行政訴訟法律文書列示行政主體法定代表人的反思

一、問題的提出

在行政訴訟法律文書中，作為被告人的行政主體都要標注其法定代表人來描述被告人的身份情況，這在最高人民法院網站\"訴訟文書樣式”① 專欄發布的“行政判決書（一審請求撤銷、變更行政行為類案件用）”樣式的說明中有明確要求：“行政判決書中的被告，應寫明被訴的行政主體名稱、所在地址；另起一行列項寫明法定代表人或訴訟代表人姓名和職務;副職負責人出庭的在此不要列寫，在交待到庭參加庭審活動的當事人及其他訴訟參加人情況時載明。法定代表人項下，另起一行列寫委托代理人的基本事項。”其他行政裁判文書均以該“行政判決書”的樣式為基礎，要求在“首部\"的被告人名稱后列示被告行政主體的法定代表人。與行政裁判文書的要求相一致，行政訴訟的起訴狀和答辯狀亦要列示被告行政主體的法定代表人②。在行政訴訟實踐中，行政訴訟文書基本都依上述要求而列示被告行政主體的法定代表人或訴訟代表人 ③ ，裁判文書網中發布的行政裁判文書即是明證。

依據目前法學理論與實踐中對法定代表人的理解，法定代表人是民法民事主體制度中，專門用于指稱法人主體唯一代表人的特定概念。民事訴訟中以法定代表人為法人的法定訴訟代表，其他自然人要獲得代表法人的資格必須由法定代表人給予授權。另外，在民法中，法人與非法人組織的責任能力不同，在民事訴訟中，訴訟當事人是否具有法人資格是訴訟程序中需要認定的重要內容。行政訴訟與民事訴訟不同，民事訴訟解決的是私法糾紛，行政訴訟解決的是公法糾紛，因此，行政訴訟只能以行政主體為被告，而行政主體根本不具有民法法人主體的構造和地位，而且我國現行法律中沒有公法人的存在，行政訴訟法及其相關司法解釋、行政許可法、行政強制法、行政處罰法等主要行政法律法規中，均沒有法人和法定代表人規定。也就是說，要求在行政訴訟法律文書中列示行政主體的法定代表人缺乏相應的法律依據。

西方國家沒有唯一法定代表制的理念和實踐，更沒有將法定代表人視為法人組織身份信息的作法。大陸法系主要國家通常采用董事會以及董事會成員對外代表公司的多元代表體制，英美法系國家在公司法上不存在公司代表人的概念，在英美國家的司法實踐中，公司的董事會、董事、高級管理人員等組織機關或者個人通常被認為是公司的代理人。①與此相適應，無論是大陸法系還是英美法系，法院裁判文書中的社團當事人身份信息只寫注冊名稱和注冊地址，沒有法定代表人一項。民事訴訟如此，民告官的行政訴訟亦如此。

在我國行政法學中，無論行政主體論還是行政組織論，也沒有行政主體（行政組織）法定代表人的提法。許多行政法學者早已關注到我國機關行政主體理論的缺陷和不足，并力圖重構行政主體理論，②但對于行政訴訟中如何界定行政主體的法律地位，行政訴訟法律文書如何表述行政主體的身份情況等卻少有關注，至今未見有關該問題的論著。但行政訴訟作為鮮活的法律實踐直接體現和表達著國家司法機關對行政主體法律地位、性質乃至行政主體法律責任的基本觀點，展示著行政法學理論的發展成果和水平。因此，對行政訴訟法律文書列示行政主體法定代表人展開研究，其理論和實踐意義是顯而易見的。本文以邏輯分析作為基本研究方法，以法定代表人概念的適用法域和制度環境為前提，通過對行政主體與民事主體的區別分析，法定代表人在司法實踐中代指功能的演化過程的梳理，行政訴訟中列示被告法定代表人的原因探析等，厘清行政訴訟法律文書列示被告法定代表人在法理和立法上的違和性，提出問題，引發思考，以促進行政訴訟實踐的合理合法性，并呼呼行政法學理對行政訴訟實務的關注和指導。

