國土空間規劃護航鄉村產業

國土空間規劃治理體系作為統籌土地資源、生態保護與產業發展的關鍵工具，在推動鄉村產業振興中發揮著重要作用。本文通過分析國土空間規劃治理體系對農業結構調整、特色產業布局與基礎設施建設的多維影響機制，提出構建產業導向型空間布局、加強項目與產業銜接、推動數字化治理等賦能路徑，旨在為實現鄉村產業高質量發展提供理論支撐與實踐參考。

在鄉村振興戰略不斷深化的背景下，空間資源配置和治理能力是促進鄉村產業發展的核心因素。通過對農業、建設以及生態空間的科學劃定，國土空間規劃治理體系為鄉村產業發展提供堅實的空間基礎和制度保障。但實際運行中空間資源分配不均衡，規劃和產業脫節的現象依然比較突出。

國土空間規劃治理體系概述

國土空間規劃治理體系作為新時代國家推進高質量發展和生態文明建設大背景下所構建的空間資源協調機制，其目的在于科學布局和有序治理國土空間開發保護格局。系統圍繞“多規合一”，通過統一規劃底圖、規劃標準與實施機制等手段，對生態空間、農業空間與城鎮空間三類功能區域進行優化整合。鄉村地區國土空間規劃既承載耕地保護和生態安全等基本功能，也是指導產業合理布局、提高土地利用效率和促進鄉村振興戰略的重要途徑。目前，這一制度在宏觀調控和基層實踐過程中日趨完善，逐漸形成了以空間用途管制為主線、規劃編制審批和實施監管為輔的治理框架，為空間資源高效利用和科學發展構建了制度基礎。

國土空間規劃治理對鄉村產業振興的影響機制

優化土地資源配置對農業產業結構調整的推動作用

土地是農業產業發展的根本載體，土地資源的合理配置是促進農業結構優化升級發展的核心因素。國土空間規劃與治理體系統一劃定永久基本農田和合理調整農業生產空間布局，有利于推動優質農用地轉化為高效農業、特色農業的集中化用地，促進了傳統農業向現代高效農業的轉變。在規劃過程中，對設施農業用地和鄉村產業融合項目用地進行了全面的統籌安排。這不僅為農業與加工業、觀光業等多元化產業的融合提供了土地保障，還緩解了“產業發展沒有土地”的實際困境。國家與地方政府通過土地資源的優化配置，可以更加有效地引導農業朝著規模化、集約化的方向邁進，促進種植業、養殖業、林果業細分領域的結構性升級，繼而提升農業經濟效益與市場競爭力，使其成為鄉村產業振興中的一個重要樞紐。

空間分區管控對特色鄉村產業布局的引導作用

國土空間規劃治理體系下的空間分區管控機制是不同使用空間和諧發展的關鍵途徑。通過對生態保護區、農業優先區以及城鎮建設區等不同功能區域的劃定，建立空間分區制度，以確保底線生態紅線和耕地紅線為前提，切實引導各鄉村產業向適宜區域進行合理布局。例如，生態敏感區適宜林下經濟和生態旅游等綠色產業的開發；交通方便和基礎設施較好的地區則較適宜農產品加工的開發；在電商物流等領域，遵循“因地制宜、分類指導”的空間管理策略。此外，分區管理有利于規范農村建設用地的使用，避免產業項目的無序擴張和低效重復投資，促進總體空間利用效率和產業集聚效應的發揮。以空間分區為導向，使鄉村產業的發展定位更明確、規劃與實施更有針對性與可操作性，從而為鄉村特色產業合理開發打下堅實的基礎。

生態保護紅線與耕地保護制度對可持續產業發展的支撐

生態保護紅線與耕地保護制度作為中國國土空間治理體系兩大核心底線制度，在鄉村產業可持續發展中起著重要的支撐作用。劃定生態紅線區域，厘清鄉村發展須遵守的生態安全界限，避免產業發展破壞自然生態系統，有助于引導農村走向環境友好型發展道路，推動低碳經濟模式的形成，如生態旅游、綠色農業和森林康養等。基于此，耕地保護制度以嚴格用途管制與補充機制保證了耕地總量的穩定性，從而為保障糧食安全與現代農業發展提供了堅實土地保障。兩者結合形成了“保生態、穩耕地、促發展”的協調格局，使鄉村產業在發展的同時不以犧牲生態為代價。尤其在推進現代農業和綠色農業的過程中，這些制度成功避免了“退耕毀林”和“亂占耕地”的問題，為產業的持續發展和資源的承載能力提供了強有力的制度支持，確保了鄉村振興戰略的深入推進。

