成本預算績效改革中事業單位預算管理問題分析與優化路徑研究

摘要：隨著我國財稅體制改革的持續深入，成本預算績效改革成為提升財政資源配置效率與使用效益的關鍵舉措。事業單位作為提供公共服務的重要主體，其預算管理在這一改革浪潮下面臨著諸多新問題與挑戰，如預算管理理念滯后，預算編制不精準，執行監控乏力，人才短缺、信息化水平較低及成本分析體系不完善等。這直接影響了事業單位支出預算的績效水平及資金使用質效。為此，預算管理改革可從強化預算管理意識，細化預算編制，預算執行制度化、標準化、績效化，提高預算管理人員專業水準，提升信息化水平及完善成本績效考核機制等方面入手，旨在增強預算管理的科學性、有效性及靈活性，助力事業單位提升預算管理水平，更好地適應改革要求，實現高質量發展。

成本預算績效改革聚焦于成本效益分析，強調“花錢必問效、無效必問責”的原則，旨在打破傳統預算管理中“重分配輕管理、重投入輕產出”的局限，促使財政資金聚力增效。事業單位資金多源于財政撥款，承載著通信、教育、醫療、科研等諸多公共服務職能。在改革進程中，其預算管理成效不僅關乎自身運營效率，更與公共服務質量提升、社會福利增進緊密相連。近年來，北京、湖南、山東、上海等各級財政部門正不斷探索并推進成本預算績效管理。其中，上海市財政近兩年陸續印發了關于加強成本預算績效管理實施方案、工作方案等文件，明確提出預算成本績效管理的具體要求和工作進度，旨在降本增效。

本文致力于詳細剖析在成本預算績效改革推進的當下，事業單位預算管理中存在的問題，并探討相應的優化策略，提供理論建議與實踐參考。

一、推進事業單位成本預算績效管理現狀分析

預算理念滯后，成本效益意識淡薄"傳統預算管理中的“基數""增長”思維在部分事業單位中根深蒂固，編制預算時過于側重歷史數據延續與資金爭取規模，忽視成本核算與效益預期。究其原因，主要有以下三點：一是業務部門重視度不夠。業務部門往往更關注業務拓展與政策落實，忽視了預算管理的基礎性和重要性。他們或許認為這只是財務部門的常規工作，并未充分意識到其在加強成本控制、提升資金使用效率及預防財務風險方面的重要性；二是預算理念滯后。事業單位財務人員與業務部門多聚焦資金“夠不夠花”，少考量“花得值不值”。存在預算數據機械復制，業務開支欠缺合理規劃等現象；三是忽略了外部市場變化對內部業務成本的影響。業務部門對公共服務項目的投入產出關聯缺乏量化分析，導致資源閑置浪費與低效配置現象并存，如部分科研項目盲目購置設備、堆砌人力，而產出成果卻寥寥無幾，嚴重偏離了成本效益最優原則。

預算編制不精準，缺乏有效溝通協調"首先，預算編制過分依賴歷史數據，即采用“基數法”預算編制方式，這種做法缺乏科學性和預見性，無法準確反映事業單位的實際需求和資源分配狀態。同時，缺乏深入的市場調研與成本分析，導致預算編制的細化程度不夠，難以確保其合理性與準確性；其次，基礎數據薄弱，成本動因多元且難以量化。如醫院病種診療成本受病情復雜程度、治療手段、藥品耗材等交互影響，數據收集整理耗時費力，致使成本預測失準，預算編制“根基”不穩；最后，業財融合意識缺失"，"業務與財務“兩張皮”，編制過程缺乏協同，財務人員專注于數字，業務人員不懂財務邏輯，雙方對項目預算需求、成本構成理解分歧大。

預算執行監控乏力，剛性約束不足"一是執行進度把控“前松后緊”現象普遍，上半年項目啟動慢、資金沉淀，下半年為“趕進度”突擊花錢，忽視項目實施質量與成本效益，如市政工程類事業單位，綠化養護項目常因前期規劃拖沓，四季度集中作業，高價雇工、緊急采購物料，這不僅推高了成本，而且服務效果也大打折扣；二是預算調整的隨意性較大，缺乏剛性約束。某些事業單位在實施預算時，未能嚴格遵守既定的預算方案來安排和使用資金，而是依據領導指示或突發需求做出變動。這不僅損害了預算的權威性和約束力，還可能影響成本控制成效，導致資源的浪費和財務風險；三是內部監控機制滯后，審計監察多在事后介入，難以對執行偏差進行實時預警和糾正；四是預算調整機制不完善。為適應市場環境、政策環境或內部條件的變化，事業單位需制定適宜的預算調整尺度，避免出現預算隨意調整或不得調整的極端情況。

