全過程人民民主的制度優勢論析

中圖分類號：D61 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2025）05-0063-09

黨的二十大報告對發展全過程人民民主作出了戰略部署、提出了目標任務，即不斷提高全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平，到基本實現社會主義現代化時，“全過程人民民主制度更加健全”。①黨的二十屆三中全會決定聚焦發展全過程人民民主這一中國式現代化的本質要求，就“健全全過程人民民主制度體系”作出了全面部署、提出了明確要求。②從制度層面發展全過程人民民主，是全面建成社會主義現代化強國的應有之義，這要求我們準確把握并充分發揮全過程人民民主的制度優勢。當前，學界的相關研究主要從價值內核、運行機制和實踐成效等方面對全過程人民民主的制度優勢進行概括，但較少從全過程人民民主自身的特質與結構出發對其制度優勢進行具體闡釋。事實上，全過程人民民主具有鮮明的制度特質，并以特定的制度結構彰顯其制度特質，呈現出顯著的制度優勢。更好地發揮全過程人民民主的制度優勢，就是要在全面把握這些制度特質和制度結構及其相互關系的基礎上，進一步強化結構與功能之間的耦合作用，形成整體高效的制度合力。基于此，本文擬以正當性、有效性和參與性作為評判制度優勢的三個基本指標，從制度特質和制度結構兩個方面對全過程人民民主的制度優勢進行系統分析，并據此提出進一步發展全過程人民民主的基本方略。

一、制度優勢的評判標準

從語義來看，制度一詞中的“制”有約束與制衡之義，“度”則是指尺度和標準。制度即是對人類行為的規范性量裁，它通常以律法和禮俗為表現形式，劃定了人們的權利、禁忌和義務之界限。亨廷頓給制度下了一個復合性的定義：“穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式”③，由此我們可以大致從以下三個維度判斷一種制度是否具備優勢。

其一，制度價值的正當性。作為一種使人類行為模式化的建構性工具，制度往往以某種為人們所推崇的特定價值規范為導向。正是基于價值觀念對政治行為主體的塑造性功能，制度才可能對特定的個體產生約束作用。蓋伊·彼得斯借文化制度主義者們的觀點對此解釋道：“這些個體有自己的價值觀念，他們的行為被其制度成員的身份所塑造，也因其制度成員的身份而改變”④。如此一來，價值與制度之間的互構邏輯，就為制度優勢提供了一個主觀的評價維度一一制度背后承載的價值與制度主體所期待的價值之間的契合性。這種契合性在韋伯那里得到了一個更為經典的界定，即制度成員對制度權力正當性的信仰。韋伯指出：“經驗表明，沒有任何支配會自愿地僅僅限于訴諸物質、情感或理想動機作為其存續的基礎。除此之外，每個這樣的體系都會試圖建立并培育人們對其正當性的信仰”。換言之，制度的持久穩定運行離不開意識形態系統的建構，一種穩定的制度必然依托于具有充分可欲性的政治價值。由這一價值所支撐的正當性結構，能促使制度成員自愿認同并服從制度的目標和原則，從而能夠主要訴諸制度而非國家的強制力來約束個體的行為。因此，制度價值的正當性是判斷一種制度是否具備優勢的主觀指標。

其二，制度運行的有效性。制度之所以具有超越創造者生命周期的持久生命力，一是因為具有內在價值，一是因為有用。盡管正當性能夠把“強力轉化為權利，把服從轉化為義務”①，但無法實施的制度，或是績效乏善可陳的制度，即便價值正當性再充分，也未必是有競爭力的制度。比如，雅典城邦以抽簽和公民大會為形式的直接民主制往往被人們視為最符合民主精神的制度模式，具有難以挑剔的正當性，但它無論是在規模方面還是效率方面都存在一定的缺陷。在可行性的限制下，古典民主只能作為一種浪漫的想象迷失在人們發思古之幽情的歷史愁緒之中。因此，制度的發展除了要注重正當性以外，還需注重可行性、可用性和可操作性，李普塞特將其概括為制度的“有效性”，即“政治系統滿足大多數居民和大企業或武裝力量這類有力量的團體所認為的政府基本職能的程度”③。就此而言，制度運行的有效性必然構成判斷一種制度是否具備優勢的客觀指標。

其三，制度主體的參與性。制度既是塑造主體的建構性工具，也有賴于主體的持續建構，因此制度的有效性也離不開主體的參與。主體在政治實踐中將成熟的經驗做法以建章立制的形式加以固化，而后上升為法律，最后形成系統定型的治理體系，這是制度發展的基本過程。多元主體有序介入到制度運行的各個環節，實際地參與到政治過程、治理實踐及公共事務管理之中，是制度長期穩定運轉的前提性條件。反之，如果一種制度排斥主體的參與，其內容就會逐漸偏離社會現實，從而降低制度運轉的靈活性與調適能力，進而威脅制度的整體韌性。因此，在衡量制度優劣時，既要關注其價值是否正當、執行是否高效，也要考察其是否能夠持續容納和促進多層次、多渠道的主體參與，確保制度具備在復雜的環境中長期穩定運行的能力。這就意味著，制度主體的參與性是判斷一種制度是否具備優勢的遠景指標。

