政策過程中的高校智庫：“內部多元主義”視野下的探索與反思

智庫（ThinkTank）的概念和實踐最初起源于西方。1971年保羅·迪克森（PaulDickson）在《智庫》（ThinkTank）一書中將智庫定義為“在知識與權力之間、在科學/技術和政策制定之間架起橋梁的中介”[1]。中國對智庫的官方定義為“以戰略問題和公共政策為主要研究對象，以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構”[2]。目前，中國的智庫包括黨政部門智庫、高校和科研院所智庫、社會智庫等主要類別。本文的主要研究對象為廣義上的“高校智庫”，包括高校下設的智庫類研究機構、高校中活躍于智庫工作的院系和學者等—這些院系、機構和學者共同組成了跨學科的智庫合作網絡。本文將融合比較政治學與高等教育管理學的研究方法，深入剖析高校智庫在政策過程中的作用，并在多元主義理論框架下對中美高校智庫的運作機制開展比較研究。

一、多元主義理論框架下的智庫角色

（一）“內部多元主義”與“外部多元主義”

羅伯特·達爾指出多元主義政體要求基于多黨制之上的政治競爭、公開爭論和公開反對，包容性以及廣泛的選舉參與等。3]然而，該理論建立在西方政治發展經驗之上，很難機械地用來解釋中國的政治生態。鄭永年等學者對達爾的多元主義理論進行了批判性修正，創新性地提出了“內部多元主義”的概念[4]。本文將沿用修正后的理論框架開展比較研究。

在美國兩黨制的“外部多元主義”框架下，民主黨與共和黨進行外部公開競爭，每個政黨代表一部分群體的利益。不同利益團體間相互牽制、相互對抗，開展激烈博弈。然而，兩黨的政治認同往往與特定群體的階級、種族、宗教等相綁定，容易加劇不同社會利益群體的直接沖突，兩黨間的“否決政治”與“對抗式政治”常常造成美國民主政治的僵局。

而在我國的“內部多元主義”框架下，內部競爭取代了外部競爭。在中國社會主義民主政治不斷發展的過程中，執政黨面向不同利益開放，各類社會群體的外部利益被“內部化”，通過黨內民主與社會民主相結合的方式，使不同社會團體的利益在相應的政策過程內部得到表達、競爭和協調，并最終吸納進決策體制中，促進社會共同利益的形成。

（二）政策過程與智庫角色

托馬斯·戴伊（ThomasR.Dye）認為政策過程包括議程設置、問題界定、政策形成、政策合法化、政策執行和政策評估環節[5]。柏必成等學者指出還應增加“政策變遷”環節[6。在政策過程中，智庫可選擇不同的節點介入，等待合適的“政策窗口”。在政策過程的各個環節中，智庫成果對應議程設置、問題界定與政策形成環節的比例高達 90% 以上，充分反映出智庫的核心競爭力集中在政策過程的“頭部”[7]

二、“外部多元主義”視角下的美國高校智庫建設

（一）兩黨博弈、“政治極化”與美國智庫建設

在美國的“外部多元主義”框架下，不同社會利益群體公開競爭，在黨派對抗、不同特殊利益集團的激烈博弈過程中，智庫獲得了深度介入政治的話語權和影響力。“外部多元主義”促進了“外部思想市場”的迅速發展，思想與知識產品的“商品化”屬性也日趨明顯。

與此同時，近幾十年來，美國的“政治極化”現象日趨顯著。共和黨和民主黨向保守主義和自由主義兩個極端方向演變，意識形態和政策立場變得更加對立。美國的“政治極化”催生了更加極化的智庫，導致保守主義智庫和自由主義智庫的進一步對崎；而“智庫極化”通過影響和塑造決策者和公眾的認知，又進一步加劇“政治極化”和“社會極化”，形成了一種不斷強化的“回音室”效應。

一方面，美國智庫在資金來源方面深受利益集團和捐贈者團體的牽制，一些智庫甚至淪為資本的“說客”，以政策倡導取代了實證研究，或在智庫研究中作出“選擇性的結論”[8]。智庫及其研究產品在無形之中為這場政治斗爭提供了新的“彈藥”，許多智庫成為政治捐款的“中介”，但這種“間接游說”機制恰恰可以擺脫國會對游說公司的監管規則。9]另外，在政黨極化加劇時，為迎合保守派或自由派的偏好，提升采納概率和政策影響力，智庫本身也傾向于采取更為極化的研究立場。在黨派極化、資本站隊的政治生態下，“政治極化”進一步催生了“智庫極化”。

