財政穩增長：負重前行、積極作為

今年上半年全球政治經濟格局加速演化，貿易保護主義抬頭、地緣政治沖突頻發等因素加劇了全球經濟的不確定性。面臨關稅戰打壓、房地產市場深度調整、“內卷式”競爭等多重壓力，中國經濟頂住了壓力，運行總體平穩。中國經濟的主要支撐力量在于：消費品“以舊換新”帶動的消費回升、設備更新帶動的制造業投資保持高位、財政靠前發力帶動的基建投資保持較高增速、搶出口和轉出口帶動的出口韌性等。消費和投資的背后是“兩新”“兩重”政策，是超長期特別國債和專項債加快發行和使用，是中央和地方財政協同發力。這些經濟動能既反映出中國經濟的強大韌性，而且反映出更加積極的財政政策有力地發揮穩增長的重要作用。

經濟決定財政，財政反作用于經濟。上半年受物價低迷和房地產調整的影響，稅收和土地出讓收入增速相對偏低，但各級財政積極作為，大力盤活存量資源資產，同時迎難而上、主動作為，借助超長期特別國債、專項債等政策工具，擴大支出強度，優化支出結構“投資于人”，提升支出效率，推動經濟運行延續回升向好態勢。

下半年國際國內經濟形勢更加復雜，國際經貿形勢對企業的影響程度仍不明朗，房地產止跌回穩的基礎有待進一步夯實，提高投資效益的抓手仍相對不足，提振消費的長期制度建設任重道遠，財政仍可能在緊平衡態勢下運行。

圖1：2025年1月-5月全國分稅種稅收收入增速一覽

財政收入形勢分析

第一，一般公共預算收入增速偏低，主要是稅收收入增速偏低，但二季度以來稅收收入當月同比由負轉正。當前經濟供給大于需求的特征依然明顯，帶動物價持續下行，1月-5月PPI（生產者價格指數）和CPI（消費者價格指數）累計同比分別為-2.6%和-0.1%，影響以現價計量的稅收收入增長。1月-5月全國一般公共預算收入為9.7萬億元，同比下降0.3%；稅收收入7.9萬億元，同比下降1.6%。二季度以來，稅收收入增速由負轉正，4月和5月稅收收入當月同比增速從3月的-2.2%上升為1.9%和0.6%。

第二，主體稅種中，增值稅增速高于去年同期，印花稅和個人所得稅增速較高，企業所得稅和房地產相關稅收增速偏低。分稅種看，1月-5月國內增值稅收入同比增長2.4%，高于去年同期的-6.1%；從逐月看，5月增值稅當月同比增速為6.1%，反映出經濟韌性。印花稅增速較高，反映出資本市場活躍度明顯提高。1月-5月印花稅為1787億元，同比增長18.8%；其中，證券交易印花稅668億元，同比增長52.4%。個人所得稅增速較高，與進一步規范征管和股息分紅增加等因素有關。1月-5月個人所得稅為6572億元，同比增長8.2%。當然，也需要看到受工業品價格低位運行、“內卷式”競爭加劇等因素影響，工業企業利潤受到影響，1月-5月企業所得稅同比下降2.5%。受房地產銷售和投資下滑影響，房地產相關稅收承壓，契稅、土地增值稅收入分別同比下降16.2%、16.8%。

第三，一般公共預算收入中非稅收入增速高于稅收收入，源于地方政府積極盤活存量資源，有必要區分非稅收入不等于罰款。罰沒收入占非稅收入比重約為10%，2019年-2023年分別為9.5%、10.9%、12.5%、11.6%和11%，還有約90%包括專項收入（教育費附加收入等）、行政事業性收費、國有資本經營收入（區別于國有資本經營預算）、國有資源（資產）有償使用收入。要理性看待非稅收入增速大幅高于稅收收入，既要充分肯定和鼓勵各級政府積極盤活存量資源，從宏觀國家資產負債表角度實施宏觀經濟治理，喚醒沉睡資源，但同時也要堅決遏制亂罰款等現象。中央已高度重視并多次強調整治“過頭稅費”，保障營商環境，提振企業信心。

第四，土地出讓收入延續低迷態勢，主要源于房地產形勢。1月-5月，全國政府性基金預算收入同比下降6.9%。其中，1月-5月國有土地使用權出讓收入同比下降11.9%；1月-5月國有土地使用權出讓收入約1.1萬億元，相當于2021年同期高點的43.2%。