雅典先賢亞里士多德在其著作《政治學》中就何謂優良政體所展開的相關論述，可以被視為是對正當性、有效性和參與性這三種評判標準的具體運用。眾所周知，亞里士多德曾對政體作出了兩類區分。第一類是根據是否以公共利益為價值依歸，將政體區分為正宗政體和變態政體。第二類則是根據統治人數，將政體區分為多數人的統治、少數人的統治和一人之治。在兩類區分的基礎上，亞里士多德提出了有關優良政體的分析框架：就正當性而言，由一位賢明哲人進行統治的君主政體（一人之治的正宗政體）是最為優良的政體，因為在君主利益與城邦利益統一的前提下，這樣的政體最有可能依據城邦的公共利益去進行統治；就有效性而言，君主政體也是最不可靠的政體，因為大部分城邦都不具備培育出德行兼備的君主的現實條件，而當君主政體的統治者徒有虛名時，它就會變質為最為惡劣的僭主政體；就參與性而言，唯有多數人統治的平民政體才是能夠使全體公民輪番成為統治者和被統治者的政體，也是“合乎正義而值得稱頌”③的制度。綜合正當性、有效性和參與性的三個維度，亞里士多德最終把多數人統治的正宗政體一共和政體（politeia）確立為對于大多數人和大多數城邦而言最好的（而非最優良的）政體。

概而論之，正當性、有效性和參與性是評判一種制度是否具備優勢的基本指標，也是支撐制度行穩致遠的核心要素，三者必須動態平衡、相得益彰。如果只講現實的有效性，而缺乏價值層面的正當性，制度就會難以維系，因為有競爭力的制度必須首先得到社會多數成員的認可、接受和自覺遵從，否則制度的實施就不得不依靠成本高昂的國家強制力。如果只強調制度的正當性，完全不顧可行性與有效性，制度就會淪為一種擺設，進而削弱制度的權威，助長人們對制度的漠視。而參與性則是聯通正當性和有效性的中間環節，是能夠將主體對制度的價值認同轉化為治理效能的結構性中介。因此，具有競爭力的制度，必然是能夠在正當性、有效性和參與性三方面實現有機統一的制度。

二、全過程人民民主的制度特質

所謂制度特質，就是某一特定制度在應然層面所呈現的價值、原則、取向等規范性特征。前述分析構建了一個評判制度優勢的基礎性框架，即一種具有競爭力的制度需要兼顧正當性、有效性和參與性三方面維度。不過，若是將這一框架用于解釋全過程人民民主的制度特質，還有必要作出進一步闡明。這一方面是因為，正當性、有效性和參與性的概念濫觴于亞里士多德的政體理論，在近現代又歷經了韋伯、阿爾蒙德、李普塞特和哈貝馬斯等人的發展和改造，其具體的定義和標準已然產生了較大變化，有必要對其內涵加以甄別。另一方面，政治制度“不可能脫離特定社會政治條件來抽象評判，不可能千篇一律、歸于一尊”@。特別是對于全過程人民民主而言，無論是其作為社會主義民主的性質和目標，還是其所面臨的特定歷史境遇和國情條件，都使得這一特殊民主形式的制度特質相較于在世界上占有話語主導權的資本主義民主模式有著顯著區別，這也要求對其進行本土性的闡釋。

（一）以人民利益為中心，確保民主的真實性

從正當性維度來看，與全過程人民民主相關聯的是何謂“真民主”的問題。既然正當性以制度成員對政治價值的主觀認同為基礎，評判制度正當與否的標準就應當是具體化的、情景化的。不過，這并不意味著在國際社會中沒有一種普遍化的標準來判斷一個國家的制度是否正當。劍橋學派學者約翰·鄧恩就斷言，民主是今天全球范圍內政治正當性的標簽，“在我們這些顯然還操著不同語言的種族中間，現在有史以來第一次有了一個在世界范圍內公用的詞，用來表述政治權威的正當性基礎”①。

