“十五五” 展望： 在城鄉融合中破解共同富裕難題

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。這一要求直擊我國城鄉融合發展的痛點堵點，將極大釋放新一輪改革紅利，從而為全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展奠定基礎。

城鄉二元體制痼疾亟待進一步破局破冰

黨的十八大以來，城鎮化進程持續推進，“十三五”期間實現1億非戶籍人口進城落戶的目標順利實現，城鎮化率已由2012年的 53.10% 提升到2023年的 66.16% ，11年間提高了13.06個百分點。其中，2012年至2022年，農業勞動生產率由1.9萬元/人提高到5.0萬元/人，非農產業和農業勞動生產率之比由5.1下降為3.7。2023年，城鎮居民與農村居民的收人比值為2.39：1，較2013年的3.03：1有明顯的下行。但城鄉二元體制的疾仍在，突出體現在：

一是農民工進城落戶成本較高，分攤機制有待健全。根據《2023年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2023年末，全國農民工總量仍有2.98億人，在7.4億全國就業人員中的占比為40.2% ，在從事非農行業（第二產業和第三產業）就業人員中的占比約為 52.1% 。對于農民工而言，進城存在融人社會、生活住房、繳納社保、子女教育以及放棄土地的機會成本。特別是近年來城市房價較高，房價收人比在11以上，遠超國際公認合理區間。再加上近年來宏觀經濟增速下行以及三年新冠疫情影響，原本吸納農民工就業的制造業和建筑業的就業機會增加緩慢，部分領域甚至出現絕對減少，農民工進城落戶的意愿有所降低。對當地政府而言，戶籍人口增加的背后是城市運營成本的提升，會增加地方政府在基礎設施建設、社會保障、公共管理、公共教育、衛生、住房等方面的成本，卻難以帶來短期可見的經濟效益。根據衛寶龍和王文亭（2018）的測算，對農民工市民化過程中政府成本的測算結果集中在人均3萬～8萬元之間，社會總成本的測算結果集中在人均5萬～15萬元之間。其中，一、二線城市農民工市民化的成本高于三、四線城市，沿海地區高于內陸地區。站在經濟效益和社會公平的中長期角度，有必要也正在推動農民工向新市民的轉化。但其中的難點在于，農民工市民化的成本分攤機制有待進一步完善，需明確“中央財政一流入地財政一流出地財政一農民工個人”的權責。

二是大量存在的小農經濟形態制約了農民收入的增長。由于中國經濟地理分布上獨特的“胡煥庸線”現象，導致了這條線的右邊人多地少，36% 的國土面積上生活著 94% 的人口。全國現有2.3億戶農戶，戶均經營規模7.8畝，經營耕地10畝以下的農戶有2.1億戶，小農經濟特征明顯，小農戶對糧食供應的占比高達 80% 。而同為人多地少的日本雖然人均耕地只有0.7畝，但農戶平均規模為22.5畝；美國地廣人稀，約有220萬個農場，每個農場平均面積約2550畝；加拿大擁有24萬個家庭農場，每個農場平均規模超過4000畝，而且規模2萬畝以上的農場也并不少見。這些國家由于耕地規模相對集中，更加容易推廣農業科技，農業勞動生產率也更容易提升。而中國由于戶均規模上不去，規模經濟難以體現，糧食生產成本居高不下，豐產不豐收的問題較為突出。為了保障糧食產量，黨的十八天以來，我國逐步建立起國家宏觀調控下省級人民政府對糧食安全全面負責的體制。但據一些基層干部反映，需要多次上門動員農民完成任務自標，壓力較天，靠行政干預推動糧食生產難以為繼，說明“國家要糧食、農民要票子”的問題還沒有根本解決。

