，用以減輕被保險(xiǎn)者分娩所需直接費(fèi)用、分娩前后的健康診療費(fèi)用等分娩應(yīng)需費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)②。而分娩津貼只針對(duì)參保的雇員而言，一般限于被保險(xiǎn)人本人產(chǎn)假中（從產(chǎn)前42天至產(chǎn)后56天）可以領(lǐng)取，給付金額標(biāo)準(zhǔn)為本人分娩前的最近12個(gè)月標(biāo)準(zhǔn)報(bào)酬額的三分之二③。綜上，由于剖宮產(chǎn)在日本屬于不得不的例外，因此，日本的完全整合型模式具有側(cè)重生育現(xiàn)金給付之收入保障功能的特征。

（3）小結(jié)

國別經(jīng)驗(yàn)的考察目的在于取長(zhǎng)補(bǔ)短，不同的整合型模式皆源自基本國情與立法資源及路徑的依賴，因此，立足我國公共資源有限的基本國情與社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)水平亟待提高的迫切需要，基于借鑒的目的，辯證地分析不同整合型模式更具有現(xiàn)實(shí)意義。

瑞典的弱制度整合型模式的優(yōu)勢(shì)在于生育醫(yī)療給付和生育津貼給付分別立法，有助于醫(yī)療保障服務(wù)和津貼福利兩種異質(zhì)性法律制度的專項(xiàng)建設(shè)。一方面，通過《健康與醫(yī)療保健法》中的初級(jí)保健項(xiàng)目提供基于稅收的全民普惠性懷孕分娩的醫(yī)療服務(wù)；另一方面，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》，區(qū)分雇員和居民，在資格條件、數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)等方面規(guī)定關(guān)乎生育的疾病津貼、妊娠津貼和父母津貼等差別對(duì)待的現(xiàn)金給付內(nèi)容。不過，瑞典《社會(huì)保險(xiǎn)法》只是聚焦于保險(xiǎn)給付的經(jīng)濟(jì)保障，需要《社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)法》《育兒假法》等立法為前置，對(duì)立法資源豐富度要求較高。

德國的強(qiáng)制度整合型模式的優(yōu)勢(shì)在于通過《法定健康保險(xiǎn)法》與《生育保護(hù)法》相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了以就業(yè)激勵(lì)為核心兼具全民普惠的制度功能。一方面，《法定健康保險(xiǎn)法》通過《生育保護(hù)法》的參考性條款，充實(shí)了生育津貼發(fā)放的資格和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則；另一方面，對(duì)于未參保法定健康險(xiǎn)的母親，《生育保護(hù)法》規(guī)定了生育津貼的獲取規(guī)則。只是德國的《生育保護(hù)法》是規(guī)范健康服務(wù)、生育津貼、哺乳、工作保護(hù)、解雇限制等內(nèi)容的綜合性立法，與我國現(xiàn)有分散式立法路徑迥異①，如果改弦易轍，立法成本較為高昂。

日本的完全整合型模式的優(yōu)勢(shì)在于健康保險(xiǎn)立法整合了生育醫(yī)療給付與生育津貼給付的全部?jī)?nèi)容，有助于健康保險(xiǎn)立法專精于經(jīng)濟(jì)保障功能方面的制度建設(shè)。一方面，定位于經(jīng)濟(jì)保障功能的健康保險(xiǎn)立法能夠區(qū)別于《兒童福利法》《母子保健法》等家庭福利法對(duì)孕產(chǎn)婦的權(quán)益保障，避免不同制度內(nèi)容的“疊床架屋”；另一方面，區(qū)分雇員與國民的健康保險(xiǎn)立法實(shí)現(xiàn)了生育津貼給付有差別的普惠制。不過，該模式消解了生育保險(xiǎn)作為獨(dú)立險(xiǎn)種的地位，生育醫(yī)療給付與生育津貼給付完全融合到健康保險(xiǎn)立法中；同時(shí)，區(qū)分雇員與國民分別立法，基金歸屬和管理各異，削弱了健康保險(xiǎn)互助共濟(jì)的功能。