只是，雖然“民主的即正當的”，但哪一種民主才是正當的卻是值得追問的。譬如，李普塞特就認為，民主的正當性主要體現在調和社會沖突的能力上，取決于“解決造成社會歷史性分裂的關鍵問題的途徑”，因此只有以選舉為主要形式的競爭式民主才是正當的；而在哈貝馬斯看來，競爭式民主本身不具備正當性，民主的正當性主要蘊含在主體間商談的立法過程之中③。二者的分歧表明，在論及正當性之前，不能不首先辨明民主的內核。除此之外，民主的正當性還受到外部性的影響，不僅取決于主權內部的政治主體對本國制度的價值認同，而且還涉及外部政治制度在意識形態層面對本國制度正當性的挑戰。如今，民主不單是一種制度，更是一股思潮，是一場推動世界走向民主化（democratization）的全球性運動。在西方國家鼓動的民主化浪潮之下，北非、西亞和拉美的一些國家放棄了原有的制度安排，仿照英美的自由民主制強行開啟了所謂的“民主化轉型”。但一場場“由春入冬”的“顏色革命”悲劇警示著人們：制度權威的動搖不僅是內部制度效能低下的結果，同時也與外來制度的價值輸入及政治主體對其“神話”的篤信有著一定的聯系。在當代語境下，這一“神話”的敘事就是以權力分立、一人一票、多黨競爭等對抗性結構為制度要素的西方民主話語。而“神話”祛魅后的原像，就如薩托利所指出的那樣，“現代民主不是由古希臘理想和某些后來的附加物組成的…不管我們的認識多么單薄，我們所信奉和實踐的民主是自由主義民主”。④西方國家以自由主義為前提構建的所謂“現代民主”，不僅與希臘的“古典民主”并無直接繼承性，而且在時間上僅有不過近兩百年的歷史，在空間上更是極少在西歐和北美等先發現代化地區以外的國家取得成功。因此，無論是在“民主即正當”的語境下對民主內核加以辨明，抑或在外部性語境下回應西方國家的制度辯難，“全部問題就在于確定民主的真正意義”？。

在2021年中央人大工作會議上的講話中，習近平總書記從內容、主體和形式三個維度對何謂“真民主”作出了深刻界定，為全過程人民民主確定了“真實性”的制度特質。首先，從內容上看，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主”@。這一論斷指出了民主的出發點和落腳點，形成了立體的民主輪廓。這意味著，創造一種真正的民主，關鍵是要把支持人民當家作主的出發點和滿足人民美好生活需要的落腳點聯結起來，把“保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中”①。“人民意愿只能表達、不能實現，不是真正意義的民主”？。其次，在主體方面，“一個國家是不是民主，應該由這個國家的人民來評判，而不應該由外部少數人指手畫腳來評判。國際社會哪個國家是不是民主的，應該由國際社會共同來評判，而不應該由自以為是的少數國家來評判”。這一論斷為外部性影響下的民主正當性提供了評判準則：評判一個國家民主與否，在內部以人民認同為基準，在外部則必須尊重各主權國家的共同意見。最后，在內容和主體的基礎上，習近平總書記進一步提出了“四個要看，四個更要看”的標準，并圍繞民主的過程性原則闡明了什么樣的民主形式不是“真民主”：“如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發言權，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主”@。可見，無論是在內容、主體還是形式上，人民性都是“真民主”的核心要素。在過程民主和成果民主、形式民主和實質民主、直接民主和間接民主的統一中最大限度地實現人民利益，是全過程人民民主作為“真民主”的制度特質。

（二）以良政善治為目標，確保民主的效能性

就有效性維度而言，與全過程人民民主相關聯的是何謂“好民主”的問題。從歷史邏輯來看，在民主成為人類現代政治生活的普遍模式之前，許多以貴族制乃至君主制為主導的國家內部實際上早已孕育出民主的要素。究其緣由，是因為民主有著特定的效能，能夠通過人民的政治參與實現對公共利益的切身把握，“任何主權者都需要其臣民的幫助，來辨識出他們的利益中哪些是真正的公共利益”@。因此，民主在以價值理想的應然面貌出現以前，是作為塑造共和國（commonwealth）的現實手段被嵌入在混合政體當中的。從這個意義上來講，制度的有效性在民主制的具體語境下可以被理解為運用民主實現公共利益的政治效能。

但是，在西方精英民主理論看來，人民對公共利益的識別能力是有限的，反而少數“公民的智慧最能辨別國家的真正利益”@，共同體的公共利益需要通過政治精英的代表性統治來實現。由此，民主的效能性就被置換成了選舉的效能性，而評判一個民主制度是否具備效能，主要取決于兩方面：一是民主選舉的過程是否能有效選出政治精英，因為“民主政治就是政治家的統治”；二是公眾輿論能否對民主選舉結果進行有效的責任追究，因為在政治家統治的前提下，民主只能是“依靠選舉中表達的輿論對其進行負責的統治”@。上述兩個機制在過程上和結果上相互貫通，形成了一套表面自洽的邏輯。但在實踐中，不僅選舉異化成了資本角逐的“金錢游戲”，作為糾錯機制的公眾輿論也淪為了任由游說集團擺布的“提線木偶”。在世界范圍內重申民主作為破解治亂興衰歷史周期率之答案的治理效能，迫切需要對何謂“好民主”提出更為具體的標準。