三是鄉村振興任重道遠。經過艱苦努力，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。但我國還有大量人群的相對貧困問題，而且解決相對貧困問題要比解決絕對貧困更加復雜、困難。有關研究顯示，若根據城鄉一條線計算的相對貧困標準，2020年后全國相對貧困人口高約2億，其中農村人口占了 80% 以上。經過三年新冠疫情沖擊，隨著失業率高企，相對貧困人口只會增加而非減少。鄉村振興面臨的困難和任務有增無減，突出體現在：一是農村老齡化嚴重。根據第七次全國人口普查統計，農村全部人口中60歲及以上人口的比重達到了 23.81% ，65歲及以上人口的比重達到了 17.72% ，完全達到“深度老齡化社會”的標準，距離“超老齡社會”的標準只差2.28個百分點。二是農民財產性收入存在絕對值低、占比少的問題。2023年我國農村居民財產凈收人為540元，僅占農村居民人均可支配收入的 2.49% 。而城市居民財產凈收人為5392元，占城鎮居民人均可支配收人總收入 10.41% 。之所以差距如此之大，其中一個根源在于農村存在大量未被盤活和有效利用的資源，各類閑置資產，農民的王地承包經營權、宅基地使用權等關鍵財產并未完全釋放其價值。三是資本下鄉積極性不高，產業脆弱。政府在土地、財政、稅收等各方面的支持政策不夠明朗，支持社會資本下鄉的力度不夠，無法打消社會資本顧慮；加上農業投資回報收益不明晰、投資風險高等因素，社會資本的投資熱情不高。目前，各地普遍采用土地或者其他鄉村發展資源流轉的方式吸引社會資本下鄉，村集體和農民的收益主要依靠租金，并未形成村莊和農民的發展動力，以致后續發展能力不足。

《決定》有關部署蘊含著巨大的新發展紅利

黨的二十屆三中全會就完善城鄉融合發展體制機制進行了全面部署：一是健全推進新型城鎮化體制機制；二是鞏固和完善農村基本經營制度；三是完善強農惠農富農支持制度；四是深化土地制度改革。圍繞這四個方面，《決定》提出了35條具體舉措，至少蘊含了兩個方面的新發展紅利。

一方面，將進一步釋放新型城鎮化的紅利。

當前，我國常住人口城鎮化率 66% 與戶籍人□城鎮化率 48% 之間還有18個百分點的差距，約有2.5億人。這些人實際上長期處于“半市民化”狀態、“兩棲”狀態，這對整個全社會無論是公平、效率還是安全都帶來巨大的損害。首先，從公平的角度看，這些人由于沒有本地戶籍，難以享受到與本地居民同等的公共服務，無論是看病、孩子上學、購房等都存在無形的門檻。其次，從效率的角度看，由于無法在城市定居，這些人每到逢年過節就要回到農村，導致城市勞動力周期性短缺，尤其是東部沿海地區經常因此出現招工難。而且，由于這種周期的流動，導致這部分人口的實際工作時間遠遠小于城市居民，產生了勞動力的巨大浪費。最后，正如習近平總書記指出的，“如果幾億城鎮常住人口長期處于不穩定狀態，不僅他們潛在的消費需求難以釋放、城鄉雙重占地問題很難解決，而且還會帶來大量社會矛盾和風險”。

對此，《決定》提出，要構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制；推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷人地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化。落實上述政策，如果到2030年，能把這2.5億人全部落戶到城鎮，不僅可以解決上述公平問題、安全問題，還有助于提升資源配置效率。近年來，我國人口增長已近拐點，未來一段時期將面臨總人口持續減少的局面，如果人口不能有效集聚起來，不僅前期巨天的城鎮化投資成本不能攤薄，還不利于產業發展、城市繁榮。事實上，除少數幾個超級大城市外，我國絕大多數大中城市人口規模是不足的，特別是近年來一些以外向型產業為主導的城市隨著產業轉移、外來打工人群大規模離開，城市空心化的問題日益突出。按照黨的二十屆三中全會部署，如果在未來5年內持續推動近2.5億人進入城鎮落戶，不僅可以有效增加城鎮勞動力供給，消化相對過剩的房地產庫存，攤薄城市基礎設施建設成本，還將會推動形成一批新的超大城市、特大城市和大城市。事實上，中國式現代化固然需要農業的現代化，但從根本上還是要靠以城帶鄉，靠一批超大城市、特大城市以及超大特大城市帶動下的城市群都市圈的有力帶動。要靠這些超級天齒輪帶動各類中小齒輪運動，中國經濟的這個超級大機器才能越轉越穩、越轉越好。