總之，前述不同整合型模式雖然是制度內(nèi)容的描述性分類，但通過對(duì)其法律制度的辯證分析依然可以為我們帶來如下啟示：首先，生育和疾病都屬于暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力的短期風(fēng)險(xiǎn)，制度整合具備合理性的基礎(chǔ)，尤其是生育醫(yī)療給付制度與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合乃是大勢(shì)。其次，基本醫(yī)療保險(xiǎn)的目的是提供經(jīng)濟(jì)保障，而生育津貼給付的目的是提供收入保障，二者的目的具有兼容性，因此，將生育津貼給付制度與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合是采用社會(huì)保險(xiǎn)模式實(shí)現(xiàn)生育保障的優(yōu)化選擇。再次，對(duì)補(bǔ)償收入的生育津貼區(qū)別就業(yè)人員與居民或者參保人與非參保人實(shí)行有差別的給付，乃是社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中兼顧就業(yè)激勵(lì)與普惠保障的國情選擇②。

（二）我國“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”后的法律制度走向：完全整合型模式的本土選擇

當(dāng)前全面推行的“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”政策是我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合進(jìn)程中的階段性成果，該成果亟須法律制度的規(guī)范性落實(shí)，而這必然涉及生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合的制度模式選擇。基于前文的比較考察，結(jié)合我國當(dāng)前財(cái)力有限的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、少子老齡化的人口結(jié)構(gòu)以及“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”政策全面推廣的前期鋪墊，我國生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合可以通過采納完全整合型模式框定彼此的制度定位。這種完全整合型模式并非簡(jiǎn)單地將現(xiàn)有生育保險(xiǎn)制度內(nèi)容直接合并到基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中，而是在“基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)”章目下重構(gòu)基本醫(yī)療給付規(guī)則和生育津貼給付規(guī)則。概言之，修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》，取消獨(dú)立成章的生育保險(xiǎn)，設(shè)置“基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)”章目，一方面，突破就業(yè)關(guān)聯(lián)的限制，將全體國民皆納人覆蓋范圍，設(shè)計(jì)參保、財(cái)源等基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育津貼通用的一般規(guī)則；另一方面，協(xié)調(diào)普惠保障與就業(yè)激勵(lì)的關(guān)系，區(qū)別基本醫(yī)療保險(xiǎn)給付與生育津貼給付，構(gòu)建全民共享的基本醫(yī)療給付規(guī)則與區(qū)分就業(yè)人員、居民差別給付的生育津貼給付規(guī)則。

對(duì)比前文所述的外國經(jīng)驗(yàn)，本土選擇的完全整合型模式的共性在于覆蓋范圍的全民普惠和生育津貼的差別對(duì)待，差異性在于保留了生育保險(xiǎn)的獨(dú)立險(xiǎn)種地位，契合我國“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”的制度實(shí)踐，是一種兼顧生育醫(yī)療費(fèi)用融合與生育津貼獨(dú)立的制度合并模式。之所以選擇完全整合型模式，原因在于：

第一，生育醫(yī)療給付制度與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合的當(dāng)然性。化解健康風(fēng)險(xiǎn)是生育醫(yī)療給付與基本醫(yī)療保險(xiǎn)給付的共同目的，二者具有完全的同質(zhì)性。根據(jù)《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》第7條規(guī)定，生育醫(yī)療給付主要包括因生育產(chǎn)生的檢查費(fèi)、接生費(fèi)、手術(shù)費(fèi)、住院費(fèi)和藥費(fèi)以及因生育引起疾病的醫(yī)療費(fèi)。生育醫(yī)療給付與基本醫(yī)療保險(xiǎn)給付存在著給付項(xiàng)目、疾病種類的重合性。基于該重合性整合生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)制度內(nèi)容自無異議，如此將有助于提高生育醫(yī)療給付制度的覆蓋率，降低兩個(gè)險(xiǎn)種中重合性醫(yī)療給付制度的管理成本。