習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年的講話中提出了判斷“好民主”的標準，為全過程人民民主確定了“效能性”的制度特質。習近平總書記指出：“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替；全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業；人民群眾能否暢通表達利益要求；社會各方面能否有效參與國家政治生活；國家決策能否實現科學化、民主化；各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系；執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導；權力運用能否得到有效制約和監督”。這“八個能否”規定了一種有效的民主制度所必須具備的八個條件，其中最為重要的是法治化程度。此外，《中國的民主》白皮書也明確指出：“評判一種民主形式好不好，實踐最有說服力，人民最有發言權，歸根結底要看能不能讓人民過上好日子”，“好的民主一定是實現良政善治的，一定是推動國家發展的”@。換言之，“好民主”必須通過治理在實踐上回應“真民主”所蘊含的人民性，而依法治國正是黨領導人民治理國家的基本方式。堅持中國特色社會主義政治發展道路，在黨的領導、人民當家作主和全面依法治國的有機統一中發揮全過程人民民主制度的效能性，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，滿足人民的美好生活需要，是全過程人民民主作為“好民主”的制度特質。

（三）以參與實踐為依托，確保民主的廣泛性

全過程人民民主作為民主制，必然具備“多數人統治”的一般共性，這決定了它必然還對“廣泛性”這一制度特質有所要求。所謂廣泛性，是指特定制度中參與主體的覆蓋范圍具有全面、系統、多元的特征。廣泛性是使民主成為“民主”的特殊屬性，也是民主特有的制度評判標準。一種參與主體局限于少數人的制度難以謂之民主制，而是更接近于貴族制或是寡頭制的某種制度安排。也正因如此，民主制的廣泛性可被視為其真實性和效能性的統合表達。在一個普遍認同多數人統治的主權內部，如果主體參與不具備廣泛性，則必然會威脅民主的真實性，進而動搖制度的正當性。同樣的，在亞里士多德的政體理論中，如果一個以多數人統治為形式的正宗政體中公民主體的政治參與不夠廣泛，也可能會導致治理的失效與責任的失衡，進而變異為更具風險性的政體。在民主這一特殊的制度形式中，廣泛性正是作為聯結真實性和效能性的實踐環節，在“等邊三角形”的底部對二者起到橋梁和支撐作用。

民主的廣泛性又可進一步區分為權利的廣泛性、代表的廣泛性和參與的廣泛性。權利的廣泛性和代表的廣泛性是現代民主的基本特征，在民主集中制中得到了鮮明體現。民主集中制就是“在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主”。經由民主集中制原則生成的人民代表大會制度，不僅能夠通過立法賦予人民以廣泛的民主權利，暢通人民意愿的表達渠道，實現民主基礎上的集中；在中國共產黨對人民代表大會這一代表性權力機構的集中領導下，還能最大限度地保證人大代表充分代表人民利益、凝聚人民共識，形成集中指導下的民主。參與的廣泛性則是全過程人民民主的獨有優勢。習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中指出，“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利”。對參與權的重視是全過程人民民主相較于西方民主模式的重要特點，人民通過選舉、投票行使權利僅僅是中國社會主義民主的重要形式之一，另一種重要形式是通過協商民主踐行人民的參與權，它所體現的是民主的人民主體性，指向民主作為一種“生活方式”的目的論追求。正是在此意義上，“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐”@。在廣泛性中統合“真民主”和“好民主”，保障全過程人民民主的真實性和效能性，是全過程人民民主獨有的制度特質。

三、全過程人民民主的制度結構

所謂制度結構，就是制度內部各要素之間的組織配置及其支撐整體功能實現的關系框架。前述分析界定了全過程人民民主的三個制度特質，即民主的真實性、效能性和廣泛性。從制度層面進一步發展全過程人民民主，就是要通過特定的制度結構來進一步彰顯這三個制度特質，發揮全過程人民民主的制度優勢。習近平總書記指出，全過程人民民主“是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”③。在此，全方位和全覆蓋作為全過程人民民主的結構特征，它們各自的準確內涵在學界尚無一致看法。不過，從文本邏輯來看，二者分別對應著“最真實”和“最管用”的制度評價。結合前文分析，我們可以認為，“全方位”對應著制度的正當性，它體現的是全過程人民民主以人民利益為中心的“真民主”之維；而全覆蓋則對應著制度的有效性，它體現的是全過程人民民主以良政善治為目標的“好民主”之維。二者之間相互貫通，分別構成了全過程人民民主的出發點和落腳點，即通過宏觀的國家權力架構來領導、支持和保障人民當家作主，通過中觀的治理體系來滿足人民日益增長的美好生活需要。相較于全方位和全覆蓋這兩個概念在界定過程中的復雜性，全鏈條的內涵在學界的相關討論中則呈現出一定的共識性，即由五大民主形式構成的完整程序。因此，全鏈條對應的是“最廣泛”的制度評價，它體現的是多數人統治的民主特征，也是通過微觀的制度程序實現人民的廣泛持續參與、使全過程人民民主的出發點和落腳點相聯結的實踐環節。全方位的權力架構、全覆蓋的治理體系和全鏈條的參與格局是全過程人民民主的三大制度結構，分別構成了全過程人民民主的出發點、落腳點和實踐環節，共同筑成全過程人民民主的“全過程”之維，具有顯著的制度優勢。

