謀劃“十五五”時(shí)期人口高質(zhì)量發(fā)展需關(guān)注的幾對(duì)關(guān)系

以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，奠定了“十五五”時(shí)期人口相關(guān)規(guī)劃的主題、主線和主要內(nèi)容。本文立足于中長期發(fā)展規(guī)劃要求，從理論和政策方面闡釋人口發(fā)展問題。在此框架下本文討論了幾對(duì)重要關(guān)系，并把由此形成的理念拓展到關(guān)鍵性政策領(lǐng)域，提出了體制改革和政策調(diào)整的具體建議。

應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化完成之前出現(xiàn)的少子化、老齡化，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化，要求把人口趨勢(shì)性特征帶來的挑戰(zhàn)，同國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃（“十五五”）期間的現(xiàn)代化目標(biāo)結(jié)合研究。黨的二十屆三中全會(huì)所部署的任務(wù)，在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上與“十五五”時(shí)期高度重合。以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，奠定了“十五五”時(shí)期人口相關(guān)規(guī)劃的主題、主線和主要內(nèi)容。本文立足于中長期發(fā)展規(guī)劃要求，從理論和政策方面闡釋人口發(fā)展問題，并提出體制改革和政策調(diào)整的具體建議。

應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的緊迫感與實(shí)施政策的長期性

一方面，人口轉(zhuǎn)變本身具有長期和慢變的性質(zhì)；另一方面，人口轉(zhuǎn)變的影響效應(yīng)卻可能表現(xiàn)出短期和快變的性質(zhì)。理解這個(gè)悖論現(xiàn)象及其造成的連鎖反應(yīng)，有助于在制定政策的過程中更準(zhǔn)確地把握人口轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響的關(guān)系。

促使生育率變化的動(dòng)力，通常表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“外溢”效應(yīng)。然而，生育率是下降還是回升，卻要求不盡相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，政策效力往往也有所差異。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高成為生育率下降的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素之一。但包括性別平等在內(nèi)的人類發(fā)展水平只是生育率回升的必要條件，不是充分條件。推進(jìn)人類發(fā)展水平的持續(xù)提高，不僅社會(huì)福利體系的完善和均衡需要持之以恒，由此產(chǎn)生的居民穩(wěn)定預(yù)期更需要曠日持久地培養(yǎng)，從而正面影響生育行為。

因此，應(yīng)對(duì)人口轉(zhuǎn)變帶來的挑戰(zhàn)，既需要具有憂患意識(shí)和緊迫感，也需要保持歷史耐心，立足于政策方向的持之以恒，政策效果的久久為功、蓄勢(shì)待發(fā)。例如，中國經(jīng)濟(jì)仍保持合理的增長速度，既可能產(chǎn)生生育率繼續(xù)下降的效果，也可用來支撐促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的公共支出，從而達(dá)到穩(wěn)定乃至提高生育率的目標(biāo)。這要求盡早把政策力度提升到新的高度，同時(shí)也要對(duì)政策效應(yīng)具有長期信心和預(yù)期。由此而論，“十五五”規(guī)劃的新理念應(yīng)該體現(xiàn)在：在做大“蛋糕”的同時(shí)更偏重分好“蛋糕”，在量力而行的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)盡力而為，在保持合理增長速度的同時(shí)更突出人的全面發(fā)展。

民生建設(shè)與人口支持政策有相同目標(biāo)和手段

覆蓋全人群、全生命周期的人口支持政策體系，涉及以應(yīng)對(duì)少子化、老齡化為重點(diǎn)任務(wù)，為所有年齡階段人口提供更多更好的基本公共服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共品在人民生活品質(zhì)的提高中發(fā)揮更大作用這一更廣泛目標(biāo)。根據(jù)世界銀行定義及以人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為基準(zhǔn)，中國將在未來10年經(jīng)歷從跨入高收入國家行列到成為中等發(fā)達(dá)國家的歷程。與此同時(shí)，中國也要應(yīng)對(duì)多重挑戰(zhàn)。除了人口負(fù)增長從供需兩側(cè)加大經(jīng)濟(jì)增長難度之外，還有兩個(gè)暫時(shí)性問題也值得重視。其一，2021年中國人均GDP超過12000美元之后，世界銀行的高收入門檻標(biāo)準(zhǔn)頻頻調(diào)整，有較顯著的提高，2023財(cái)年的標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)14005美元；其二，人民幣對(duì)美元匯率的下降延緩了中國跨越高收入國家門檻的進(jìn)程。中國實(shí)現(xiàn)在2035年成為中等發(fā)達(dá)國家的目標(biāo)，需相應(yīng)付出更多努力。

