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創新合作治理,破題鄉村振興

2025-07-07 00:00:00高蕭峻
村委主任 2025年8期

鄉村振興戰略中治理有效的提出,是為了實現鄉村基層善治,構建全方面、多層次、寬領域的現代鄉村社會治理體系。合作治理,是一種強調去中心化的公共事務治理模式,其平等、共治的屬性一定程度上彌補了傳統單一治理模式的局限性。本文通過對合作治理模式的分類及應用探究,構建了多元合作治理網絡,更契合國家“因地制宜”的社會治理理念,為應對當前鄉村振興中的部分治理困局提供了可行路徑。

研究背景與意義

鄉村振興是新時代“三農”工作的總抓手,黨的十九大報告明確將鄉村振興戰略列為決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的七大戰略之一,強調其是實現“兩個一百年”奮斗目標的重要戰略支撐。合作治理為一種多元主體(政府、企業、社會組織、村民等)的治理模式,通過協商協作機制共同參與公共事務,以去中心化、共治、平等為核心特征,與國家所提倡的“共建共治共享”社會治理制度高度契合。當前,學界對合作治理的研究多聚焦于城市社區,對鄉村基層治理的關注仍待深化。因此,本文將借鑒城市社區中的合作治理經驗,對農村地區的鄉村振興事業進行探究,以期實現“治理有效”的鄉村振興目標,為我國農村地區的持續發展作出貢獻。

合作治理在鄉村振興中的不同類型

本文將基于既有理論對合作治理與鄉村振興進行分析,探究基于合作治理視角的鄉村振興框架,為后續的實踐探索提供基礎。本部分主要探究合作治理在鄉村振興中的不同類型以及理論要點。

盡管合作治理的核心是多元主體平等、公共權力共享及協商共治,在實踐中這三種機制會綜合發揮作用,但“共享”并非權力的均等化分配。尤其在鄉村復雜多變的治理環境中,合作治理會通過政府、市場和社會三種機制一起發揮作用,三類機制因制度角色、資源稟賦差異,呈現出權力配置的非對稱性。因此,現基于公共權力的不同權重配比,建構出三種不同的合作治理模式,即以其中一種為主,其余兩種為輔助。

政府主導型合作治理模式

政府主導型合作治理模式以政府的政策統籌、資源整合與規則制定為核心,其特征表現為行政力量主導資源配置方向,市場與社會力量提供專業性與靈活性補充。在政策工具選擇上,主要以強制性工具為主;在公共物品供給上,以直接供給為主。在市場干預方面,政府通過產業政策信號引導市場主體生產方向,在民生關鍵領域實施底線調控;在社會參與方面,由政府發起信息資源交流論壇,將社會組織、社區組織的需求納入決策流程,為公共事務管理增加多樣性。

在具體執行中,政府設定鄉村振興治理目標,通過縱向行政體系將資源下沉至村鎮,橫向聯動各部門、企業及社會組織整合幫扶資源,同時將鄉村組織納入治理體系,協調各方共同參與鄉村振興工作。

市場主導型合作治理模式

市場主導型合作治理模式以市場機制為核心,對鄉村中的公共資源進行組織分配。在政策工具層面,主要以激勵性工具來實現合作治理;在公共物品供給層面,以企業提供為主。政府通過宏觀經濟上的總量控制和制度規范,保障市場秩序;社會層面以利潤為核心吸引力,帶動個體、中小企業等主體進入。

在具體實踐中,市場主導型合作治理模式以市場需求為導向,在村內建立企業化運營結構,引入專業人才,動態調配土地、資金等資源。該模式以村莊為主體,與外部市場中的其他主體合作,充分整合外部市場的資金、技術與渠道資源,因地制宜發展特色產業。收益分配環節嚴格遵照效率優先原則,根據多勞多得準則分配產業收益,對貢獻較大的參與主體分配更多收益。

社會主導型合作治理模式

社會主導型合作治理模式以社會機制為核心,通過建立團結互信的伙伴關系與合作互惠的制度框架,為多元主體的信息互通、資源共享打下堅實基礎。在該治理模式下,各參與主體均以合作協同為行動準則,將信任關系嵌入規則執行流程,通過公開透明的制度設計保障市場交易的公平性與效率。

在具體執行過程中,以村級社會組織為樞紐,整合內外部資金、技術、人才等資源。以村級社會組織主導當地的合作治理和產業發展,既能保證治理方案與產業規劃貼合鄉村實際,又能匯聚各類資源以保障產業發展的高效進行。在收益分配環節,采用兼顧公平與發展的策略,既保障個體權益,又強化集體凝聚力,持續鞏固合作治理的社會基礎。