多規合一背景下對產業基礎設施建設的協同促進作用

“多規合一”是中國國土空間規劃體系中的核心改革之一，它通過將原土地利用規劃、城鄉規劃和生態環境規劃等各類空間規劃進行融合，使基礎設施建設和產業發展實現有效的空間協同。借助統一的規劃底圖和空間坐標系統，能夠提前規劃與農業、旅游、加工和電商等行業相關的基礎設施，其中包括產業園區的道路、水電氣等配套設施，以及倉儲物流中心和農產品集散地等，避免以往因規劃沖突造成工程擱淺、設施重復建設或者資源浪費的現象。鄉村地區這種協同布局既提高了產業項目可達性和運營效率，又為企業進駐、產業集聚創造了有利空間條件。此外，合理配置基礎設施也可以拉動人口回流和促進農村人居環境提升，進而形成一個良性發展循環。可以認為，“多規合一”語境中的協同機制是鄉村產業由“點狀發展”向“集群式提升”轉變的關鍵動力。

國土空間規劃賦能鄉村產業振興的實現路徑

構建“產業導向型”國土空間布局策略

“以產業為導向”的土地空間布局戰略強調土地空間規劃應將推動鄉村產業發展作為中心目標，摒棄以往單一依靠資源約束的做法、生態保護主導型思維模式，實現由控制型規劃到服務型和引導型規劃的轉變。具體實踐中要從區域自然稟賦、農業資源基礎和交通區位條件等方面綜合評價，并因地制宜地劃定農業發展區，在空間功能板塊上設置生態涵養區和產業融合區，明確各類型產業適宜分布范圍，以免在產業發展過程中“無地可用”或者“盲目擴張”。同時，要把區域優勢特色經濟融入茶葉、果蔬、中藥材、特色畜禽、鄉村旅游等規劃要點中，并根據文旅融合的趨勢對產業配套服務區、農文旅復合區進行合理規劃。通過構建現代農業產業園區、田園綜合設施、農業科技示范基地和鄉村振興重點示范村等多種空間載體，實現“一縣一業、一村一品、一園多能”的立體布局模式。這一戰略的有效落實，既可以促進空間資源要素在高效產業中聚集，又可以通過產業鏈延伸帶動農村人口就地就業、土地增值與農民增收，有利于鄉村產業系統性升級與高質量發展。此外，具體實施中還應指導地方政府推出相應的空間評價指標體系及資源配置激勵政策，激勵各地區以特色產業為核心進行精準規劃，增強空間布局適配性和前瞻性，切實做到空間治理和產業興旺深度融合。

建立“規劃一項目一產業”銜接機制并推動落地實施

“規劃一項目一產業”銜接機制的核心在于打通國王空間規劃與產業落地之間的制度壁壘，實現從宏觀規劃編制到具體項目建設、再到產業運行發展的全過程閉環管理。長期以來，鄉村國土空間規劃常面臨“紙上規劃”與“現實需求”脫節的困境，一方面是產業發展需求未被充分吸納進規劃成果，導致用地空間滯后或缺失；另一方面則是規劃成果缺乏動態更新機制，難以與快速變化的產業趨勢相適應。對此，需從三個方面入手構建銜接機制：首先，在規劃編制階段，主動引入農業企業、合作社、產業鏈龍頭企業等市場主體參與規劃前期調研與布局設計，確保產業發展方向與空間規劃邏輯一致。其次，在規劃實施階段，應設立專項用地預留機制，對符合規劃導向的農業產業項目在用地審批、報批程序方面開辟綠色通道，減少審批周期。同時，編制“產業項目實施清單”，與空間布局圖一一對應，做到“規劃一張圖，項目一張表”，提高操作性和精準度。再次，在政策資源支持層面，應推動財政扶持、金融貸款、產業扶持政策與空間規劃成果對接，實現“項目跟著規劃走，資金圍著項目轉”，增強地方政府的執行力與企業的投資信心。例如，部分地區已試點“項目規劃同步審批”“規劃負面清單機制”等創新制度，有效緩解了項目落地難的問題。這一閉環機制既能提升規劃的動態適應能力，又能增強產業發展的空間承載力與可持續性，真正將空間治理優勢轉化為產業振興的現實動能。