（一）“最真實”：作為國家形態的全方位結構

在制度的多種范疇之中，居于統治地位的是作為規范性結構的政治法律制度，其核心是安頓權力，規定權力歸屬于誰（國體），以及權力如何行使（政體）的問題。權力的目的則在于為集體作出決策，因為“最終的結果總是從許多單個的意志的相互沖突中產生出來的”③。社會矛盾的客觀存在揭示了“公意”形成的非自然性，只有在合乎人民意愿的前提下，運用公權力為集體作出決策，才可能最大限度地凝聚共識、形成合力。而決策的內容及其法的表達，就是作為上層建筑的政治法律制度。在上述閉環之中，權力的安頓是根本性、基礎性的環節。只有在權力歸屬于人民且以規范的方式運行的時候，才可能產生民主的、科學的決策，形成更為正當的、有效的制度。因此，民主不僅是一種主權在民的政治原則，更是一種需要通過宏觀的國家權力架構、借由一定的組織形式去將人民行使權力的過程規范化的制度安排。全過程人民民主所依托的國家形態有著全方位的獨特優勢，能夠通過宏觀的國家架構將人民聚合為一個有機的結合體，并全方位地在各個機構中掌握并依法有序地行使國家權力，開顯出社會主義民主的“最真實”之維。

首先，全方位結構以中國國家體制的“單一制”形式為基礎。就以美國為代表的西方民主而言，其顯著特征是以非集權的聯邦制作為國家的基本結構。聯邦制以各州的主權獨立為基礎，在幅員遼闊的疆域內構建了以州政府為主體的橫向民主模式，并在州的內部以鄉鎮為單位形成了地方自治的直接民主。這樣的體制在橫向維度上體現了一定的民主特質，同時也在縱向維度上存在著兩大困境：一是自上而下的國家治理效能不足。美國的居民總是“對社會的主管當局投以不信任和懷疑的眼光，只在迫不得已的時候才向它求援”③。二是自下而上的權力輸入深度不足。人民的權力輸入止于州政府，但各個州之間的關系呈現得更多的是平行的競爭性，而非聚合的共識性。相比之下，全過程人民民主所依托的國家基礎是從大一統的中華文明承繼而來的一體化的現代國家，其“單一制”的國家形態與中國特有的黨政體制相嵌合，不僅能夠在制度上賦能民主，發揮民主的治理效能，而且還能借助于“條塊結合”的央地關系確保民主輸入的縱向深度和橫向廣度。在縱向維度上，有著由人民代表大會制度、政治協商制度和人民信訪制度所組成的間接民主體系；在橫向維度上，有著由基層群眾自治制度、職工代表大會制度、群團組織制度和社會組織制度組成的直接民主體系。④縱橫雙重維度共同構成了我國直接民主與間接民主相結合的復合民主體系，確保了人民全方位的權力行使。

其次，全方位結構內嵌于國體和政體的“兩位一體”之中。國體與政體相適是中國共產黨制度建設的基本原則，“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家”③。總體來看，我國的國體反映的是階級性、人民性和民主性等社會主義的基本性質。我國的政體則更多反映的是我國政治結構中政黨、國家、社會之間的關系，即以人民代表大會這一國家權力機關為中介，在“政黨－國家”層面由中國共產黨對人民代表大會的各項工作進行集中統一領導，建構民主的公共理性基礎；在“國家－社會”層面通過議行合一的權力結構和多層次的人大代表制度，保障民意上傳的縱向深度。自上而下的政治領導和自下而上的政治參與相結合，共同構成了民主集中制的宏觀政治原則。在民主集中制的體制下，中國共產黨以其人民性維護國家權力的公共性，確保國家機關始終權為民所用、利為民所謀，在國體與政體的統一中領導、支持和保障人民全方位的權力行使。

再次，全方位結構體現在黨的領導、人民當家作主、依法治國的“三位一體”之中。如果說國體和政體的統一性主要反映了黨的領導和人民當家作主之間的內在邏輯，體現的是人民在黨的領導下行使權力的主觀能動之維，那么依法治國則更多是以客觀約束的方式對黨的領導和民主之間的關系起到兜底保障的作用。這種保障具有雙重意義：一方面，法治是對民主本身的保障。民主集中制歸根結底是一種制度，只有把民主和集中的過程納入法治化的軌道，才可能在穩定的程序框架內對民意實行廣泛集中，對民主實行集中指導。另一方面，法治也是對民主制下具體個人的保障。為防止民主異化為“多數人的暴政”，就必須以法治的方式為個人權利劃定范圍，形成權力與權利相結合的民主法治邏輯，充分調動民主制下個體的主動性和積極性。正是在黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一下，我國的民主實踐得以在一個三角形的穩定結構中運行。人民在“三位一體”的中國特色社會主義政治發展道路下，依法通過各種途徑和形式管理國家事務、經濟文化事業和社會事務，具有全方位的、規范化的權力行使方式。