二、法定代表人是我國民法法人制度中的基本概念

我國立法中至今沒有對法定代表人的概念界定。盡管有人把《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國民法典》對法人的法定代表人的界定視為對法定代表人概念的明確 ③ ，但這一理解顯然不符合形式邏輯。以《民法典》的規定為例，“依照法律或者法人章程的規定，代表法人從事民事活動的負責人，為法人的法定代表人”，這一表述只是對法人法定代表人的界定，但卻不是對法定代表人概念內涵的表述，我們不能據此推論出“法定代表人是依照法律規定或者法人章程的規定，代表法人從事民事活動的負責人\"的概念內涵。但在目前的立法和法律實務中，只將法定代表人與法人相對應，非法人組織的負責人只能稱負責人，不能稱法定代表人，法定代表人是針對法人代表人的一種專門稱謂，這已成為民法學界，乃至法學界的共識和一致用法。因此，僅就事實情況而言，在法律語境中，法定代表人是指且僅指依照法律和法人章程的規定，代表法人從事民事活動的法人的負責人。法定代表人是與法人人格緊密聯系的專用概念。

民法法人制度是與市場經濟共生共存的民商事法律制度，法人有其嚴格的成立要件和設立程序，有獨立的法律人格和平等的民事權利能力和行為能力，有嚴格的變更與終止程序等。通過法人制度，國家賦予社會組織某些與自然人相同或類似的人格內容，以實現各種社會組織之間、社會組織與自然人之間在法律人格平等條件下的社會交往，進而為市場交易搭建一個平等的法律平臺。這是由市場交易的平等性和市場主體的自主性所決定的。在此意義上，以行政機關為典型的行使公權力的行政主體顯然不具備民法上的法人資格 ① ，這也是由民法與行政法分屬私法和公法的前提所決定的。但基于行政機關及其部門參與民事活動的需要，我的民事立法賦予包括行政機關在內的國家公權力機關及其工作部門以特別法人的法律人格，行政機關及其工作部門在“從事為履行職能所需要的民事活動\"時，如購買辦公用品，租用辦公用房或其他公務用品等情況下，才以“機關法人\"的身份出現，也只有在這個時候，行政機關或其工作部門才是民法上的特別法人②，并以法人身份參與民事活動。

三、我國行政法中沒有行政主體法定代表人的規定

在我國的行政訴訟實踐中，作為行政訴訟被告的行政主體有三類：一是行政機關，包括國務院各部門及地方各級人民政府及其工作部門；二是法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織；三是開發區管理機構及其職能部門。在三類行政訴訟被告中，行政機關是各級人民代表大會的執行機關，是典型的行政主體。行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，開發區管理機構及其職能部門都是基于法律、法規或者規章的授權而實施特定的行政管理職能，行使行政管理職權。在憲法國家機構的框架下，這些行政主體的行政行為都是一種執行法律、法規和規章及權力機關決策的行為。正是基于行政行為的執行性，決定了行政主體與民事法人的不同特點。

一是行政機關等行政主體是依法成立的公權力機關或依法授權的公權力實施者。其組織結構及運作體制和機制是由法律法規規章所規定的，其負責人的產生亦有不同于民法法人法定代表人的法定機制和程序，其工作人員的選任和組成也有不同于民法法人的選用和管理規則，其行政行為的內容及程序均要受行政性法律、法規、規章及規范性文件的規制。因此，行政主體的成立和存續、組織目標或組織功能、組織方式和組織程序等與民事法人完全不同。即使國有企業法人和事業單位法人，在人事管理，特別是干部管理等方面都有行政化的特點，但基于其成立的目的和組織功能的差別，國有企業法人和事業單位法人也不具有行政主體的公權力實施者的特征，更不能用國有企業和事業單位的法人身份來反證行政機關的法人性。

二是在行政主體的行政過程中，個人服從組織、下級服從上級、全國服從中央是基本的行政法律規則。因此，在行政活動中，工作匯報或報告制度、批復或審批制度、負責人簽批制度等是行政過程中的常規操作。行政主體及其工作人員可以依法享有一定的自由裁量權，但絕沒有如同民事法人一樣的意思自治。《中華人民共和國憲法》第八十九條第四項規定，國務院“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”，《中華人民共和國國務院組織法》第十五條亦規定，“國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作”。這種全國行政一體化、統一領導化是由我國的單一國家結構及政權體制決定的，也是行政機關區別于民事法人的重大特點。在行政管理中，各級地方行政機關無所謂獨立人格，更無所謂法人地位。