另一方面，美國智庫在研究議題上的選擇不僅反映黨派議題，而且可以塑造黨派議題。10]極化的智庫為政客量身打造了“信息繭房”。美國兩黨國會議員更傾向于接受與自己意識形態傾向相匹配的政策證據來源，在發言中引用相應的智庫來支持自己的政策立場，或者傳喚相應的智庫在聽證會上作證，利用與自己意識形態一致的智庫研究成果向選民證明自己的觀點[1]因此，“政黨政治極化”“資本極化”“智庫極化”與“選民極化”相互促進，形成了一種自我封閉的“上升螺旋”，破壞了美國政治體系中實現妥協和合作的必要條件。“對抗政治”與“否決政治”頻頻出現，“政府停擺”等政治癱瘓現象屢見不鮮，對于美國的民主政治生態造成了深遠的影響。

（二）美國高校智庫：黨派政治的“制衡者”還是“催化劑”？

1.高校智庫與保守派智庫的“對抗”與“制衡”

傳統上，美國高校智庫通常傾向于自由主義。根據一項關于美國高校的調查研究，大學教授中民主黨人的比例約為 71% ，共和黨人的比例約為21% ；自由派的比例約為 52% ，保守派的比例約為29% 。許多教授還是極端的自由主義民主黨人，處于大多數其他民主黨人的左翼。12]大學教授中自認為是堅定民主黨人立場的比例遠高于普通民眾，而保守派占比則遠低于普通民眾。從智庫研究成果對政策變化的影響來看，傳統智庫對保守主義政策變化的貢獻率是對自由主義政策變化的貢獻率的2.85倍，其中保守派的政策倡導型智庫起到了重要作用；而高校智庫對政策的影響主要基于學術研究，對自由主義政策變化的貢獻率是對保守主義政策變化的貢獻率的1.47倍[13]。許多美國高校智庫與民主黨人的傳統政治邏輯一脈相承，致力于開展社會公平研究、社會福利與政府干預研究、環境保護研究、城市發展研究、人權研究、少數族裔權利研究、婦女及性別研究，并在國際事務與對外政策領域積極開展國際主義、多邊合作、發展中國家援助、國際公共衛生、國際能源合作等研究。

當然，也有一些美國高校智庫試圖與傳統智庫拉開距離，探索尋求“中立”之路。總體而言，美國高校智庫的黨派政治傾向相比政策倡導型智庫還是偏弱一些，“中左型”智庫多于“極端型”智庫。盡管美國高校智庫也在不同程度上受到美國黨派政治與“政治極化”的影響，但這些智庫的確成為“極端型”智庫的有效反擊力量。美國學術界正在試圖呼喚更為理性的聲音，抨擊極端派的“反科學精神”和“反智主義”，但這樣的努力在美國目前的大環境下似乎只是杯水車薪。事實上，在美國獨立智庫構筑的龐大政治版圖中，美國高校智庫僅處于相對邊緣化的位置。在美國政治極化成為幾乎不可逆轉的態勢后，寄希望于美國高校智庫來削弱極化效應，或許只是美國高校學者遙不可及的理想

2.高校智庫的自由主義與保守主義之爭

在美國高校智庫中，除了傳統的自由派高校智庫之外，也有少數明確持保守派身份的高校智庫。例如，斯坦福大學胡佛研究所作為美國高校智庫中的“非主流”和保守派智庫中的“主流”，在一定程度上對美國黨派政治極化起到了“催化劑”的效果。其他保守派高校智庫還包括喬治城大學戰略和國際問題研究中心、喬治梅森大學人文研究所以及希爾斯代爾學院、自由大學、鮑勃瓊斯大學等宗教大學下設的智庫機構。