從供給側(cè)確保經(jīng)濟(jì)增長合理速度，應(yīng)著眼于培育新人力資本、形成新質(zhì)生產(chǎn)力，以新人口紅利提高潛在增長率。從人口發(fā)展領(lǐng)域謀劃，要特別強(qiáng)調(diào)民生建設(shè)與現(xiàn)代化的關(guān)系。中國正在進(jìn)人的發(fā)展階段，可比照加爾布雷思論述的“豐裕社會(huì)”。這時(shí)往往會(huì)面臨公共品供給滯后于私人品生產(chǎn)的問題；因此，中國也應(yīng)按照“瓦格納法則”，加快提高政府社會(huì)性支出水平及其占GDP的比例。通過再分配機(jī)制確保基本公共服務(wù)更均等供給，不僅提高人民生活品質(zhì)，還創(chuàng)造更多更高質(zhì)量的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)流動(dòng)性，讓處在每個(gè)生命周期的居民都能從人口支持政策中“有感”，由此形成良好的預(yù)期，提高家庭生育意愿，使全社會(huì)生育率盡早止降回升。

旨在達(dá)到以上目標(biāo)的人口支持政策，是體現(xiàn)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)的重要組成部分。一方面，人口政策和民生建設(shè)期望達(dá)到的目標(biāo)是完全一致的，所采取的關(guān)鍵舉措也高度重合，因而在實(shí)施中有著很多內(nèi)容和做法均相同的政策工具；另一方面，鑒于兩個(gè)領(lǐng)域分別要完成獨(dú)特的任務(wù)、面對(duì)各自固有的難點(diǎn)，政策手段也分別在執(zhí)行中發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)。因此，在推進(jìn)實(shí)施的過程中，也需要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的領(lǐng)域特點(diǎn)和重點(diǎn)，發(fā)揮好兩類政策相互促進(jìn)的作用。

“一老一小” 重點(diǎn)與全生命周期覆蓋領(lǐng)域

人口轉(zhuǎn)變過程及其結(jié)果，可被看作是以人口“回聲”方式相互連接的全生命周期現(xiàn)象。一方面，較早生命周期的人口狀況，經(jīng)歷特定的時(shí)間間隔之后，終將在隨后的人口階段上得到反映；另一方面，較晚生命周期的人口格局，會(huì)以預(yù)期的方式投射到較早的若干重要生命周期中，影響人口再生產(chǎn)行為。

黨的二十屆三中全會(huì)做出以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的部署，既規(guī)定了“一老一小”兩個(gè)重點(diǎn)，也規(guī)定了“兩點(diǎn)一線”之間的全生命周期覆蓋率。在中長期規(guī)劃中體現(xiàn)這種規(guī)定性，就能在執(zhí)行過程中做到綱舉目張。鑒于人口各個(gè)年齡階段之間具有內(nèi)在的聯(lián)系，既體現(xiàn)人口各生命階段的特點(diǎn)，也反映與之相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的特點(diǎn)。因此，在完善人口發(fā)展戰(zhàn)略框架下制定中長期人口規(guī)劃，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)每個(gè)生命階段之間的有機(jī)銜接和相互影響。可以從兩個(gè)方面加深對(duì)這個(gè)命題的認(rèn)識(shí)。

一方面，隨著勞動(dòng)年齡人口進(jìn)入負(fù)增長、老年人口比重和人口撫養(yǎng)比提高，傳統(tǒng)人口紅利漸趨弱化并終將消失。首先，勞動(dòng)力供給減少、人力資本改善速度放慢、勞動(dòng)力流動(dòng)帶來的資源配置空間縮小，以及資本報(bào)酬遞減等因素，從供給側(cè)降低經(jīng)濟(jì)的潛在增長率。其次，養(yǎng)老保障體系不完善和勞動(dòng)參與率低，導(dǎo)致老年人口消費(fèi)能力偏弱；同時(shí)，由于同時(shí)承受繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)家庭老年人和預(yù)防性儲(chǔ)蓄等負(fù)擔(dān)，就業(yè)群體特別是其中的大齡者的消費(fèi)意愿也較低。在社會(huì)總需求“三駕馬車”必然發(fā)生結(jié)構(gòu)性調(diào)整的情況下，居民消費(fèi)不足日益成為經(jīng)濟(jì)增長的主要需求側(cè)制約。最后，未富先老造成公共資源的拮據(jù)，對(duì)養(yǎng)老保障事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展均構(gòu)成投入制約。