三是行政主體的行政行為必須遵循法無授權不可為的限權法理，并嚴格遵守法律、法規、規章的權限和程序性規定，使各項行政行為具有實體和程序上的合法性。同時，行政行為的內容要有合乎社會共識的公平合理性，并就合法性和公平合理性接受行政相對人、社會公眾的質疑和監督，接受人民法院及人民檢察院的司法審判和法律監督。這與民事法人的法無禁止既可為的民事主體自治理念大不相同。

基于行政行為的上述特點，行政法學多以行政主體理論來描述行政機關等行政權的實施主體，亦有學者主張行政組織理論。但無論是行政主體理論，還是行政組織理論，都難以與民事法人理論相融通。盡管學界偶有將行政主體視為公法人的主張，但在我國法學理論中并沒有形成對公法人的理論共識，對公法人理論在我國法治建設中的可適用性也沒有形成主流意見。更為重要的是，在法治實踐中，行政立法，無論是實體法還是程序法，只字沒有行政主體法定代表人的規定，將行政機關視為法人的情景僅限于《民法典》規定的特別法人的情景。綜上，在行政法理論和實踐中，除了行政訴訟法律文書中列示作為被告的行政主體的法定代表人以外，沒有行政主體法定代表人的立法規定和理論論述及法律適用。

四、法定代表人的傳統指代與演變

法定代表或法定代表人的用語早在民國時期就開始大量出現于立法文件及工作實務中，用以表示機關或社會團體中依法或依團體章程有權代表本機關或本團體的組織成員 ① ，或者指代參加特定活動的國家機關或社會組織的合法代表者 ② ，公司法上則指享有對外代表權的公司董事③。由此可見，這一時期的法定代表或法定代表人就是泛指國家或國家機關、各種社會組織團體在不同對外場合中的合法代表人，與機關或組織團體的性質（是否具有法人資格）沒有必然聯系。

新中國成立后，法定代表或法定代表人的上述用法在很長時間內仍在沿用，1950年12月政務院頒布的《礦業暫行條例》即是一例④。1982年10月《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》施行，該法對法定代表人的規定仍是沿用了傳統的法定代表或法定代表人的概念。該法第四十四條第二款規定，“企業事業單位、機關、團體可以作為民事訴訟的當事人，由這些單位的主要負責人作為法定代表人?！?984年《最高人民法院關于在經濟審判工作中貫徹執行lt;民事訴訟法（試行）gt;若干問題的意見》中則進一步明確規定，“法定代表人必須是企事業單位、機關、團體及其它經濟組織的主要行政負責人。\"可見，此時民事訴訟法中作為訴訟代表的法定代表人就是指所有機關、團體、單位、及其它經濟組織的行政負責人，不管這些機關、團體、單位、經濟組織是否具有法人資格。

需要說明的是，這一時期的立法中已有“法人\"的提法③，盡管對法人的概念缺乏明確的規定，但已經將\"法人\"與“其它經濟組織\"相區別，這在1981年12月13日第五屆全國人民代表大會第四次會議通過，1982年7月1日實施的《中華人民共和國經濟合同法》第二條的規定中有清晰的體現：“本法適用于平等民事主體的法人、其他經濟組織、個體工商戶、農村承包經營戶相互之間，為實現一定經濟目的，明確相互權利義務關系而訂立的合同。”③因此，《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》及其相關司法解釋中關于法定代表人的規定，并非因為法律上尚無法人的規定而未將法定代表人作為法人訴訟代表的專用概念，該法對法定代表人的理解仍然是傳統意義上的，即，法定代表人指所有組織體的有權代表。