合作治理在鄉村振興中的實踐應用

基于上一部分對政府主導型、市場主導型、社會主導型三類合作治理模式的劃分,本部分將從主體多元化和地位平等性視角出發,探究各模式在鄉村地區應用所需的環境和條件、實踐作用及適用對象。

政府主導型合作治理模式的應用

適用政府主導型合作治理模式的鄉村一般處在偏遠的地理位置,與區域中心市場空間距離較遠,難以融入中心市場體系。一方面,該類型村莊周圍沒有中大型企業,受區域經濟發展輻射有限,市場規模狹小,村民市場觀念淡薄,經濟精英稀缺。另一方面,該類型村莊還包括“弱組織型鄉村”,其組織結構殘缺、治理能力較弱,缺乏明確領導機構,村民參與集體事務的意愿與能力不足,社區發展缺乏系統性規劃。

除了這些自身條件存在缺陷的鄉村,還有一種類型的村莊也適用此種治理模式,即曾因經濟貧困獲得政府重點扶持的“明星村”,此類村莊已具備行政介入基礎,多被上級組織深度嵌入,是鄉村振興新模式、新產業和新政策的探索試點村。

新疆維吾爾自治區昌吉州瑪納斯縣皇工村就是應用政府主導型合作治理模式并取得初步成效的典型案例。作為瑪納斯縣下屬村落,皇工村地處新疆維吾爾自治區中北部、昌吉州最西部,曾因產業結構單一(以農業為主)被認定為貧困村,由瑪納斯縣實施駐村幫扶。2016年工作隊進駐皇工村后,政府主導實施跨流域調水工程、產業幫扶等系列振興舉措:通過統籌政策資源,推動農業基礎設施升級,帶動村人均收入從2016年的12698元增長至2019年的22385元,并入選2021年農業農村部、財政部“2021年農業產業強鎮創建名單”。

在這個過程中,瑪納斯縣以村民、企業和社會組織需求為導向制定政策,例如在跨流域調水工程中,昌吉州瑪納斯縣根據當地村民、企業和社會組織的需求制定政策,調度資源進行保障。例如,在跨流域調水工程中,瑪納斯縣通過行政動員協調當地企業、村民及周邊單位,平衡多方利益、調度各類資源,推動工程落地;而當地各企業、各村民組織也在政府框架下相互協商,在利益平衡的基礎上信息共享,形成“政府統籌一多方協同”的共贏格局。

這類鄉村中,由于存在遠離中心市場、村民組織化程度較低等現實制約條件,市場、企業和社會組織難以發揮主導作用,需因勢利導由政府牽頭推進鄉村振興。一方面,政府可通過設立專項基金等方式為鄉村振興項目注入資金活水,同時政府可以制定相關政策,鼓勵企業和社會資本投資鄉村,盤活市場體系;另一方面,針對鄉村基礎設施建設、公共服務供給等需要大量初始投入且回報周期長的領域(如道路修建、水電改造、社會保障、生態保護等),因市場和社會組織普遍缺乏承擔能力,需由政府直接負責統籌實施,為鄉村發展筑牢基礎支撐。

市場主導型合作治理模式的應用

市場主導的合作治理模式一般適用于周邊市場發育成熟或毗鄰中心市場的城郊型鄉村,若周邊鄉鎮已形成或正在形成產業聚集,則更能發揮事半功倍的效應。

這種模式在應用時,不僅需要評估周邊市場規模,還需要當地政府給予政策扶持。農業產業化發展、第三產業初期發展往往資金需求大,需要政府組織出臺扶持政策,引導中心市場資本與企業進入鄉村,破除要素流動壁壘。當鄉村形成產業聚集后,政府需在放權與監管間尋求平衡,一方面加強市場監管、維護市場秩序,另一方面保障鄉村企業的合法權益,促進鄉村經濟的健康發展,優化營商環境,避免出現過度干預抑制企業活力或監管缺位導致市場失序的問題。

浙江省安吉縣魯家村是市場主導型合作治理模式的典型實踐,該村整合資源實現了區域發展躍升。魯家村地處浙江省湖州市安吉縣遞鋪鎮東北部,曾是經濟薄弱的貧困村,卻擁有豐富旅游資源。2012年,魯家村成功抓住全縣創建美麗鄉村精品村的契機,以項目資金激活閑置資源,通過市場化運作引入社會資本發展三產。至2015年,魯家村建成家庭農場示范區,村集體經濟年收入增至286萬元,農村居民人均收入增至2.8萬元,成功脫貧。這一過程中,魯家村以財政資金為杠桿,成功撬動市場力量,助力魯家村發展。