斯坦福大學胡佛研究所曾在里根競選總統期間成為保守派的重要支持力量。1980年美國總統大選期間，時任胡佛研究所資深研究員的馬丁·安德森幫助里根組建了一個強大的智庫專家團隊，撰寫福利改革、導彈防御等領域的研究報告。14]1981-1988 年間，來自美國右翼智庫的近200名成員進入里根政府擔任顧問或其他高級職務[15]，其中高達55人來自斯坦福大學胡佛研究所[16]。胡佛研究所在里根政府期間出版的《八十年代的美國》叢書，集中反映了保守派對國內外問題的看法，成為里根軍事經濟政策的重要指南。1998年，共和黨候選人喬治·W·布什在準備總統競選時，同樣召集了由胡佛研究所高級研究員威廉·森艾夫斯、研究員約翰·泰勒、研究員康多莉扎·賴斯等組成的一百多名專家團隊，為其提供經濟、外交、國防政策方面的建議。[17]

然而，斯坦福大學與胡佛研究所之間一直存在著一種“微妙的張力”，甚至多次走向公開對崎。早在1959年，胡佛與時任斯坦福大學校長華萊士·斯特林就曾進行過多次針鋒相對的談判。在胡佛威脅撤回對斯坦福大學巨額資助的情況下，斯坦福大學校長華萊士·斯特林無奈被迫簽署協議[18]，在斯坦福大學校內給予胡佛研究所一定程度的自主權。1980年，胡佛研究所的多名學者參與到共和黨人里根的競選活動中，斯坦福大學的眾多師生對這種明顯的黨派傾向提出了尖銳批評，將近1600名師生簽署了請愿書［19]斯坦福大學與胡佛研究所之間的重重矛盾也最終阻礙了里根圖書館的落成[20]。1985年，斯坦福大學教職工聯名撰寫報告要求斯坦福大學加大對于胡佛研究所的控制力度，或考慮斷絕與胡佛研究所的聯系。[21］2003年，斯坦福大學學生團體起草請愿書，要求胡佛研究所修改其使命宣言，或放棄大學經費。22]如今，斯坦福大學胡佛研究所的主要資金仍來源于具有保守派色彩的各大基金會，僅有不到 3% 為斯坦福大學撥付。[23]

三、“內部多元主義”視角下的中國高校智庫建設

（一）“內部多元主義”與中國高校智庫的歷史發展路徑

在“內部多元主義”框架下，我國在長時間內實現了可持續的政治體系運轉、社會穩定和經濟發展。與美國的“外部思想市場”不同，中國“內部思想市場”的知識產品商品化屬性相對較低，知識與政治、資本的聯系也沒有那么緊密，“中國式共識民主”恰恰為中國智庫建設營造了相對良好的政治生態與健康的社會氛圍。中國不同類型的智庫主要為相互補充、相互支撐、分工協作的關系，而并未形成明顯的“對抗”關系，也未形成保守主義與自由主義的“兩極化”現象。在一定程度上，中國的智庫等諸多社會團體在“內部多元主義”框架下起到了防止中國政治走向“極化”和“極端化”的作用。中國高校智庫的形成與發展過程與中國“內部多元主義”的制度化發展進程基本上也是一致的伴隨著中國的改革浪潮，中國高校智庫經歷了萌芽、遇阻、重生和發展等歷史階段。

新中國成立后，組建了主要以“蘇聯體制”為范本的中國科學院和中國社會科學院，集中建設兼具教學、科研與智庫功能的綜合體。1963年，因外交局勢所需，黨和國家領導人指示組建一批智庫機構來研究國際事務，解決新政府對外交往經驗缺乏的問題。但是，這個階段高校智庫所發揮的作用仍然非常有限，黨政部門內部的研究機構在政策過程中占據著主導作用。在新中國剛成立不久的特殊時期，官方智庫機構的身份能夠使其獲得充分的重視，在短期內產出了具有可操作性的大量成果。但此時智庫的架構與研究功能較為單一，“參謀者”和“決策者”的界限還不夠清晰。

黨的十一屆三中全會后，大量的知識分子被邀請進人國家黨政部門參與政策研究。在1984年“莫干山會議”上，張維迎、周其仁等中青年學者提出了許多具有前瞻性的看法，被稱作“經濟改革思想史的開創性事件”[24]。1986年，時任國務院副總理萬里同志發表了《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》講話。20世紀80年代，武漢大學國際法研究所、對外經濟貿易大學國際貿易問題研究所、同濟大學中國戰略研究院、西北大學經濟研究所等諸多高校智庫紛紛成立。

