強化金融法治保障，維護金融穩定與發展

當前我國金融的穩定與發展面臨一系列新挑戰，對強化法治保障的需求更加迫切。未來強化金融法治保障需要關注信義義務細則、風險分擔和處置機制、金融合約剩余控制權安排等三方面問題，不斷提高金融系統韌性。可以制定金融法為契機，加快完善金融基礎性法律制度，在進一步明確金融風險分擔和處置機制的基礎上充實金融風險處置資源，積極培育與我國金融高質量發展相適應的金融文化，進一步夯實我國金融運行的法治保障。

2024年7月黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出“制定金融法”。當前我國正處在推動金融高質量發展、建設金融強國的關鍵時期，需要以完備的制度和規則為支撐，進一步強化法治保障。

維護金融穩定與發展亟須強化法治保障

當前，我國已建成較為完善的金融監管體系和調控機制，為推動金融高質量發展奠定了堅實基礎。同時也應注意到，受國內外多重因素影響，當前及未來一段時期金融的穩定與發展還面臨一系列新挑戰，對強化法治保障的需求更加迫切。

實體經濟進入高質量發展階段。一是經濟增長模式從要素驅動轉向創新驅動，對金融體系轉型提出了新的要求。要素驅動發展階段主要依靠金融資源的大規模投入支持發展動能，而創新驅動階段不僅需要金融資源的投入，還需要金融系統進一步提升和完善風險定價、資源配置、期限轉換等基本功能，并借助金融科技等新興手段培育新發展動能。從國際經驗看，金融支持創新驅動既涉及政府與市場角色的“再認識”，也涉及不同市場化科技金融發展模式的探索。金融體系對創新驅動發展模式的適應很難一蹴而就，需要不斷調試和完善，逐步探索適合國情的科技金融發展道路。

二是經濟高速增長階段金融領域積累的存量風險和矛盾需要穩步化解。當前金融風險較為集中的中小金融機構、房地產等領域風險成因復雜、涉及面廣，短期內對推動金融高質量發展構成制約，但也為推動金融系統發展變革帶來契機。未來平衡好金融風險化解與推動金融高質量發展的關系，尤其是在處理好政府和市場、安全和效率、存量和增量的關系等方面難度進一步提升。

三是規范和引導資本良性發展對金融體系帶來新的挑戰。資本既是和土地、勞動力、技術、數據并列的五大生產要素之一，也是推動科技創新的關鍵力量。習近平總書記強調“必須深化對新的時代條件下我國各類資本及其作用的認識”。資本既有逐利性，也有在合理制度安排下的利他性和公益性。不同類型的資本間也存在密切、復雜的聯系。未來需要進一步深入認識和把握社會主義市場經濟條件下資本的特定和行為規律。

四是數據安全或信息安全成為系統性金融風險防控和金融安全保障的新挑戰。當前，金融系統的數據安全成為金融穩定需要關注的新維度。數據成為金融系統運行和功能發揮的核心要件，而以數據為支撐的金融體系可能面臨重大的數據系統失能和金融系統失效的安全威脅。金融科技發展及其在金融領域中的應用使金融穩定和金融安全的核心從資產安全轉向數據安全。

五是我國經濟快速崛起，相較以往更接近世界舞臺的中心，發展中面臨的外部挑戰增加。隨著我國金融市場、金融機構、金融產品與境外市場的聯系日益緊密，金融體系的復雜性和風險外溢性進一步增加。同時，在金融開放的過程中，既要面對開放本身產生的風險，還要面對大國博弈帶來的風險。

強化金融法治保障須重點關注三方面問題

金融交易的本質是契約交易，金融市場的本質也是法治市場。完善、穩定、可預期的法治環境不僅是金融交易順利實現的重要保障，也會影響市場信心和預期。從金融的功能邏輯看，完善金融法治建設需要關注信義義務、風險分擔和處置機制、金融合約剩余控制權安排等三方面問題。

信義義務缺少細則約束。信義義務（Fiduciary Duty）起源于“信托制（Trust）”，核心內涵是要求金融活動中的受托人忠誠地為委托人利益行事，不得利用受托人地位損害受托人利益。從廣義上講，信義義務涉及大部分金融市場參與方，如銀行、保險、證券、資產管理機構等各類金融機構均對其客戶負有信義義務，律師事務所、會計師事務所、資產評估、信用評級等中介機構對委托方負有信義義務，公司董事對股東也負有信義義務。由于信義義務是一個較為抽象的概念，英美等國往往在監管中結合具體應用場景制定詳盡的監管細則，如美國聯邦存款保險公司編寫的《美國信托監管指引》中，對受托人在運營管理、資產管理、證券交易、不同類型賬戶管理等不同情形下的行為細則均做出規定，明確義務和邊界；英國法律委員會把信義義務具體化為無沖突規則、不獲利規則、保密義務等。目前我國在信義義務方面仍缺少細則規定，不同金融子行業及金融中介對信義義務的認定標準并不統一，導致“壞”機構受罰較輕或者逃避處罰，也導致“好”機構受過多約束影響其盡責主動性。