在魯家村的振興過程中,市場機制雖發揮主導作用,但政府監管與社會組織助力同樣關鍵。例如,在引入社會資本發展旅游產業時,安吉縣政府及時出臺監管政策、規范市場秩序,避免了因初期管理缺位可能導致的產業亂象,為旅游產業可持續發展奠定基礎。社會組織方面,魯家村村民委員會經過協商討論,凝聚村民共識,舉全村之力推進試點家庭農場建設,抓住機遇成功實現產業構建。

總體來說,在市場主導型合作治理模式中,企業、社會資本、金融機構等主體作用顯著。企業進入農業領域,能夠促進農業現代化和產業升級,提升農產品的生產效率和質量,促進農民增收,提高鄉村經濟發展水平。以魯家村為例,企業在支持農村合作社開展種養殖及加工銷售業務的同時,開發鄉村旅游資源,提升農民收入和地區經濟發展,形成“以一產為根基、二產為支撐、三產為延伸”的產業融合格局,切實帶動鄉村經濟發展與村民收入提升。

社會主導型合作治理模式的應用

社會主導的合作治理模式主要適用于距離中心市場并不遙遠,但周邊沒有形成產業集聚、缺乏成熟市場的村莊。這類村莊通常有少量受中心市場輻射的專業技術型村民以及懂市場的經濟精英。除此之外,強組織型鄉村也適合這種合作治理模式。強組織型鄉村指的是具有較為完備、健全的組織結構和治理能力,擁有明確的領導機構,能有效組織和協調村民參與集體事務、推進社區發展。

社會主導型合作治理模式在應用時,需要重點關注資源引進事項,包括資金支持、資本引入和人才引進。

這種類型的鄉村雖然在產業基礎上較為薄弱,但因為靠近中心市場、土地成本較低,對資本、人才的吸引力較大,降低了資源引入門檻。

新疆維吾爾自治區烏魯木齊市板房溝鎮合勝村是社會主導型合作治理模式的典型案例。合勝村位于南山腳下、板房溝鎮以北5公里,轄8個村民小組,共866戶1974人,占地面積29231.6畝(約19.49平方千米),其中耕地面積23849.6畝(約15.90平方千米),草場面積5380畝(約3.59平方千米)。合勝村村民在內部協商后,決定成立農民生產合作社,將成員各自生產的農產品和畜牧業產品進行二次加工,統一銷往烏魯木齊市區,通過產業規模化提高村民收入。在2015年至2019年,合勝村人均年收入從16905元增至22900元,實現脫貧。

在合勝村案例中,社會組織在村莊產業的規模化進程中發揮了重要作用。在該村脫貧致富之初,當地村民提出成立生產合作社,而后當地政府以扶貧專項資金提供啟動支持。生產合作社成立后,村民們便有了與企業進行談判的共同代表與溝通渠道,通過規模效應降低成本,通過統一定價保障銷售利潤,將二次加工產品銷售至烏魯木齊市場,實現了村民增收、企業獲利。

社會主導型合作治理模式要求村莊具有較強的組織動員能力,能夠整合勞動力、經濟精英、土地資金等發展要素。在該案例中,村民委員會、農民專業合作社等組織在這種治理模式中發揮著主導作用。村民委員會作為村級自治組織,可以代表村民的利益,參與鄉村治理和公共事務的決策,推進鄉村基礎設施建設和公共服務升級;農民專業合作社是由農民自愿組建、以合作經營為主要形式的經濟組織,可以整合農民資源,提高農民生產經營能力,延伸產業鏈,增加產品附加值,切實帶動農村經濟發展與農民增收。

為推進鄉村振興高效實施,在理論研究中,應當將合作治理理論嵌入鄉村生態,為科學治理夯實根基、指明方向;在具體實踐中,可以建立各級政府、鄉村組織、農民、企業、學校、科研機構等多元主體參與的合作機制,形成多方聯動推進鄉村振興的格局。

總體來說,因地制宜是實現鄉村振興中“治理有效”的核心邏輯。在探索鄉村振興治理路徑時,需要立足當地的地理環境、人文歷史和鄉村特性進行分析分類,并根據不同類型鄉村的特征來選擇適配的合作治理模式,有機整合政府調控、市場配置、社會協同的作用機制,最終實現鄉村振興的治理有效與可持續發展。

(作者單位:國際關系學院)

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