20世紀90年代中后期，高校智庫開始走向建制化——北京大學中國經濟研究中心、南開大學亞太經濟合作組織研究中心、清華大學國情研究中心、復旦大學中國經濟研究中心等一批有影響力的高校智庫逐步發展壯大。

黨的十五大后，中國的“內部多元主義”框架進入制度化發展的階段，為高校智庫的生長提供了良好的政治環境。黨的十五大報告提出“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制”；黨的十六大報告提出“推進決策科學化民主化、完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性”；黨的十七大報告提出“完善決策信息和智力支持系統”；黨的十八大報告提出“科學決策、民主決策、依法決策，發揮思想庫作用”；黨的十九大報告提出“加快構建中國特色哲學社會科學，加強中國特色新型智庫建設”。2014年，中央全面深化改革領導小組第六次會議審議通過《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，成為引領中國智庫建設的綱領性文件，標志著中國智庫進入了一個加速發展的新時期。同年，教育部印發《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》。如今，我國在民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等各方面搭建平臺、廣開言路、暢通渠道，實際上是“內部多元主義”發展到相對成熟水平的一種集中體現，為智庫的生存與發展提供了制度化的保障，使開門問策、集思廣益、群策群力成為國家政治生活和社會生活的常態。

（二）中國高校智庫的“知識權力”：從“邊緣”走向“中心”？

1.高校智庫政策介入的觸發機制

隨著中國“內部多元主義”的制度化發展，政府不再是過去的公共治理的一元主體，而是以多元主體協商的服務者形式出現，這為高校智庫的“知識權力”產生影響提供了必要的基礎。在政策過程的各個環節中，高校智庫的優勢介入點主要集中在政策過程的“前端”。當不同的議題都在競爭著決策者有限的注意力時，高校智庫可以通過“倡導議題”的行為來引起決策者的關注。此時，高校智庫占據主動權，屬于思想市場中的“供給推動”模式。高校智庫也可以選擇在問題引起決策者關注之后介人，屬于思想市場中的“需求拉動”模式。

當議題的發起者為決策者時，啟動政策議程的觸發機制為“主動觸發”，主要依賴于決策者的價值偏好及其對社會問題的已有了解；當議題的發起者為公眾時，啟動政策議程的觸發機制為“被動觸發”，通常是在某些社會問題已經引起輿情后，相關部門才進行被動回應，可能會對政府的公信力造成一定影響；當議題的發起者為智庫時，啟動政策議程的觸發機制為“中間觸發”[25]，此時智庫可以承擔公眾與政府之間的中介角色，在客觀研究的基礎上反映民情，給出解決方案。

中國高校學者在中國的政治、經濟、社會改革議程中發揮了重要的作用。在中國“內部多元主義”制度化發展進程中，高校“知識權力”對政策的影響日益凸顯。本文選取三個案例，來展示高校智庫及智庫專家對于政策過程的具體介入路徑。

第一個案例是厲以寧教授及其智庫團隊對“國家教育經費支出問題”政策過程的介入。1982年，厲以寧及其智庫團隊圍繞教育和經濟之間的關系開展了課題研究，并先后發表了系列論文，產生了較大影響。厲以寧團隊撰寫《〈教育投資在國民收入中的合理比例和教育投資經濟效益分析〉研究報告》[27]，主動介入到“議程設置”環節中：將研究結論在新華社主辦的內參上刊登，引起了相關部委的討論；向時任中央政治局常委呈遞了書面報告，獲得其肯定性批示；以全國人大常委會委員的身份在人大有關會議上經常提及國家教育經費問題，并與一些代表聯署了增加教育經費撥款比例的提案。[28]1988年，中央政治局兩次召開會議，專門研究了教育問題，確定由國務院組成教育工作研討小組開展專門研究。29]在制定解決方案的過程中，決策者邀請厲以寧團隊參與進一步的政策方案設計，最終得出在20世紀末將我國教育經費支出的比例增加到 4% 的結論，并納人《中國教育改革和發展綱要》中。[30]

第二個案例是李玲教授及其中國經濟研究中心團隊對“醫療衛生體制改革問題”政策過程的介入。2006年，國務院成立深化醫藥衛生體制改革部際協調工作小組，政策議程啟動。2006年10月，中共中央政治局集體學習邀請北京大學中國經濟研究中心副主任李玲教授講解國外醫療衛生體制和我國醫療衛生事業發展情況，進一步界定問題。2007年1月，深化醫藥衛生體制改革部際協調工作小組決定委托北京大學、復旦大學兩所高校智庫以及另外四家中外機構進行醫改方案設計。李玲教授領銜北京大學中國經濟研究中心深人開展研究。國務院綜合各套方案的意見，最終于2009年出臺了《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》。[31]