據筆者的查閱，第一次將法定代表人限定為法人組織代表人的觀點出現于1985年11月19日《人民日報》刊登的一篇知識問答——《何謂法人、法定代表人？》。該文認為：“法定代表人也稱為法人代表，是指有法人資格的企業、農村社隊、國家機關、事業單位、社會團體的行政主要負責人?！雹俅藭r，正值1986 年4月通過的《中華人民共和國民法通則》起草的關鍵時期，可以推論，該文觀點代表了當時起草中的民法通則草案對法定代表人的基本認識。但從語義看，《民法通則》對法人法定代表人的規定，并沒有體現法定代表人僅限于法人代表人的觀念。《民法通則》第三十八條規定，“依照法律或者法人組織章程規定，代表法人行使職權的負責人，是法人的法定代表人”，這一表述僅僅明確了什么人可以充當法人的法定代表人，但據此認定，法定代表人就是代表法人行使職權的負責人”是不符合形式邏輯的，該規定只是一個性質判斷，且沒有排斥其他經濟組織等不具有法人資格的組織性民事主體代表人的法定代表人屬性。

1991年4月9日，《中華人民共和國民事訴訟法》施行，該法才明確區分了法人法定代表人和其他非法人組織負責人在訴訟法上的不同稱謂。該法第四十九條第二款規定，“法人由其法定代表人進行訴訟。其他組織由其主要負責人進行訴訟。\"從此，在民事訴訟中，以法定代表人專指法人的訴訟代表人，將法人以外的其他組織的訴訟代表人稱為主要負責人，法定代表人成為法人訴訟代表人的專屬概念。②此后，基于民事訴訟有力而廣泛的影響，作為法人制度重要元素的法定代表人的概念日漸充斥于我國立法和法律實務，形成了一個不斷增生的“規范群體”， ③ 成為民事法律法人制度中的一個重要的專門概念，在法律實務和法學語境中專指作為法人專門機構的法定代表人。

五、行政訴訟法律文書列示被告法定代表人的成因

行政訴訟之所以要列示被告行政機關的法定代表人，究其原因，首先應在于根深蒂固的以組織領導者為本質內涵的法定代表意識，其次是對法人制度的技術性應用，最后才是法院在行政訴訟中的一種慣性延伸。

首先，在民法上，法定代表人已從所有社會組織的代表者的代指功能，演變為法人組織唯一代表人的專門概念，且這一專門概念已廣泛影響到其他法律部門并被多數非民事法律部門所接受，但在社會共識中，人們仍普遍認為，無論是政府還是各種社會組織或單位，總要有一個在決定或決策意義上說話算數的代表人。民眾在與政府或組織單位進行交涉時，尤其是涉及復雜利益沖突的群體事件中，民眾都要不惜一切，力求與“說話算數\"的負責人直接對話即是明證。因為除了“說話算數”的負責人，其他人都可能因不具有代表權而不能說，或者說了也白說。對社會公眾而言，他們并不在意法定代表人制度的概念和理論等問題，他們只認可一個單位的最高領導人肯定是這個單位中最有資格代表這個單位的人，這是社會公眾對長存于我國的官本位現象的主觀認識和接受的結果，也是民法上單一法定代表人制度被廣泛使用和認同的社會觀念基礎。

其次，對法人有限責任制的技術利用。眾所周知，法人具有風險和責任界分的功能，法人制度的重要特征在于法人組織和其投資者之間的相對獨立，及法人組織的投資人對法人債務、法人組織對自身債務的有限性。法人制度有限責任制的社會經濟價值在于，降低投資人和法人的經營風險，通過法人組織對自身債務的有限性，及投資人對法人組織的債務的有限性，為法人——尤其是法人的投資人構建一道風險隔離的制度屏障，達到鼓勵公眾投資的目的。但這種有限責任制的負面效果就是，有限責任及其風險隔離效應的濫用，行政主體法人化即有法人制度濫用的跡象。