另一方面，將進一步釋放鄉村振興的紅利。在推動常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率同步的基礎上繼續努力，實現到2035年時戶籍城鎮化率提高到 75% ，將有望將現有2.3億戶農民減少到6600萬戶。在此基礎上，按照《決定》要求，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，完善承包地經營權流轉價格形成機制，促進農民合作；發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制。那個時候，戶均土地將可以由現在的7.8畝左右擴天到30畝左右，從而為農業大型機械的應用、農業科技的推廣創造更好的條件，有效規避農民老齡化、農村空心化、農田畧荒化帶來的風險。那個時候，戶均來自務農的收人將可以由現在的2萬元左右提高到8萬～10萬元，基本與農民工（雙職工家庭）進城打工的收入相當。這將是一個重大進步，城鄉收入差距會進一步縮小，共同富裕的物質基礎就能更加堅實。

同時，這些改革也有利于資本、技術等要素下鄉經營，縮小城鄉收入差距。事實上，隨著資本、技術下鄉，不僅僅農業產出得到了持續增加，而且整個農業產業鏈得到了全面提升，未來農業就有望成長為“第六產業”。所謂第六產業，就是按“ 1+2+3 ”的思路，以第二產業和第三產業來賦能第一產業，形成從“田園”到“餐桌”的高水平產業鏈供應鏈。事實上，經過多年的改革、創新和發展，我們已經具備了以現代工業和現代服務業來改造農業的物質技術條件。一些地方已將發展“一村一品”等特色農業與冷鏈物流、直播電商結合起來，探索出了根在農業農村、觸角延至全國各地的成功模式，就是以工業的思維、互聯網的思維在經營農業。如果現在8.3萬億元的農業GDP被改造后能產生16萬億元的GDP，那農民的收人也會翻一番。事實上，隨著人民生活水平的提高，人們對食物的需求正從“吃飽”向“吃好”再向“吃得更健康”轉變，這種對美好生活的向往正為中國農業的“新革命”創造越來越豐富的場景。

加強系統集成，抓好關鍵改革，推動紅利釋放

要按照《決定》要求，在貫徹落實黨的二十屆三中全會精神的過程中，更加注重系統集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效，全面釋放城鄉融合的新紅利。

一是要構建全國性城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標交易市場。《決定》提出，建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制；把握人口流動客觀規律，推動相關公共服務隨人走，促進城鄉、區域人口合理集聚、有序流動。這里暗含著為進城落戶農民進行成本分攤的機制。農業轉移人口市民化固然會給流人地城鎮帶來教育、醫療等公共服務支出的增加，增加社會保障支出，但也蘊含著巨大的增量紅利。目前，全國村莊用地在城鄉建設用地中的占比超六成，但只承載了全國三成多的人口。按全國原先約9億農民擁有宅基地、未來下降到4億人，按照“三調”人均村莊用地417.2平方米、國家最低30萬元/畝調劑價格測算，潛在市場價值接近100萬億元。也就是說，如果我們加快完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標跨區域交易機制，就可以激活這些存量土地蘊含的市場價值，從而為農業轉移人口市民化提供一個合理的成本分攤機制。這不僅有利于農民增加財產性收人，促進城鄉一體化發展，也將有利于區域間優勢互補、協調發展。但這一改革自前僅停留在部分區域試點，在全國層面尚未全面推開。跨省區建設用地增減掛鉤節余指標和補充耕地指標的“交易”仍采用批量上報、部委審批的方式，定價非市場化、資金結算滯后現象十分突出，對相關利益主體特別是被征拆宅基地的農民利益保障不夠，亟須進一步深入推進。