第二，生育津貼給付制度與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合的正當(dāng)性。一方面，生育與疾病皆屬于暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這是生育津貼給付制度與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合的客觀性基礎(chǔ)；另一方面，生育津貼給付制度的收入保障目的與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的醫(yī)療費(fèi)用保障目的同屬于社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障目的，這是生育津貼給付制度與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合的目的性基礎(chǔ)。不過，就本質(zhì)而言，生育津貼給付化解的是收入損失風(fēng)險(xiǎn)，生育醫(yī)療給付化解的是健康風(fēng)險(xiǎn)，化解具體風(fēng)險(xiǎn)的異質(zhì)性決定了生育津貼制度與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合的正當(dāng)性不僅僅體現(xiàn)在生育津貼給付制度合并于基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中，更體現(xiàn)在生育津貼給付與基本醫(yī)療給付相區(qū)隔的規(guī)則體系中。

第三，我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合與體系完善的時(shí)機(jī)性。通過漸進(jìn)的制度整合實(shí)現(xiàn)制度體系的完善，進(jìn)而推進(jìn)制度公平化，這是社會(huì)保障事業(yè)的終極目標(biāo)①。在我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合進(jìn)程中，“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”是繼城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療整合為城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)之后的又一重要改革成果。改革成果的固定化需要修法完善，而完全整合型模式的本土化選擇有助于推進(jìn)我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合的進(jìn)程。一方面，生育醫(yī)療給付與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度融合性整合能夠?qū)崿F(xiàn)生育醫(yī)療費(fèi)用保障的全民普惠；另一方面，生育津貼制度的獨(dú)立性整合關(guān)鍵在于基于就業(yè)激勵(lì)和包容性相平衡的原則②，構(gòu)建就業(yè)人員與城鄉(xiāng)居民有差別的生育津貼制度。如此，我國現(xiàn)有生育保險(xiǎn)法律制度碎片化、保障對(duì)象范圍狹窄的問題有望解決，同時(shí)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》體例結(jié)構(gòu)和規(guī)則內(nèi)容的滯后性也會(huì)隨著基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)的規(guī)則重構(gòu)得以改善。

四、基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)的規(guī)則重構(gòu)

2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》是我國社會(huì)保障法治建設(shè)的里程碑，亦是社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的基本法。隨著我國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的日益深化，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的歷史局限性愈發(fā)凸顯，修法完善乃是時(shí)代之需。針對(duì)生育保險(xiǎn)制度的優(yōu)化，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都進(jìn)行了積極的探索。無論是從財(cái)務(wù)可行性方面探討普惠性的生育保障制度的建立，還是主張構(gòu)建職工、靈活就業(yè)人員等職業(yè)人群的生育保險(xiǎn)制度與居民育兒補(bǔ)貼制度④，學(xué)術(shù)研究成果皆體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)有生育保險(xiǎn)法律制度的創(chuàng)新和突破，但仍存在值得商榷之處。首先，普惠性生育保障制度能夠解決我國生育保障制度公平性不足的問題。但是，城鄉(xiāng)居民的生育津貼如果完全由財(cái)政補(bǔ)助，隨著我國生育政策包容性的不斷增強(qiáng)，財(cái)政負(fù)擔(dān)是否可持續(xù)亦未可知。況且，完全財(cái)政補(bǔ)助的生育津貼與以繳費(fèi)為前提的社會(huì)保險(xiǎn)的制度屬性相悖，生育津貼如果單獨(dú)建制亦涉及制度體系定位與職工生育津貼制度難以融合等可行性的難題。其次，區(qū)分職業(yè)人群與居民構(gòu)建生育保險(xiǎn)制度和家庭育兒補(bǔ)貼制度，雖然符合傳統(tǒng)生育保險(xiǎn)以職業(yè)人群為主要對(duì)象的制度邏輯，但是卻面臨著居民身份的孕產(chǎn)婦特殊權(quán)益未獲保障的公平性不足問題。

隨著國家積極生育支持政策的陸續(xù)出臺(tái)，各地方相繼頒布關(guān)于生育保險(xiǎn)的辦法、規(guī)定，大多在現(xiàn)有職工和城鄉(xiāng)居民二元制度框架下規(guī)定靈活就業(yè)人員加入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)（含生育保險(xiǎn)）制度的選擇權(quán)，進(jìn)而開啟獲取生育醫(yī)療費(fèi)用保障抑或兼有生育津貼的通道，以解決靈活就業(yè)人員無法獲得生育保險(xiǎn)的制度難題①。相較于學(xué)術(shù)界的研究成果，地方立法實(shí)踐只是在國家現(xiàn)有法律制度框架下因應(yīng)積極生育支持政策的便宜之舉，尚未對(duì)靈活就業(yè)人員參與統(tǒng)籌因成本壁壘、流動(dòng)壁壘所產(chǎn)生的被剝奪感給出破解方案②，亦未對(duì)城鄉(xiāng)居民的生育津貼制度有所建樹。