利用數字化與大數據技術優化產業空間決策

數字化和大數據技術深度融合為國土空間規劃向著科學化、精細化和動態化方向發展提供堅實支撐。伴隨著遙感衛星、無人機巡查以及智能傳感器的廣泛運用，鄉村土地利用、地形地貌、土壤類型以及生態敏感區信息得以高效獲取并實時更新，極大增強了空間要素數據精度和時效性。在GIS（地理信息系統）平臺上，鄉村規劃人員能夠智能分析地塊屬性并多維評估地塊屬性，提供農業產業園區、現代化養殖基地等服務，為農產品集散中心和其他產業空間選址提供了技術支持。與此同時，整合氣候數據、交通流量、人口遷移、農產品價格等外在大數據資源也可以對市場趨勢進行動態監測，對產業發展潛力及空間承載能力進行科學預測，協助政府和企業進行有限空間內的最優決策。以“數字鄉村”為框架，積極推進規劃管理、審批監管、土地登記、用地預審和產業項目備案相結合的綜合信息平臺建設，實現多種空間數據互聯互通和協同治理。此外，借助人工智能算法可以實現鄉村產業路徑模擬，土地適宜性評價以及資源環境承載力分析等功能，增強前期策劃精準度和風險預判能力。部分先行地區，如浙江省的“未來鄉村”、江蘇省的“智慧國土”試點已借助空間大數據平臺為鄉村產業精準落地提供支持，顯著提高了資源利用效率和空間決策水平。為此，國土空間治理賦能產業復興過程中要進一步加強數字化能力建設，將技術優勢向治理優勢轉變，構建面向未來的智慧鄉村產業空間體系。

強化村莊規劃與鄉村產業發展的一體化設計

鄉村振興的實質在于“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的統籌推進，而傳統村莊規劃長期偏重于居住空間與人居環境改造，忽略了產業空間的統籌設計，導致部分地區出現“產業發展沒有找到發展的空間”“基礎配套與產業需求脫節”等現實問題。因此，加強村莊規劃和產業發展一體化設計成為促進鄉村可持續振興發展的重點。具體來講，村莊規劃功能要由“生活保障”向“發展引導”延伸，規劃之初要綜合考慮農業種植區、養殖區、加工區、物流區、旅游服務區和其他生產功能區域的合理規劃，包括道路、水利、電力和冷鏈倉儲等產業基礎設施，從而構建“生產一居住一生態”三位一體的空間布局。在規劃執行層面，要綜合運用片區化、組團化等思維，打破村域界限，使多村成為以產業集群為紐帶的功能組團，提升規劃層級和產業協同效率。同時，推進農文旅深度融合，在空間設計的邏輯中融入歷史文化資源和自然景觀節點，帶動生態資源和產業資源的聯動使用。編制工作要邀請農業專家、規劃設計單位和農企代表共同參與，增強方案的科學性和實用性。例如，貴州省一些山區鄉村把刺梨的栽培、加工和村莊基礎設施同步進行規劃，既帶動了特色產業的發展，又改善了村莊形象和居住功能。這樣的一體化設計也可以強化農戶對產業和空間治理的認同，促進項目落地。可以看出，構建以產業為主導、空間為載體、整合為特色的村莊規劃新范式是空間賦能鄉村產業振興發展的基本途徑。

構建基層參與機制，提升農民在空間治理與產業發展中的

主體性

在國土空間治理與鄉村產業發展進程中，農民不僅是空間使用主體，也是產業直接參與主體。構建高效的基層參與機制是“自下而上”空間治理與產業共建共享發展的關鍵所在。一方面，應在規劃編制初期設立村民代表參與機制，引導農民就土地用途調整、產業布局方向提出真實意愿，避免“計劃高高在上，農民沒有感覺、沒有權利”的尷尬局面；另一方面，要與農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體相結合，增強基層組織在產業項目促進、土地流轉協商以及利益分配等方面的話語權。此外，還應加強農民在空間治理和產業發展方面的教育和培訓，提高農民在政策、技術和市場等方面的理解力和執行力。通過調動農民主動性、提升其責任感的方式，推動空間治理真正落地，使產業發展得到持久的群眾基礎和動力支持。

國土空間規劃治理體系不僅是國土資源管理的技術支撐，更是推動鄉村產業高質量發展的制度保障。優化土地資源配置、統籌產業空間布局、強化村莊規劃銜接，能夠有效引導鄉村產業有序集聚與可持續發展。未來，應持續深化空間治理與產業融合的實踐探索，強化政策協同與基層參與，不斷提升空間治理對鄉村振興的賦能效能。

（作者單位：保定市自然資源利用事務中心）