二是要發行超長期特別國債，支持地方政府去收購目前庫存的房地產，將之作為公租房廉租房。近年來，中國房地產市場進人了發展的新階段。過去每年17億～18億平方米的銷售面積、每年產生8萬～9萬億元的土地出讓金的時代已經過去了，未來將會降到每年8億～10億平方米的銷售、每年4萬億元左右的土地出讓金。這個過程中，我國將有20億平方米的商品房庫存亟待消化。而恰恰是這些年，我國房地產在高歌猛進的時候，很多地方公租房廉租房供給不足，導致農民工在本地打工的時候無法享受相應的住房待遇。習近平總書記指出，解決群眾住房問題是一項長期任務，還存在著住房困難家庭的基本需求尚未根本解決、保障性住房總體不足、住房資源配置不合理不平衡等問題。人民群眾對實現住有所居充滿期待，我們必須下更大決心、花更大氣力解決好住房發展中存在的各種問題。政府必須“補好位”，為困難群眾提供基本住房保障。當前，房地產市場面臨結構性轉折，要更好發揮政府作用，研究考慮發行超長期國債，去收購庫存的房產，將之轉為保障房，不僅有利于保障進城就業的農民工基本保障，還有利于推動房地產企穩回升，實現穩健發展。

三是要賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革。這是一次重大改革，將充分激活我國新一輪增長的空間。我國現有3.8萬個鄉鎮，其中有9000多個街道、9000多個鄉，還有2萬個鎮，將近有2億人住在這些鄉鎮、街道。未來，隨著城鄉進一步融合，賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革，將之定位于推動城鄉要素雙向流動、實現以城帶鄉的重要支撐，使之一部分鎮成為特別市，一部分鎮成為縣城的街道，還有一部分成為城市群都市圈重要的樞紐節點，享受縣市級管理權限，進而形成以城市群都市圈為主體、縣城和特大鎮為支撐的新型城鎮化體系。目前，我國正在推動在城市群都市圈進行舊城改造，這些特大鎮不應成為被遺忘的角落，也需要與時俱進升級建設現代化基礎設施，實現舊貌換新顏，在就業、住房、教育、醫療、衛生等公共服務方面實現與城市群都市圈同城化。總之，賦予這些特大鎮相應的經濟社會管理權的改革，不僅有利于進一步吸納人口、振興鄉村、壯大城市群都市圈，也會進一步釋放我國基建、建材、家居家電、新型消費等的潛力，進而起到暢通內循環、推動經濟高質量發展的獨特作用。

四是要賦予農民更加充分的財產權益，增加農民財產性收入。中國農民目前最大的問題是97%的年收入來自勞動收入，幾乎沒有財產性收入。而城市居民擁有的住房、股票等資產上漲帶來的財產性收人，可能占整體收人的 150% 以上。雖然農民每家每戶都有一畝三分地，但這一畝三分地尚不能變成可以產生現金流的信用品，無法給農民帶來財產性收入。而盤活農村“三塊地”，實現土地資源依法有序流轉，可以為增加農民財產性收人創造條件。對此，《決定》提出，保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法，賦予農民更加充分的財產權益；充許農戶合法擁有的住房通過出租、人股、合作等方式盤活利用；有序推進農村集體經營性建設用地人市改革，健全土地增值收益分配機制。這些政策組合起來，就是要充分保障農民的財產權利。比如集體經營性建設用地按照與國有土地同地同權同價的方式流轉，意味著無論賣多少錢，全部直接留給農村。其中 20% 會補給村集體或鄉政府，用于農村基礎設施建設，其余的 70%～80% 則要反哺給出讓承包地和宅基地的農民。加上城鄉建設用地增減掛鉤政策的逐步完善推廣，農民和農村因“三塊地”帶來的財產性收入會逐步增加，城鄉差距會得到較大改善。

（黃奇帆為重慶市原市長。責任編輯/周茗一）