最后，全方位結構還反映在黨委、人大、政府、政協的“四位一體”之中。不同于西式民主分權制衡的權力結構，全過程人民民主的各個國家機構在決策過程中表現出相互配合的協調性。在四個機構的職能關系上，總體呈現出黨委領導、人大監督、政府治理和政協參政的分工協同邏輯。在具體的民主決策過程中，每一項重大政治決策都必須經過黨委起議、政協商議、人大審議、政府執行的“三議一行”總體流程，體現我國議行合一的權力結構。正是在制度一權力一決策的閉環中，全過程人民民主形成了自我監督、自我完善、自我發展的運作邏輯，回應了“人民當家作主”的民主出發點，成為“最真實”的社會主義民主。

（二）“最管用”：作為治理體系的全覆蓋結構

從語義上來講，民主意味著人民的統治，它既是一種規范性表述，也是一種描述性概念。作為規范性表述，民主的意涵是在一個主權內部，人民具有既作為統治者掌握和行使公權力，又作為被統治者受到公意約束的雙重身份；而作為描述性概念，民主意味著人民借由國家機關等公共平臺，自上而下地對社會進行整體性管理。不過，自20世紀90年代以來，學界越來越強調民主還有著治理之維。相較于“民主統治”所呈現的國家與社會一體化格局，“民主治理”則體現的是國家與社會通過民主這一實踐環節建構起來的上下聯動關系，其主體“可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯合組織”？。如今，世界民主實踐正逐漸由統治邏輯轉向治理邏輯，通過多樣化的民主形式，在國家與社會、政府與市場、中央與地方之間形成良性互動關系，更好地發揮社會主體對于國家治理的功能與作用。

從統治向治理的轉向，對民主制度結構的效能性提出了更高的要求：不僅要求在縱向維度上厘清政府主體與社會主體之間的層次關系，還要求在橫向維度上建構起不同社會主體之間的參與、協同和競爭的互動機制，形成縱橫結構的復合治理體系。

特別是在中國語境下，大國治理的復雜性，客觀上需要一個軸心主體能夠在縱向關系中進行宏觀領導，并在橫向層次上發揮凝聚力和向心力，吸納多元主體持續參與到民主治理的過程當中，因此民主治理必須堅持中國共產黨的領導。具體而言，在中國共產黨的領導下，全過程人民民主全覆蓋的治理體系表現為兩個方面：

其一是治理主體的基層全覆蓋。“全過程人民民主”這一概念就是習近平總書記在考察上海長寧區虹橋街道的基層立法聯系點時提出的。基層既是民主的重要支撐，也是治理的社會基礎，民主治理若要達成“全覆蓋”，必然體現為基層治理主體的普遍參與。全過程人民民主有著完善的基層群眾自治制度，能夠保障基層治理主體的參與渠道。基層主體在基層黨組織的領導下，通過職工代表大會制度和村民（居民）自治制度廣泛參與到民主治理的實踐當中，形成了民事民議、民事民定、民事民辦的民主風氣。據2023年全國人大常委會工作報告，我國已經“基本實現基層全國人大代表在任期內列席一次常委會會議”，“基層立法聯系點達到32個，實現了全國31個省（區、市）全覆蓋”③，體現了全過程人民民主治理主體的基層全覆蓋特征。

其二是治理客體的領域全覆蓋。西方民主同樣有著一定的治理功能，但治理的范圍局限于政治領域，而忽視了經濟、社會等與人民群眾日常生活緊密關聯的領域。如美國在民眾普遍質疑槍支合法性的背景下，聯邦最高法院卻于2022年6月23日強制推翻了紐約州一項歷史悠久的控槍法律，縱容居民在街道上隱蔽持槍，體現了民主的治理功能在美國社會領域的失調。相比之下，全過程人民民主的治理客體表現為在各個領域的全覆蓋，體現了中國民主的“良政善治”之維。如有學者指出的，善治本身就是對傳統民主范疇的一種超越，因為它在要素上包含了諸如穩定和效率這類在通常意義上的民主所不曾涵蓋的領域；與此同時，民主也必然包含了善治，因為“善治正是民主政治所要達到的一種理想政治狀態”③。全過程人民民主的制度發展正是建立在對民主外延的不斷擴展之上。早在新民主主義革命時期，毛澤東就提出“民主必須是各方面的，是政治上的、軍事上的、經濟上的、文化上的、黨務上的以及國際關系上的”。在改革開放之初，鄧小平再次強調要通過“發揚經濟民主”@來調動生產的積極性，促進國家的現代化。經過改革開放的不斷深化，我國的民主治理體系逐漸擴展到物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明五大領域，對人民生活的各個方面進行全覆蓋，有效地促進和提升了國家治理的現代化水平。