另一方面，在未來的一定時(shí)期內(nèi)，兒童人口數(shù)量減少引致的撫養(yǎng)比下降，可部分抵消老年人口增加引致的撫養(yǎng)比提高幅度。人口年齡結(jié)構(gòu)變化所產(chǎn)生的對(duì)沖人口撫養(yǎng)比的效應(yīng)，也意味著人口轉(zhuǎn)變自身具有一種削峰填谷的功能，可以幫助我們贏得時(shí)間，更好地應(yīng)對(duì)人口挑戰(zhàn)。值得指出的是，諸如此類的機(jī)會(huì)窗口并不會(huì)自動(dòng)打開，要求我們?cè)谝?guī)劃和實(shí)施過程中，更加強(qiáng)化資源整合配置和資金統(tǒng)籌使用，從而為應(yīng)對(duì)少子化和老齡化騰挪出必要的資源，增強(qiáng)公共政策實(shí)施的財(cái)政支撐力。

事業(yè)發(fā)展的公共品性質(zhì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制

積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策，著眼于同時(shí)促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。廣義而言，人口支持政策體系乃至基本公共服務(wù)供給體系，同時(shí)體現(xiàn)在作為公共品供給的事業(yè)發(fā)展，以及作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，均具有明顯的外部性、產(chǎn)生不容忽視的社會(huì)效益。這不僅由于作為整體的人口與社會(huì)之間具有相互影響的性質(zhì)，還由于這種相互影響或互動(dòng)關(guān)系隨發(fā)展階段變化而有所不同，因而必然要求公共政策主動(dòng)與之相適應(yīng)。具體來說，應(yīng)從以下兩個(gè)方面來認(rèn)識(shí)，并在規(guī)劃的過程中予以體現(xiàn)。

從事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)劃，應(yīng)該遵循公共品供給的理論和規(guī)律。一方面，人口支持政策通常體現(xiàn)在生育、養(yǎng)育、教育、公共就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、保障性住房和其他基本公共服務(wù)之中，政府責(zé)無旁貸地承擔(dān)主要的供給職能和支出責(zé)任；另一方面，隨著一個(gè)國家發(fā)展水平的提高，政府的公共品供給責(zé)任趨于強(qiáng)化，或者說基本公共服務(wù)的水平逐漸提高、范圍進(jìn)一步擴(kuò)大、內(nèi)容日益豐富。這些規(guī)律與完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的緊迫要求疊加在一起，可望明顯完善基本公共服務(wù)供給體系，達(dá)到降低“三育成本”、促進(jìn)老有所養(yǎng)、整體改善民生的目標(biāo)。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)劃，人口相關(guān)產(chǎn)業(yè)也需在理念、體制、政策因素之中體現(xiàn)社會(huì)效益的性質(zhì)。具體來說，這種性質(zhì)要求在主要通過市場(chǎng)機(jī)制配置資源的同時(shí)，更好更多地發(fā)揮政府作用，并倡導(dǎo)技術(shù)向善和企業(yè)責(zé)任。第一，創(chuàng)造良好的體制環(huán)境，暢通生產(chǎn)要素流動(dòng)渠道，形成統(tǒng)一的國內(nèi)大市場(chǎng)，完善針對(duì)市場(chǎng)主體的準(zhǔn)人政策、競(jìng)爭政策和激勵(lì)機(jī)制。例如，戶籍制度改革既有助于增加勞動(dòng)力供給和提高資源配置效率，從供給側(cè)提高潛在增長率，也有助于擴(kuò)大中等收入群體，提升居民消費(fèi)，破除需求側(cè)制約。第二，從財(cái)稅金融支持、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化等方面實(shí)施鼓勵(lì)性的產(chǎn)業(yè)政策，為銀發(fā)經(jīng)濟(jì)、照護(hù)經(jīng)濟(jì)乃至更廣義的人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境和充分激勵(lì)。

中國擁有雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，在實(shí)施人口支持政策的過程中擴(kuò)大公共投人，推動(dòng)相關(guān)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。筆者估算，中國在2035年之前的潛在增長率可保持在 4.5%～4.8% ，更天力度的改革還可以提高這個(gè)增長區(qū)間的上限。同處在類似發(fā)展階段即老齡化率（65歲及以上人口比重）處于 14%～24% 、人均GDP在12000＼～23000美元的其他國家相比，中國的潛在增長能力更為強(qiáng)勁。此外，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步及其提高生產(chǎn)率的無限潛力，是解決人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的根本出路。

（蔡昉為中國社會(huì)科學(xué)院國家高端智庫首席專家、學(xué)部委員。特約編輯/孫世選，責(zé)任編輯/丁開艷）