預算管理人才短缺"一方面是預算管理涉及財務、業務、戰略等多領域的知識與技能，對人才的專業性與綜合性要求較高。然而，事業單位在專業高素質人才引進方面，受編制規模、薪酬待遇等因素限制，缺乏競爭力；另一方面是內部培養機制不完善，培訓內容缺乏針對性，無法有效提升現有人員的預算管理水平。實際工作中，預算編制可能不夠科學精準，預算執行缺乏有效監控與靈活調整能力，易出現資金浪費或項目推進受阻等狀況。

預算管理信息化水平較低"一些事業單位仍然依賴傳統的紙張記錄或電子表格進行預算管理，這種方式不僅效率低下，還容易出現錯誤。這必然導致各部門間的數據無法實現有效共享和實時更新，從而使得預算管理過程復雜且信息不對等，進而增加了工作負擔，降低了預算管理的準確性和時效性。盡管信息技術迅速發展，如云計算、大數據和人工智能等先進工具為預算管理提供了強有力的支持，但很多事業單位因自身規模級別等因素而面臨政策、立項及資金壁壘。

成本分析體系不完善，結果應用有限"部分事業單位的成本核算基礎相對薄弱，成本分類不夠精細，使得績效評價指標難以全面客觀地反映真實成本與效益情況。此外，評價方法也較為單一，多側重于財務指標，忽視了社會效益、服務質量等非財務維度，導致評價結果有失偏頗。在結果應用方面，由于缺乏有效的反饋與激勵機制，評價結果往往只是簡單存檔，未能與預算編制、資源分配、人員考核等關鍵管理環節緊密掛鉤。

同時，單位管理層對評價結果的重視程度不足，未能依據評價結果所發現的問題及時調整戰略與業務流程，使得績效評價難以發揮其應有的導向與監督作用。

二、事業單位預算管理改革的優化路徑

強化預算管理意識"一是提升業務部門對預算的重視程度。業務部門的立場和行動對預算管理工作的推動至關重要。因此，通過加大專業培訓的頻次和力度，加深業務部門對預算管理重要性的理解，幫助他們認識到預算管理在優化資源分配、提高資金利用效率以及預防財務風險等方面的重要性；二是強化預算細化編制意識。在每年編制下一年預算階段，細化編制要求，逐步形成預算細化，支出明確的思維，完成從“預算是這么多”向“預算為什么是這么多”轉移；三是強化各部門“無預算不支出”、“有預算才有業務”的意識，引導其深入參與到預算的制定、評審、執行、績效考核等重要步驟中，促進業務與預算的深度融合，建立一個全員參與、共同推進預算管理的良好環境。

細化預算編制"一是預算基礎數據做到全面細致。事業單位各部門應協同合作，做到人員情況、業務規模、資產存量與使用狀況、市場價格波動等多維度信息共享，對未來的收入來源和支出需求進行合理預估，重視未來三年中期財政規劃的編制；二是細化預算編制標準，制定覆蓋人員經費、公用經費、項目支出的預算編制細則，明確各類支出的核算口徑、開支范圍和標準。針對會議費、差旅費等高頻支出，參照相關規定制定單位內部定額標準，確保預算編制有據可依。同時，完善預算項目庫機制，按輕重緩急排序，實現資源精準配置；三是突破傳統單一模式的局限，靈活、綜合地運用零基預算、滾動預算等先進方法，擺脫歷史數據的束縛，以全新視角審視每項支出的必要性與合理性，增強預算的連貫性與前瞻性，有效避免資金浪費與冗余；四是強化溝通協調機制。財務部門與業務部門之間應建立常態化、高效化的溝通渠道，財務人員要深入了解業務活動的實際需求與開展流程，業務人員則需掌握基本的財務預算知識與要求，雙方共同參與、相互協作，使預算編制充分體現業務發展規劃與財務資源約束的平衡統一。