在主客體的全覆蓋下，全過程人民民主的治理功能能夠轉化為社會的發展效能。一方面，全過程人民民主能夠在治理過程中解民憂、應民需，形成以民生為導向的民主治理機制，落實以人民為中心的發展思想。“民生工作離老百姓最近，同老百姓生活最密切”①，民生問題不僅需要政黨、國家和政府等高位治理主體從宏觀層面上予以總體性把控，也需要人民在微觀的生活體驗中結合切身實際予以反饋。全過程人民民主的治理體系通過全覆蓋的基層治理和全鏈條的民意“征集－回應”機制，不斷地解決人民群眾最關心、最直接的現實利益問題，補齊民生短板，提高基本公共服務均等化和可及化水平，體現了社會主義現代化的人民性立場和平等性原則。另一方面，全過程人民民主能夠在治理過程中聚民智、集民力，形成以公共政策為焦點的民主治理機制，發揮“集中力量辦大事”的社會主義制度優勢。全過程人民民主的治理體系正是在不斷解決人民急難愁盼問題的過程中發揮民主的效能性，成為“最管用”的社會主義民主。

（三）“最廣泛”：作為參與程序的全鏈條結構

全鏈條是由民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督這五大民主形式構成的完整程序。從三大制度結構之間的邏輯關系來看，全鏈條結構作為全過程人民民主“真民主”和“好民主”之間的橋梁，發揮了聯結兩端的關鍵作用。從功能來看，全鏈條結構內嵌于全方位的國家形態和全覆蓋的治理體系之中，既為人民行使權力提供了制度支撐，也為人民參與民主治理提供了合法渠道。正是在全鏈條結構的意義上，“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐”@，具有最大的廣泛性。

全鏈條結構為全方位結構提供了完整的制度程序。在全鏈條結構中，民主選舉是五大民主形式的起始環節。人民采取投票的方式，通過直接或間接、等額或差額的形式選出能夠代表自身利益的人大代表，在國家機關中間接行使國家權力。民主協商和民主決策是體現民主過程性的兩個關鍵環節，在五大民主形式中起到承上啟下的作用。人大代表通過各種協商形式，在決策前就人民所關心的事務進行充分討論，盡可能地凝聚共識，尋求到不同意見之間的最大公約數，并作出符合人民利益的民主決策。特別是在立法決策方面，“基層立法聯系點”是近年來我國民主協商和民主決策實踐的一個標志性創新，有效地擴寬了民主協商的渠道，保障了民主決策的民意基礎。民主管理是人民根據憲法賦予的各項基本權利，通過民主形式直接參與到公共管理的過程當中的治理性環節，體現了人民在民主過程中的主體性和民主在社會治理領域的直接性。民主監督是一個復合性的監督體系，既有來自宏觀層面的人大對“一府一委兩院”的總體性監督，也有來自中觀層面的各部門、各機關的行政監督、司法監督和財會監督，也有來自微觀層面的群眾監督和輿論監督。這五個環節依托于人民代表大會制度這一根本制度安排，形成了全鏈條的民主制度結構，創造了一套開放式的民主流程，從根本上杜絕了投票后就“休眠”的封閉式民主，確保了人民全方位地掌握和行使權力。

全鏈條結構為全覆蓋結構提供了完整的參與實踐。民主治理強調主體參與治理實踐的直接性，這就需要依托于特定的民主形式和民主程序，形成廣泛有序的政治參與。如，脫貧攻堅不僅是中國共產黨執政優勢的直接詮釋，同時也是全過程人民民主的全鏈條結構在貧困治理方面的生動實踐。在脫貧攻堅戰中，我國各級國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織聚合在基層黨組織這一戰斗堡壘下，通過民主選舉共推脫貧領頭人，為脫貧致富樹立先進典型，發揮其示范引領作用；通過民主協商共議脫貧策略，在制度化協商平臺中統籌脫貧資源，凝聚脫貧共識；通過民主決策共定脫貧方案，解決扶持誰、誰來扶、如何扶等問題，實現“對癥下藥、精準滴灌、靶向治療”；通過民主管理共行脫貧政策，激發貧困群眾的主觀能動性，增強脫貧攻堅的內生動力；通過民主監督鞏固脫貧成果，實現脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，做到“脫貧不返貧，振興不掉隊”。在全鏈條結構中，全覆蓋結構得以通過各類主體的參與，將政策的制定、執行與監督等各環節貫通起來，在治理實踐中推進治理體系和治理能力現代化，確保治理領域的全面覆蓋。

四、結語

綜而觀之，在全過程人民民主的制度結構安排中，全鏈條、全方位和全覆蓋的三大制度結構有著顯著優勢，能夠賦予全過程人民民主以廣泛性、真實性和效能性。正是基于結構－功能的耦合性，全過程人民民主得以具備最廣泛、最真實、最管用的特征，使得“中國人民享有廣泛充分、真實具體、有效管用的民主”？