綜上對(duì)學(xué)界觀點(diǎn)和實(shí)踐立法的剖析，我國生育保險(xiǎn)法律制度尚存在完善的空間和另辟思路的必要性。通過前文對(duì)生育保險(xiǎn)法律制度定位的探討，本文認(rèn)為生育保險(xiǎn)法律制度的優(yōu)化必須依托于基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)的制度整合路徑，是故，《社會(huì)保險(xiǎn)法》相關(guān)內(nèi)容的修法完善不僅僅涉及體例結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還有具體規(guī)則的重構(gòu)。

（一）“基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)\"獨(dú)立成章的設(shè)置

我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合現(xiàn)階段的戰(zhàn)略任務(wù)是“將職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并，形成區(qū)域性的國民健康保險(xiǎn)”③，即“從二元并立走向一個(gè)法定制度覆蓋全民并實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌”④。在此戰(zhàn)略任務(wù)框架下，本土化的完全整合型模式是將基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)整合在“基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)\"章目下，構(gòu)建基本醫(yī)療保險(xiǎn)全民普惠和生育津貼區(qū)別職工、靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民差別對(duì)待的規(guī)則體系③

“基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)\"獨(dú)立成章的合理性在于：一是契合我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革實(shí)踐，是“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”改革成果的法制化固定和拓進(jìn)；二是符合積極生育支持政策對(duì)法制建設(shè)的時(shí)代要求，保留生育保險(xiǎn)的獨(dú)立地位是對(duì)積極生育政策的法制支持；三是將生育津貼制度與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合除了前文闡述的正當(dāng)性基礎(chǔ)以外，還在于該制度整合在立法進(jìn)路上更為便宜和效率，無須考量生育津貼獨(dú)立建制在法律體系中的定位與歸屬。

“基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)\"制度的宗旨在于實(shí)現(xiàn)生育保障有差別的普惠。具言之，所謂普惠是指覆蓋對(duì)象為全民與基本醫(yī)療費(fèi)用（包括生育醫(yī)療費(fèi)用）的全民保障，而差別則是指基于職工、靈活就業(yè)人員與城鄉(xiāng)居民的身份設(shè)計(jì)不同的財(cái)源支持規(guī)則和生育津貼給付規(guī)則。差別普惠的現(xiàn)實(shí)性在于：一方面，符合國際標(biāo)準(zhǔn)文書中差別普惠的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國際勞工組織《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)建議書》（第202號(hào)）第5條（C）款，生育津貼是針對(duì)所有居民的基本收入保障，而在國際勞工組織的《生育保護(hù)公約》（第183號(hào)）第5條第3款中，生育津貼是針對(duì)就業(yè)人員因產(chǎn)假缺勤而停發(fā)工資的收入替代。可見，在國際標(biāo)準(zhǔn)文書中，生育津貼存在著居民基本收入補(bǔ)償和就業(yè)人員工資收入替代兩個(gè)不同層次的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，前者為視國情和區(qū)域而定的最低標(biāo)準(zhǔn)，后者則有不少于原工資收入三分之二乃至百分之百的明確規(guī)范。另一方面，契合我國現(xiàn)實(shí)國情。我國當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)少子老齡化的特征，積極生育支持政策是及時(shí)的因應(yīng)，生育保障的全民普惠乃是其題中之義。而全民普惠并不意味著全民共享統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的生育津貼，因?yàn)檫^低的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)會(huì)對(duì)收人較高的就業(yè)人員造成嚴(yán)重的薪酬懲罰①，過高的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)則非國家財(cái)力所能承受，差別普惠符合“同者同其處理，異者異其處理”的平等原則②，亦是就業(yè)激勵(lì)與普惠全民相平衡的必然要求。