風險分擔和處置機制有待完善。金融業具有經營風險的特征，遵循風險收益對等原則，即高風險、高收益，反之亦然。完善的風險分擔和處置機制是保障行業穩定運行的核心要素。一方面，金融交易須遵守投資者適配性原則。對投資者而言，不能參與超出自身風險承受能力的金融活動；對金融機構而言，不能誘導或誤導投資者購買超出其風險承受能力的金融產品或服務，同時還必須及時、全面、準確地進行信息披露。在堅持投資者適配性的前提下，部分金融風險可被市場主體自我消化。另一方面，當金融風險超出金融交易各方短期承受能力時，需要有明確的風險分擔和處置機制，尤其是要有充足的風險處置資源。目前我國金融機構的退出基本上由政府主導，采取一事一議的方式，缺乏統一的程序和明確的法律制度支持，不僅存在成本高、效率低等缺陷，還難以充分保障債權人和金融消費者權益，不利于金融系統的自我修復。

金融合約“剩余控制權”處理原則不明確。“剩余控制權”概念源自不完全契約理論。完全契約狀態是指合約能針對未來發生的各種情況，提前約定好交易參與各方的權利和義務。而現實中由于金融市場是高度不完全的。金融合約約定的未來情形遠少于未來真實情況，現實中隨著市場狀況的變化，總會有合約未盡事宜發生。同時，不少金融合約的影響具有外部性，并可能延續至合約到期日之后。對于金融合約未盡事宜，究竟由誰來拍板，或者根據何種原則來定，即為“剩余控制權”問題。金融合約“剩余控制權”問題的存在是把“雙刃劍”，一方面能夠對合約中的強勢一方形成超額激勵，因為強勢一方往往能在超額收益分配中占得先機，這一定程度上有利于激發潛在創新。另一方面，如果“剩余控制權”處理原則不明確或者不公正，可能會逆向激勵相關人員借助地位、信息等優勢過度謀求短期利益而忽略長遠影響。對于金融合約“剩余控制權”問題，應合理設定長期風險綁定機制、激勵機制和處罰標準，在“法不溯及既往”的基礎上，平衡好公平和效率的關系，并以法律形式加以明確。

進一步完善金融法制建設的相關思考

未來宜以制定金融法為契機，進一步夯實我國金融運行的法治基礎，既要“管得住”，也要“放得活”，為金融穩定與發展創造良好的制度環境。

加快完善金融基礎性法律制度，為金融運行提供穩定的市場預期。當前我國經濟運行內外部挑戰增多，市場預期對內外部各類因素變化反應較為敏感，有時還會出現預期超調。預期不穩會導致金融體系風險偏好呈現系統性下降，影響國民經濟平穩運行，造成經濟金融風險積聚。未來應借助制定金融法的契機，按照市場法、法治化、國際化原則加快制定不同行業、不同業務場景下的金融信義義務細則，明確金融合約未盡事宜處置原則，推動《信托法》《商業銀行法》《保險法》《證券法》等相關法律修改。在發展實踐中逐步明晰金融活動參與各方的權、責、利邊界，形成公正、公開的契約精神，并進一步激活各類要素參與金融活動的動力。同時還要注重提高金融法治改革中各項舉措的協調性，避免產生收縮性影響。

進一步明確金融風險分擔和處置機制，充實金融風險處置資源。在壓實各方金融風險相關工作責任的前提下，加快構建市場化金融風險分擔和處置機制。目前我國已設立了金融穩定保障基金和行業保障基金，但規模較小。以存款保險基金為例，2023年末我國存款保險基金余額810.1億元，僅相當于美國（1218億美元，折合人民幣約8623.4億元）的 9.4% ，而同期我國銀行業存款總額相當于美國的兩倍多。未來可進一步完善金融穩定保障基金運行框架，參照國際經驗探索多元資金補充機制，撬動更多市場資源參與風險處置，并明確基金啟用條件和運用方式。統籌協調金融穩定保障基金與行業保障基金功能，形成處置合力。積極培育與我國金融高質量發展相適應的金融文化。金融文化所蘊含的道德準則和金融法治規則能夠相互補充。積極培育中國特色金融文化有利于營造金融系統傳承傳統、積極向上的行業氛圍。應鼓勵金融行業堅守回報必須付出、收益承擔風險、投機不可長久的價值底線，通過持續深耕、持續的人力和物力投人提高盈利水平，不斷提高運行效率，夯實風險抵御能力。

（賀洋為國務院發展研究中心金融研究所副研究員。責任編輯/周茗一）