3.預算執行做到制度化、標準化、績效化"一是建立嚴格的管理制度。事業單位應明確各部門在預算執行中的職責與權限，細化工作流程，爭取每一項預算支出都能標準化；二是加強預算執行的監控與分析。借助現代化信息技術手段，構建實時、動態的預算執行監控系統，對資金流向、支出進度進行全程跟蹤。定期生成預算執行分析報告，及時發現預算執行偏差，并深入剖析原因；三是強化預算執行的績效導向。將預算執行結果與部門和個人績效掛鉤，激勵全體人員積極參與預算執行管理，提高資金使用效益。

提高預算管理人員專業水準一是加強系統化的專業培訓。培訓內容既要涵蓋財政法規政策解讀，使預算人員及時掌握國家財政方針動態，確保預算編制與執行符合政策要求，又能涉及數據分析與預測課程，強化預算人員運用大數據分析工具對單位歷史財務數據進行挖掘分析的能力，從而更精準地預測未來預算需求；二是鼓勵預算人員參加專業資格考試與認證。如考取會計師、高級會計師等證書，通過備考過程系統學習專業知識，不斷提升自身的理論水平與實踐能力；三是促進預算人員的實踐交流。通過組織內部經驗分享會，邀請資深預算人員分享成功的預算管理案例與技巧，為新入職人員提供借鑒。

提升預算管理信息化水平"一是加強信息化系統建設，選準專業的財務軟件，實現預算管理的信息化、智能化和集成化。這不僅有助于提高工作效率，減少人為失誤，還能為管理層提供即時且準確的預算數據和分析報告，使得成本控制和績效評估更加高效準確；二是積極推進信息化技術在預算管理中的應用，深入挖掘成本構成和績效指標之間的關系，增強數據處理能力和靈活性，從而為決策者提供更加全面、深入的分析報告；三是加強財務數據安全性建設，采取有效措施保障預算及成本績效管理相關數據的安全與備份。建立健全信息安全防護體系，防止數據泄露或被非法篡改，確保所有敏感信息得到妥善保護。

完善成本預算績效考核機制"加強事業單位成本預算績效考核水平，需以成本分析為基礎、績效考核為抓手，構建精細化管理體系。

在成本分析層面，首先要建立全成本核算機制，將業務活動中產生的人力、物力、財力成本進行系統歸集，區分經常性成本與一次性成本，如人員經費、公用經費、經常性業務維護費等經常性支出，以及新建項目等一次性成本。同時運用各類成本分析法開展動態分析，對比預算與實際成本差異，剖析成本變動原因，針對超支項目深入挖掘根源，是預算編制偏差，還是執行過程管控不足。結合行業標準與歷史數據，制定成本定額標準，為預算編制提供精準參考。

在績效考核層面，一是構建科學的績效指標體系。指標應涵蓋成本控制、預算執行以及服務成效等多個維度。如單位服務成本降低率、成本費用利潤率等指標，精準衡量事業單位在各項業務活動中的成本管控水平。預算完成率、預算調整率等指標，考查預算編制的準確性與執行的有效性。成本預算執行率、成本節約率、資金使用效益率等量化指標，直觀衡量成本管控成效；二是規范考核流程。

建立定期考核制度，如按季度或年度對事業單位的成本預算執行情況進行全面考核。考核過程應遵循嚴謹的數據收集與分析程序，確保數據真實可靠，評價客觀公正；三是強化考核結果的應用。將考核結果與單位內部的資源分配、部門及員工獎勵懲處緊密掛鉤。對于成本預算管理績效優秀的部門，給予更多的資金支持與獎勵，而對于績效不佳的部門，則應采取資金削減、整改督促等措施。

成本預算績效改革為事業單位預算管理革新指明了方向，針對現存問題，以重塑理念為先導、夯實預算編制為基礎、引進信息技術為手段、強化績效考核為驅動，多管齊下、協同發力，持續優化預算管理流程與機制，旨在提升財政資金“性價比”，確保事業單位在高質量發展軌道穩健運行，為社會提供更優質、高效的公共服務。未來，隨著支出成本績效改革的不斷深化與實踐經驗的積累，事業單位預算管理需持續創新與適配，在動態調整中實現提質增效新跨越。

（作者單位：上海市專用通信局）