第三個案例是《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二 三五年遠景目標的建議》的起草。在規劃起草前，中央財辦、國家發改委委托國家高端智庫等60多家研究機構和有關部門，對“十四五”經濟社會發展的37個重大課題開展了前期研究。2019年，北京大學劉俏教授領銜的“光華思想力”智庫平臺承接了國家發改委委托課題《2035年遠景目標和2050年展望研究》，從經濟中國、創新中國、和諧中國、開放中國四個維度開展了清晰的“問題界定”，提出22個第一階指標和14個第二階指標，分析梳理出中國實現社會主義現代化所面臨的長期和結構性挑戰，對十四五分階段目標落實的步驟、重要戰略導向和重大政策選擇提出了建議。[32]

2.高校智庫政策介人的局限性

從高校智庫介入政策過程的整體情況來看，根據全國高校人文社會科學年度統計數據，2008-2021年高校研究咨詢報告提交有關部門數呈現出快速上升的趨勢，被采納的數量也逐步上升，但被采納數量相對于提交數量的上升速度要緩慢一些。盡管我國高校整體上實現了智庫成果提交數量和被采納數的“雙爬升”，但采納率卻長期徘徊不前，甚至出現了下降的趨勢。

中國高校智庫是否已從“邊緣”到達“中心”，是一個值得商榷的問題。從中美智庫生態比較的角度來看，美國很晚才形成職業官僚體系，決策部門“體制內”的研究力量嚴重不足；政黨組織也較為松散，缺少專門的政黨政策研究機構[33]因此，這給美國的獨立智庫更多“趁虛而入”的機會。而中國在決策部門“體制內”就擁有規模龐大、功能相對完備的政策研究力量。20世紀80年代后“技術官僚”的崛起充實了中國官員體系的人才儲備，例如國家發改委、央行、外匯管理局等部門的許多技術型官員都可以熟練駕馭復雜的經濟學分析模型。而中國共產黨也歷來重視調查研究，各級黨校、黨委政策研究室都擁有較強的調研能力。而盡管中國高校智庫在逐漸從邊緣向中心移動，但在信息獲取、數據來源、溝通路徑、反饋渠道等各方面都存在一定的局限性，目前尚未發揮出與高校學術影響相匹配的政策影響。或許，只有充分挖掘和發揮高校智庫的“比較優勢”，與黨政部門智庫進行“差異化定位”，才是其出路所在。

四、中國特色新型高校智庫建設：探索與反思

（一）加強和改善黨對中國特色新型高校智庫建設的領導

加強黨對中國特色新型高校智庫建設的領導，有助于把握高校智庫建設的正確方向，保障高校智庫建設的方向與國家的長遠發展利益一致。中國的“內部多元主義”政治體制決定了內部思想市場不可能走“完全市場化”的路線，而需要在黨的領導下逐步建設和完善“有限市場”。因為一旦將高校智庫完全推向市場和社會，由市場和社會提供絕大部分資金來源，高校智庫則很容易像美國發生的情形一樣，被強勢利益集團所俘獲，乃至成為“思想的客”和“政策游說的工具”。因此，加強黨的領導有助于防止高校智庫“誤入歧途”，確保高校智庫不受一個或幾個特殊利益集團的“挾持”，而是盡可能代表全社會的利益，貼近、貼緊人民群眾。[34]智庫本來的目標在于對公共政策形成一定的共識，但如果資本深度介人、黨派政治分化的情況下，智庫代表的是部分群體的特殊利益，反而可能導致社會共識的消失。正如美國民主政治運轉“失靈”的教訓，在智庫沒有能力超脫于資本之上時，智庫和資本的結合將會加劇社會的分化現象。