相較于學(xué)界提出的普惠性生育保障論，本文論及的普惠性生育保障制度具有以下三處不同：一是構(gòu)建職工、靈活就業(yè)人員與城鄉(xiāng)居民三元制度保障體系；二是生育津貼無須單獨(dú)建制，而是整合在“基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)\"章目下，成為生育保險(xiǎn)的核心內(nèi)容；三是城鄉(xiāng)居民生育津貼的財(cái)源支持非單獨(dú)財(cái)政補(bǔ)助，還需要自己給付的保險(xiǎn)費(fèi)繳納。

（二）“基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)\"通用規(guī)則的構(gòu)造就規(guī)則體系而言，“基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)”章目下的核心規(guī)則由通用規(guī)則、基本醫(yī)療給付規(guī)則與生育津貼給付規(guī)則構(gòu)成。其中，通用規(guī)則是指基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育津貼皆適用的規(guī)則，主要包括參保范圍、財(cái)源支持兩方面內(nèi)容。就參保范圍而言，首先，參保應(yīng)為全民的法定義務(wù)，一方面回歸社會(huì)保險(xiǎn)為強(qiáng)制性保險(xiǎn)的制度屬性，可以避免自愿參保產(chǎn)生逆選擇的道德風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，健康是個(gè)體自由和尊嚴(yán)的基礎(chǔ)，生育是國家未來人力資本的來源，強(qiáng)制參保是對(duì)未來健康保障的投資，也是社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)之世代共濟(jì)的要求，積極生育支持是關(guān)乎民族存亡的大事，不僅僅是國家和政府的義務(wù)，也是每一位國民的責(zé)任，這是社會(huì)視角下權(quán)利義務(wù)數(shù)量上等值關(guān)系的體現(xiàn)③。至于全民強(qiáng)制參保的可行性問題，主要體現(xiàn)在參繳的可負(fù)擔(dān)性方面，可以通過構(gòu)建就業(yè)人員家庭成員保險(xiǎn)，擴(kuò)大參保人群的同時(shí)減輕家庭繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，而通過必要的財(cái)政補(bǔ)助則能夠保證低收入或無收入群體參保無礙。

其次，參保人范圍覆蓋全民，包括職工、靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民。從法律關(guān)系的主體要素來看，參保人既是繳納保險(xiǎn)費(fèi)的投保人，也是領(lǐng)取保險(xiǎn)待遇的被保險(xiǎn)人，而領(lǐng)取保險(xiǎn)待遇的被保險(xiǎn)人并不限于投保人，可以通過構(gòu)建就業(yè)人員家庭成員保險(xiǎn)，將被保險(xiǎn)人的范圍擴(kuò)及未就業(yè)配偶和未成年子女，以體現(xiàn)基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)家庭共濟(jì)的功能。

財(cái)源支持宜采用多元主體分擔(dān)支持的社會(huì)保險(xiǎn)模式，以體現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的基本理念。一方面?zhèn)€人保險(xiǎn)費(fèi)繳納遵循量能負(fù)擔(dān)原則，“即能力強(qiáng)者多繳費(fèi)、能力弱者少繳費(fèi)\"④。對(duì)于就業(yè)人員根據(jù)薪資或收入所得的一定比例核算保險(xiǎn)費(fèi)，而城鄉(xiāng)居民須改革目前缺乏互助共濟(jì)精神和再分配效果的等額定額繳納保險(xiǎn)費(fèi)的方式，以地區(qū)城、鄉(xiāng)居民人均可支配收入為繳費(fèi)基數(shù)，實(shí)行比例籌資①。當(dāng)前，我國較為突出的問題是低收入農(nóng)村居民繳費(fèi)負(fù)擔(dān)難以承受②，可以考慮對(duì)低收人群體保險(xiǎn)費(fèi)繳納給予傾斜性的財(cái)政補(bǔ)助。另一方面采用自助與他助相結(jié)合的籌資方式，即投保人繳納保險(xiǎn)費(fèi)的自己責(zé)任、用人單位繳納保險(xiǎn)費(fèi)的雇主責(zé)任與財(cái)政補(bǔ)助的國家責(zé)任相結(jié)合。首先，職工的基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)可以通過用人單位和職工平均分擔(dān)繳費(fèi)來支持，改變目前基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)籌資責(zé)任失衡的制度內(nèi)容③，以減輕用人單位的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)參保人的主體責(zé)任感。