習近平總書記指出：“我們要繼續推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來。”④這一論述用“三個具體地、現實地”對進一步發展全過程人民民主提出了戰略性要求，而這一要求的內容同樣也需要通過完善三大制度結構來得以實現。具體而言，一方面要求注重三大制度結構之間的分工協調性，在不同的結構之間形成制度合力，特別是全鏈條結構作為聯結全方位結構和全覆蓋結構的實踐環節所起到的重要支撐作用；另一方面還要求構筑起三大制度結構的整體性和系統性，形成由全方位、全覆蓋、全鏈條所共同筑成的“全過程”總體結構，保障人民主體在由國家形態、治理體系和參與程序所構成的“宏觀-中觀－微觀”層次結構中踐行全過程人民民主。

此外，在發展全過程人民民主的過程中，還需要注重一些可能會出現的基礎性問題。總體來看，三大制度結構內部的各要素在理論上是統一的，但在實踐中也可能出現張力乃至沖突。例如，在全方位結構中，人民當家作主與依法治國在理論上具備統一性，但前者依托的是多數人的主觀認同，后者所遵循的是法定的客觀程序，二者在實踐中難免會出現情理與法理之間的張力。這就要求更好地發揮黨的領導作用，在黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一中協調好民主與法治的關系。又如，在全覆蓋結構中，治理主體的全覆蓋是過程，治理客體的全覆蓋是結果，過程與結果具有理論上的統一性，但在實踐中，主體的能力有差異，不同的客體也有著權重和層次之分。這就要求把全覆蓋結構嵌入到全面深化改革的總目標之中，形成流程化、規范化的民主治理的體制機制，保證治理的效率導向。再如，在全鏈條結構中，五大民主形式為人民提供了廣泛的參與渠道，但也對民主素養提出了更高的要求，它要求民主不僅僅是一門領導藝術，更是每個主體都要具備的基本品質。特別在民主協商這一中心環節，如果民眾不具備尊重多元、包容異見的民主品格，或是缺乏管理公共事務、參與社會治理的民主知識，勢必難以保證協商的共識性和有效性。這就要求在強調人民主體地位的同時，也必須注重公民文化的培育，推動構建權利與義務相統一的公民道德和公民精神。因此，進一步發展全過程人民民主，彰顯全過程人民民主的制度優勢，必然要求在三大制度結構的基礎上做到以法治穩民主、以改革促民主、以文化育民主，落實“三個具體地、現實地”的戰略安排。

制度固然有其基本的發展規律和內在結構，但沒有放之四海而皆準的固定模式，全過程人民民主本身的性質正體現了普遍與特殊的辯證法。一方面，全過程人民民主作為社會主義的民主，必然內蘊著能夠引領人類社會進步的普遍性要素，具備能夠創造人類政治文明新形態的世界歷史性特征；另一方面，全過程人民民主又是中國本土的內生性民主，這決定了它必然不能以制度移植的形式隨意地把其他國家的民主模式嵌套在自身的制度發展之中。從這個意義上來講，全過程人民民主歸根結底是馬克思主義中國化的過程性體現，在中國共產黨的領導和“兩個結合”的基礎上不斷健全全過程人民民主的制度體系，無疑是從制度層面發展全過程人民民主的最根本遵循。

注釋：

① 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗一在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。

② 《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》，人民出版社2024年版，第27一28頁。

③ ［美］塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社2008年版，第10頁。

④ ［美］蓋伊·彼得斯：《政治科學中的制度理論：新制度主義》，王向民、段宏偉譯，上海人民出版社2016年版，第26頁。

⑤ ［德］馬克斯·韋伯：《經濟與社會》第1卷，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第319頁。

⑥ ［美］弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》，毛俊杰譯，廣西師范大學出版社2015年版，第494頁。

⑦ ［法］盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館2003年版，第9頁。

⑧? ［美］西摩·馬丁·李普塞特：《政治人：政治的社會基礎》，張邵宗譯，上海人民出版社2021年版，第47、51頁。

⑨ ［古希臘］亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1983年版，第350頁。

⑩??? 習近平：《論堅持人民當家作主》，中央文獻出版社2021年版，第81、82、97、97頁

?? ［英］約翰·鄧恩：《讓人民自由：民主的歷史》，尹鈦譯，新星出版社2010年版，第45、103頁

? ［德］哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯書店2014年版，第135頁

? ［美］喬萬尼·薩托利：《民主新論》下卷，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社2015年版，第453頁。

? 《馬克思恩格斯全集》第10卷，人民出版社1998年版，第315頁。

????? 《習近平談治國理政》第4卷，外文出版社2022年版，第258—259、259、261、260、261頁。

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????? 中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的民主》，人民出版社2021年版，第40、3、46、42、37頁。

? ［美］漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集一關于美國憲法的論述》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務印書館1980年版，第57頁。

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?? 俞可平：《敬畏民意：中國的民主治理與政治改革》，中央編譯出版社2012年版，第184—185、186頁。

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? 《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第361頁。

作者簡介：汪子宏，華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生，湖北武漢，430079；楊明佳，武漢理工大學馬克思主義學院教授，湖北武漢，430070。

（責任編輯 劉龍伏）