在我國經濟體制改革初期，法人制度承載著經濟體制改革和依法治國的深切厚望，法人制度即是現代企業制度的具體制度載體，又是法治建設中法治建設和發展的重要標志①。國有企業通過法人制度獲得獨立自主的經營管理權，并以其經營管理的財產對外獨立承擔責任，企業的這種獨立地位在保障國有企業成為市場交易獨立主體的同時，也使作為企業投資人的政府從對企業的無限責任中脫離出來，改變了政府對企業的管理方式和責任形式。對國有企業而言，由法人制度而形成的政府投資人與企業間的責任切割對政府具有重要意義，也使政府感受到法人制度在責任管理中的技術價值。這種責任切割可以把改革過程中出現的因企業經營而引發的經濟糾紛和影響性事件的責任承擔者限定在特定企業或單位身上，避免讓其背后的政府陷入其中，從而使政府可以以公共管理者的身份超然于沖突方，并以公平公正的管理者身份處理社會紛爭，近年來深陷債務危機的城投類平臺公司即是典型。這種責任分割的管理方式被移植到政府內部，政府及其各工作部門的法人化就有了重要的責任隔離的技術價值和實踐意義。因此，隨著1987年民法通則的實施，基于民法通則對“機關團體法人\"的規定，政府及其工作部門的法人化日益得到廣泛認可和應用，行政主體法定代表人的提出和適用則是政府及其工作部門法人化的必然結果。

行政訴訟法律文書列示行政主體法定代表人，以暗示被告行政主體具有法人資格，作為國家行政機關來講，真正在意的并非作為行政訴訟被告的行政主體是否真正具有法人資格，而是借用法人制度的責任隔離功能，使被告行政主體成為涉案法律責任的最終承擔者。②對法院來說，通過法定代表人的列示默認行政訴訟被告的法人地位，并非真正無視民事私法與行政公法的差異，只是要服從或迎合國家行政機關對法人制度技術應用的需要。

需要說明的是，行政機關對法人制度的技術性利用也許并非有意為之，且至今未見作為行政訴訟被告的國家機關以法人有限責任對自己應承擔的賠償責任加以辯解，更未見地方政府或其財政部門以機關法人為由拒絕為承擔行政賠償責任的國家機關撥付相關賠償或補償費用，上述對法人資格的技術利用多限于行政主體與行政相對人間的司法監督性糾紛處理中。

再次，行政訴訟民事化的習慣沿用和行政主體理論的成長緩慢。早在改革開放初期，旨在維護私權利益的民告官的法律規定就開始出現③。到1989年3月，全國人大七屆二次會議召開時，“我國已有130多個法律和行政法規規定公民和組織不服行政機關處理可以向法院起訴”，全國有 26個高級法院、242個中級法院、1154個基層法院建立了行政審判庭。1987、1988兩年間，全國法院共受理行政案件14513件。④這些案件的審理均依據《中華人民共和國民事訴訟法》（試行）審理。依據前述《中華人民共和國民事訴訟法》（試行）及相關司法解釋的規定，無論是地方各級政府還是政府各工作部門均應以“這些單位的主要負責人作為法定代表人\"代表本單位參加訴訟，行政案件的裁判文書列示行政案件被告的法定代表人完全符合當時的法律規定。

1990年10月1日，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“行政訴訟法”實施，行政訴訟從民事訴訟中分離成為與刑事訴訟、民事訴訟相并列的獨立訴訟類型。但行政訴訟法并未對行政主體的身份性質及訴訟代表的稱謂加以規定。1991年7月11日施行的《最高人民法院印發lt;關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法gt;若干問題的意見（試行）gt;的通知》第15條規定，“在訴訟進行中，作為原告的法人或者其他組織和作為被告的行政機關的主要負責人被更換，導致參加訴訟的法定代表人也要更換時，應向人民法院提交新的法定代表人的身份證明書，繼續參加訴訟”。這表明，在1987年1月1日民法通則施行、1991年4月9日民事訴訟法施行的背景下 ① ，人民法院對行政訴訟被告的訴訟代表仍以法定代表人相稱。這可能與民法通則對機關法人的規定有關，更可能是一種不明就里的習慣沿用。

之所以說不明就里，是指因行政主體學理發展不足而導致的行政訴訟實踐的理論指導缺失，以及對作為行政訴訟被告的行政主體的法律地位不清不楚，因此，對業已形成的習慣作法的沿用成為最安全的處理方式。事實上，隨著行政訴訟法的施行，行政訴訟脫離民事訴訟歸人行政法譜系，并成為促進行政主體理論興起的一個重要因素②。遺憾的是，行政主體理論除了應對行政訴訟被告的確定難題外，至今也沒有達到成熟或形成共識的程度 ③ ，在此理論狀態下，行政訴訟實踐對行政主體法律地位的茫然就成為必然④。