再次，靈活就業(yè)人員宜分類施策，按照國際勞工組織標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分從屬性就業(yè)和獨(dú)立就業(yè)（包括雇主和無雇員的自營(yíng)職業(yè)者）④。當(dāng)務(wù)之急是將從屬性靈活就業(yè)人員（主要包括非全日制就業(yè)人員、不完全勞動(dòng)關(guān)系就業(yè)人員）納入就業(yè)人員的參保范圍，以契合國際公約和國別經(jīng)驗(yàn)中以從屬性就業(yè)人員為主導(dǎo)的生育保障制度路徑。由于工作時(shí)間的碎片化、工作的流動(dòng)性、收入的不穩(wěn)定性等特征，從屬性靈活就業(yè)人員的基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)繳費(fèi)機(jī)制很難納入到職工的繳費(fèi)體系中，在完善就業(yè)登記和稅收制度的基礎(chǔ)上，可以考慮“引入個(gè)人賬戶的匹配式參繳\"方式，將個(gè)人繳費(fèi)與單位繳費(fèi)脫鉤。即在明確繳費(fèi)費(fèi)率的前提下，以行業(yè)平均水平為繳費(fèi)基數(shù)，個(gè)人按照收入所得繳納一半的保險(xiǎn)費(fèi)，用人單位或平臺(tái)組織則按照實(shí)際報(bào)酬供給匹配繳納另外一半的保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)于收入未達(dá)到繳費(fèi)基數(shù)水平的從屬性靈活就業(yè)人員，有必要通過財(cái)政補(bǔ)助來支持。

最后，城鄉(xiāng)居民（含獨(dú)立就業(yè)者）可以按照自己繳費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)助均分的模式繳納基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)于無收入或低收入（收入不及繳費(fèi)基數(shù)）的城鄉(xiāng)居民（包括獨(dú)立就業(yè)者）可以通過傾斜性的財(cái)政補(bǔ)助保證其參保。而在設(shè)置就業(yè)人員家庭成員保險(xiǎn)的前提下，為防止重復(fù)保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)居民宜排除就業(yè)人員未就業(yè)配偶及其家庭中的未成年人。

（三）區(qū)別基本醫(yī)療給付與生育津貼給付的規(guī)則構(gòu)造

除了參保范圍和財(cái)源支持等通用規(guī)則外，生育待遇給付規(guī)則也是《社會(huì)保險(xiǎn)法》需要修改的重要規(guī)則。鑒于所化解風(fēng)險(xiǎn)的異質(zhì)性，有必要對(duì)生育醫(yī)療給付和生育津貼給付分別進(jìn)行規(guī)則構(gòu)造，即前者融合為基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇給付的子項(xiàng)目，后者基于生育保險(xiǎn)的獨(dú)立地位來重構(gòu)生育津貼規(guī)則。

首先，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)給付中增設(shè)生育醫(yī)療給付項(xiàng)目。作為全民普惠的基本醫(yī)療保險(xiǎn)給付應(yīng)針對(duì)生命全周期的健康風(fēng)險(xiǎn)，遵循經(jīng)濟(jì)性原則°，主要包括疾病早期診斷、疾病治療、懷孕分娩、計(jì)劃生育等項(xiàng)目?jī)?nèi)容。懷孕分娩、計(jì)劃生育屬于生育醫(yī)療給付項(xiàng)目，由生育的醫(yī)療費(fèi)用和計(jì)劃生育的醫(yī)療費(fèi)用組成。具言之，生育醫(yī)療費(fèi)用包括住院分娩費(fèi)用、產(chǎn)前產(chǎn)后檢查費(fèi)用、因生育引起疾病的費(fèi)用，而計(jì)劃生育的醫(yī)療費(fèi)用則應(yīng)包括適宜的輔助生育①、避孕、終止妊娠和絕育等醫(yī)療費(fèi)用。