但中國“內部多元主義”的制度化發展，也決定了思想市場不可能走老的“依附型”路線。而且，高校智庫與黨政部門智庫天然存在區別，高校智庫更有責任和義務去探索學術領域的未知空間。然而，目前有許多高校智庫依然是被動跟隨服務多、主動前瞻性研究少，解讀和闡釋政策多、預見性儲備性政策研究少。一些高校黨委和智庫常常將圍繞中心、服務大局錯誤地理解為亦步亦趨地研究和解釋決策者已經關注的那些議題，殊不知早已落在政策過程的“尾部”之后，錯失了提前倡導議題和介入政策過程的良機。黨委各級部門應進一步鼓勵高校智庫提出具有批判性、預警性的意見建議和長期性、戰略性的政策思想，提前感知和發現苗頭性、趨勢性問題，有效發揮“吹哨人”作用。

（二）多維度、立體化的黨政部門-高校智庫雙向合作機制建設

在美國的“外部多元主義”體制下，智庫、資本和各類利益集團擁有大量進入政策過程的機會，“機會窗口”和“政策介入點”相對較多。在“內部多元主義”的框架下，中國智庫在一定程度上防止了“政治極化”或“政治極端化”，但這種預防作用可能需要在特定條件下才能實現——例如，中國智庫擁有足夠多的“機會窗口”和“政策介入點”、咨政渠道暢通、信息披露機制健全等。而根據智庫對決策部門影響的圈層分化，“中游”的高校智庫相較“上游”的黨政部門智庫而言，存在信息獲取與溝通反饋上的劣勢，亟待進一步加強黨政部門與高校智庫的雙向合作機制建設。

目前，許多高校智庫與黨政部門的合作機制還停留在“低水平”上。黨政部門不應僅僅只向高校智庫“出題”，也要為高校智庫提供“解題思路”和“解題資源庫”，才能更好地幫助高校智庫了解其需求，以學術優勢匹配政策研究要求。有些高校智庫雖然能夠比較及時地獲取一些信息，但主要依賴于私人關系或者是偶爾參加的一次座談會，信息獲取渠道存在不穩定性和不固定性。35]黨政部門應當通過完善依據申請公開文件機制、建立數據共享機制、定期召開吹風會與交流會等方式盡可能地降低高校智庫獲取政策信息的成本。黨政部門也可以探索與高校智庫共建研究基地，共同開展政策課題研究，促進合作機制的長期化。此外，黨政部門可根據需求邀請高校智庫學者兼職或掛職，指導或深度參與政策方案設計。從供給方來看，高校智庫也應充分利用自身技術優勢，與黨政部門深度合作進一步發掘數字治理潛力，推動國家治理體系和治理能力現代化。

（三）“外部平衡”與“內部博弈”下的高校智庫成果評價體制建設

1.外部評價：智庫成果采納單位的“取舍”與“平衡”

第一，黨政決策部門在對高校智庫性成果的采納反饋機制中存在著“取舍”與“平衡”的困境，一方面需要控制采納情況的知悉范圍，另一方面又需要給高校智庫專家研究成果合理的認可。許多高校智庫與黨政部門為非正式的碎片化聯系，難以獲得機制化的反饋，給后續院系和學者的學科評估、基地評估、科研獎項、人才項目等進行智庫成果認定與評價造成了較大的困難。

第二，各類評估往往要求智庫性成果需要提交采納或批示證明，但通常要求采納或批示證明不得涉密，這導致重要性程度高的、對黨政部門決策真正產生影響的智庫性成果反而失去了參評機會，僅有少量級別較低的咨詢服務報告可以參評。這可能在高校智庫成果評價機制中造成一種扭曲效應，在一定程度上形成了“激勵錯配”。

第三，黨政部門“用戶單位評價”與“智庫同行評價”尚未形成相對成熟的評價體系。作為高校智庫思想產品“用戶單位”的黨政部門，對高校相應智庫成果所起到的實際作用也最為了解，因此最有發言權。另外，在黨政部門需要嚴格控制智庫成果采納知悉范圍的情況下，探索開展由相應黨政部門主導的“用戶單位評價”，或許可以在保密性、公平性與科學性之間找到一個合適的平衡點。另外，“智庫同行評價”可以作為“用戶單位評價”的有效補充，從研究成果的學術份量、社會價值與社會影響力等多個維度進行綜合評價。

2.內部評價：高校學術類成果與智庫類成果的“博弈”