結語

從民事訴訟法（試行）到民事訴訟法，從民法通則到民法總則、民法典，行政機關的民事法律主體地位從未加限制的“機關法人\"轉變為“特別法人\"中的“機關法人”;法定代表人從“代表法人行使職權的負責人”到“代表法人從事民事活動的負責人”，從“企事業單位、機關、團體及其它經濟組織的主要行政負責人”到“法人的正職負責人”，進而成為法人組織代表人的專用概念，法人和法定代表人的內涵和外延都發生了質的變化。

自行政訴訟法施行，我國的行政法學日益發展，行政法和行政訴訟法的立法日益成熟，但行政訴訟實踐對被告的法律地位一直避而不論，不明不白地習慣性的把行政訴訟被告的主要負責人稱為“法定代表人”，但這并不意味著法院對被告法人資格的確認 ⑤ ，行政訴訟對法定代表人的使用可能仍停留在民事訴訟法（試行）時期的法定代表人觀念，也可能僅限于迎合國家行政對機關法人資格的技術利用。之所以造成這種狀況，深層的原因可能是行政法學長期受行政行為學理的支配，法律關系理論在行政法上一直處于“備而不用的狀態”⑥，而傳統行政法學的行為方式法教義學難以與復雜的行政現實相契合，無力指導行政實踐。行政訴訟只關注到外部行政行為的兩端，把與行政相對人直接對立的行政機關認定為行政訴訟的當然被告和司法審查的對象，只是機械的表面性處理行政爭端，無法觸及行政法律關系的深層，這對從根本上解決行政爭議是不利的。

令人高興的是，許多法院的法官已經關注到這一問題，有些行政判決書不再列示作為被告行政機關的法定代表人，或改列負責人 ① ，但這畢竟只是少數人基于個人認識而進行的實踐性探測，未形成關于行政法律關系框架下的行政主體的統一認識，更無相應的制度性安排。事實上，現行行政訴訟法及相關司法解釋一直強調的是行政機關負責人出庭應訴，因此，在目前學理上未成共識的情況下，盡快依法修訂行政訴訟文書的格式要求，將行政主體被告的訴訟代表列示為“負責人”，是行政訴訟嚴格依法司法的重要措施，也是推進行政法學理研究進一步深化的重要舉措。

Deinstitutionalising Legal Representatives in Administrative Litigation Documents

LI Wei'， XU Ling-zi2

（1. School of Law，Liaocheng University，Liaocheng 252O59，China;

2. City University of Hong Kong Collge of Liberal Arts and Social Sciences，Hong Kong ，China

Abstract： The administrative litigation system， having evolved from civil litigation，still bears vestiges of early civil procedures. The practice of listing legal representatives of defendants in administrative litigation documents exemplifies such historical imprints. However，with the implementation of the General Provisions of Civil Law and subsequent Civil Code，coupled with the continuous refinement of administrative legal systems，the concept of“legal representative”has become a specialized institution within the civil legal person framework. While administrative organs qualify as special institutional legal persons under civil law，this characterization applies only under specific circumstances. The private law status of administrative organs in civil law cannot encompass their nature as public law entities. Although public legal person theory exists in administrative law jurisprudence， Chinese substantive administrative law and administrative procedure legislation have not adopted this concept. Neither statutory provisions nor judicial practice recognize administrative organs as legal persons or refer to “legal representatives”of administrative organs. In this context， listing legal representatives in administrative litigation documents constitutes not only legal impropriety and logical inconsistency，but also undermines the development of administrative subject responsibility concepts and accountability systems. It is recommended that the Supreme People's Court expedite revisions to administrative litigation document formats，strictly adhering to the Administrative Procedure Law by specifying responsible persons of administrative subjects rather than legal representatives in judicial instruments.

Keywords： Legal Person System； Legal Representative； Administrative Litigation； AdministrativeSubject；Responsible Person

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