其次，生育津貼給付規(guī)則的獨(dú)立構(gòu)造。作為法定的生育現(xiàn)金給付，生育津貼是指婦女生育休產(chǎn)假、男女計(jì)劃生育手術(shù)休假、配偶休陪產(chǎn)假（亦稱護(hù)理假）而享有的收人損失補(bǔ)償。本文僅就產(chǎn)假及生育津貼展開探討。就產(chǎn)假而言，我國法定產(chǎn)假是98天，各地方皆在此基礎(chǔ)上增加了不同的獎(jiǎng)勵(lì)假規(guī)定，最長(zhǎng)的是西藏的365天，多數(shù)地方為158天。而國際勞工組織的《生育保護(hù)公約》（第183號(hào)）規(guī)定的產(chǎn)假標(biāo)準(zhǔn)是14周（98天），《生育保護(hù)建議書》（第191號(hào)）則倡議產(chǎn)假的優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)為18周（126天）。有研究證明，過長(zhǎng)的產(chǎn)假會(huì)對(duì)女性的職業(yè)生涯產(chǎn)生不利影響②，加之我國現(xiàn)有資源和公共財(cái)政有限的現(xiàn)實(shí)條件，以及考慮為關(guān)乎性別平等的育兒假制度預(yù)留空間，產(chǎn)假制度的設(shè)計(jì)不宜過長(zhǎng)，參照國際公約（建議書）的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮實(shí)行強(qiáng)制性基礎(chǔ)產(chǎn)假98天和選擇性補(bǔ)充產(chǎn)假126天的模式，基礎(chǔ)產(chǎn)假與補(bǔ)充產(chǎn)假的生育津貼數(shù)額應(yīng)有所差異。同時(shí)，加快構(gòu)建育兒假制度，保證產(chǎn)假與育兒假之間的銜接，以兼顧男女平等和婦女職業(yè)生涯的發(fā)展。

就生育津貼來講，其原本是對(duì)就業(yè)婦女因生育缺勤導(dǎo)致收入損失的工資替代，而隨著國際勞工組織的倡議和各國實(shí)踐的探索，生育津貼制度逐漸向全民普惠的趨勢(shì)發(fā)展。即便如此，就業(yè)人員與居民區(qū)別對(duì)待依然是多數(shù)國家生育津貼制度的普遍做法③，這是生育津貼化解收入損失風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)所決定的。而在基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)模式下，生育津貼須遵循繳納的保險(xiǎn)費(fèi)與保險(xiǎn)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)符合對(duì)價(jià)性的保險(xiǎn)原則，即保險(xiǎn)費(fèi)繳納多少與生育津貼數(shù)額具有正相關(guān)性，這與基本醫(yī)療保險(xiǎn)的量能負(fù)擔(dān)、按需分配存在著本質(zhì)上的不同。鑒于此，不同于基本醫(yī)療保險(xiǎn)的全民普惠共享，作為收人損失的替代，我國生育津貼給付規(guī)則應(yīng)基于差別普惠來構(gòu)建。即，普惠是指全體國民皆有權(quán)享有生育津貼，而差別則是指生育津貼數(shù)額因職工、從屬性靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民（含獨(dú)立就業(yè)者）等群體繳費(fèi)、收入損失的差異而區(qū)別對(duì)待。例如，職工按照用人單位上年度職工月平均工資的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生育津貼，從屬性靈活就業(yè)人員按照所屬地區(qū)行業(yè)平均工資的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生育津貼，城鄉(xiāng)居民按照所屬地區(qū)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生育津貼。

五、結(jié)語

國務(wù)院辦公廳新發(fā)布的《關(guān)于加快完善生育支持政策體系推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)的若干措施》指出：“研究完善生育保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步強(qiáng)化生育支持保障功能。”而作為完善生育保險(xiǎn)制度的邏輯前提，生育保險(xiǎn)法律制度的定位有功能定位和制度體系定位兩個(gè)層面，前者框定了生育保險(xiǎn)法律制度的內(nèi)容，后者明晰了生育保險(xiǎn)制度與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合的路徑，即基于完全整合型模式的本土選擇，重構(gòu)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)則，將基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)整合在“基本醫(yī)療（生育）保險(xiǎn)\"章目下，通過強(qiáng)制參保機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的全民普惠與生育津貼的差別給付，增強(qiáng)生育保險(xiǎn)的保障功能。

責(zé)任編輯 楊 幸