大學的傳統邊界以人才培養和科學研究為主，而智庫研究與社會服務處于從屬性的地位。在高校內部的評價機制中，學術成果與智庫成果之間的張力日益明顯。

以北京某“雙一流”建設高校為例，學校在年度院系績效評估部分納入了智庫服務維度，對于智庫約稿的老師給予稿酬，同時評選了智庫工作特別貢獻獎、智庫成果優秀個人等獎項。在職稱評審方面，教師在晉升評估中可以列出有重要影響力的研究報告和科研成果的應用轉化情況，并對其貢獻加以定性描述，由學術同行專家進行評審。大部分文科院系采取學術成果主導的評價模式，小部分院系采取學術成果為主、智庫成果為輔的評價模式。在科研績效激勵方面，約有 57% 的文科院系未將智庫性成果納入科研績效的獎勵范圍； 19% 的文科院系將智庫性成果納入科研績效獎勵的總體范圍，但未單獨針對智庫性成果制定評價與獎勵政策； 24% 的文科院系單獨針對于智庫性成果制定了評價與獎勵政策。

實際上，高水平大學的價值不僅體現在學術的前沿性、開創性，也同樣體現在服務社會現實需要、推動解決重大實際問題上。從大學的發展軌跡看，大學日益走向社會的中心，成為推動社會發展的重要力量。社會服務成為現代大學的重要職能，是大學適應社會發展需要的必然結果，也是大學生存和發展的重要基礎。從目前的情況來看，我國高校的學術功能與其智庫功能還未能進行很好的互補與融合。對于高校而言，智庫研究應當根植于學術研究，并反哺于學術研究。以重大問題為引領、面向社會實踐的智庫研究其實也是學術研究的內在組成部分。高質量的智庫報告要建立在扎實的學術底蘊、大量的信息追蹤、長期的研判分析基礎之上，與學術研究屬于“一脈相承”的關系。適當的評價和激勵機制能充分體現對于從事智庫研究學者的尊重，促進基于學術積累的智庫服務工作。高校可根據不同學科領域、不同序列教師的特點深人推進分類評價，鼓勵與智庫工作聯系較緊密的學科領域教師、智庫專職研究人員等充分利用高校學術理論基礎深厚的優勢，產出影響更為深遠、意義更為重大的高校智庫研究成果。當然，對于純基礎學科領域，“學術為本”的評價導向仍然需要長期堅持。

五、結語

為厘清高校智庫與政策過程之間的相互作用，本文以美國“外部多元主義”視角下的高校智庫建設為觀照，深入研究了中國“內部多元主義”視角下的高校智庫建設。在“外部多元主義”框架下，美國黨派政治極化、資本極化與智庫極化呈現出了相互促進的態勢，美國高校智庫的角色也在黨派政治的“制衡者”和“催化劑”之間搖擺不定，在一定程度上造成了當今美國民主政治運行的困境。而在“內部多元主義”框架下，我國的“中國式共識民主”模式為高校智庫建設營造了相對良好的政治生態和健康的社會氛圍；中國高校智庫作為“知識”與“權力”、學術與政策之間的橋梁，在政策過程中的議程設置、問題界定、政策形成等環節探索了不同的介人模式和介入路徑，也推動了中國“內部思想市場”的形成與完善。但是，目前中國高校智庫尚未從“邊緣”真正抵達“中心”，諸多制度性因素制約了中國高校智庫的發展。

未來，在“中國特色新型高校智庫建設”的新征程上，我國有必要進一步加強和改善黨對中國特色新型高校智庫建設的領導，在黨的領導下逐步建設和完善“內部思想市場”，確保高校智庫建設方向與國家的長遠發展利益一致，同時鼓勵高校智庫從“被動跟隨服務”模式轉向“主動前瞻性研究”模式，從“解釋闡釋型研究”轉向“戰略儲備型研究”，推動內部思想市場的“供給側結構性改革”；加強多維度、立體化的黨政部門與高校智庫雙向合作機制建設，結合“外部創始模式”與“內部創始模式”中的不同合作與互動渠道，為高校智庫創造足夠多的“機會窗口”和“介入點”，逐步從低水平合作轉向高水平合作；處理好高校智庫成果評價體制建設中的“外部平衡”與“內部博弈”關系，在高校外部探索完善“黨政部門用戶單位評價”與“智庫同行評價”，在高校內部加強學術研究與智庫研究之間的相互促進機制，從制度設計上保障和鼓勵更為多元化的學術進路。

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（責任編輯 陳志萍）