第五，地方財政收入快于中央收入增速，1月-5月有27個省份一般公共預算收入正增長。分中央和地方看，中央一般公共預算收入為41486億元，同比下降3%；地方一般公共預算本級收入55137億元，同比增長1.9%。其中，吉林、西藏、新疆、青海、湖北、寧夏、黑龍江七個省份收入增速超過5%。

圖2：2025年1月-5月各省份一般公共預算收入同比增速

財政支出結構側重“投資于人”

第一，積極的財政政策“更加給力”，財政支出增速高于收入增速。1月-5月，全國一般公共預算收入和政府性基金預算收入之和為11.2萬億元，同比下降1.3%。兩本預算支出之和為14.5萬億元，同比增長6.6%，意味著兩本預算的財政支出增速大幅高于財政收入增速7.9個百分點，而且高于名義GDP（國內生產總值）增速，反映出上半年財政政策非常積極。這主要源于今年財政赤字率提高、專項債和超長期特別國債的新增規模擴大。

第二，超長期特別國債和專項債靠前發力、協同發力，“兩新”“兩重”促投資擴消費效果明顯。今年全國兩會期間人大審議通過新增赤字5.66萬億元，而且新增赤字以國債為主；超長期特別國債1.3萬億元；專項債4.4萬億元。截至6月底，超長期特別國債已發行5550億元，發行進度達42.7%。其中，8000億元用于支持“兩重”項目，基建投資增速保持較快增長。1月-5月基建投資同比增長5.6%，增速比全部投資高1.9個百分點；對全部投資增長貢獻率為34.5%。其中，水上運輸業投資增長27.2%，水利管理業投資增長26.6%。超長期特別國債中5000億元用于實施“兩新”政策，截至6月底，2000億元用于支持設備更新，已安排資金約1730億元，使用進度為86.5%；3000億元用于支持消費品以舊換新，已下達資金1620億元，使用進度為54%。“兩新”政策持續釋放消費潛力，1月-5月社會消費品零售總額累計同比增長5%，較去年同期提高0.9個百分點。

第三，專項債券加快發行，資金投向領域進一步拓寬，重點用于項目建設、債務化解、土地收儲等。截至6月底，新增專項債券已發行近2.2萬億元，發行進度為49.1%，快于去年同期的37.2%。新增專項債券資金投向多元，主要投向以下三大領域：其一，用于項目建設的新增專項債1.5萬億元，占比為69.6%。其中，1726.7億元用作項目資本金，占比為11.5%，較去年同期提高2.1個百分點，更好地發揮專項債券資金的撬動作用。前五大投向分別為市政和產業園區基礎設施、其他交通基礎設施、棚戶區改造、農林水利和鐵路。其二，用于化債的新增專項債券4647.8億元，占比21.5%。此外，2萬億元用于置換存量隱性債務的再融資債券額度，地方政府上半年已發行近1.8萬億元，發行進度為89.8%。化債資金加快落地，有助于降低地方政府付息壓力、緩釋地方政府債務風險。其三，用于土地收儲的新增專項債券1924.9億元，占比8.9%。新增專項債券資金收回收購存量土地，通過減少市場存量土地規模、改善土地供求關系，有助于促進房地產市場止跌回穩。

第四，財政支出結構進一步優化，民生領域支出占比進一步提升，財政資金“投資于人”、服務于民生。財政部門堅持“政府過緊日子，讓百姓過好日子”的理念，持續加大民生投入，切實增強人民群眾獲得感。1月-5月，社會保障和就業、教育、衛生健康支出分別增長9.2%、6.7%、3.9%；上述三項民生領域支出合計占全國支出的比重達41.1%，較2024年同期提升0.9個百分點。同時，財政支出更加重視科技創新與發展新質生產力，1月-5月科學技術支出同比增長6.5%，高于財政支出總體增速。基建領域支出保持一定力度，城鄉社區、農林水支出有所下降，交通運輸支出基本持平。

圖3：兩本預算收入之和、支出之和同比增速走勢

圖4：2019年-2025年專項債發行進度

下半年財政形勢展望

展望下半年，中國經濟回升向好的基礎仍需進一步穩固，經濟面臨較大的不確定性，財政收支形勢仍是緊平衡。其一，關稅戰對經濟尤其是出口的影響可能逐步顯現，上半年為應對關稅不確定性而出現的“搶出口”和“搶轉口”效應可能會減弱。其二，消費刺激效應面臨去年下半年的高基數。上半年消費品以舊換新政策加力擴圍，對國內消費形成有力支撐，帶動家電、家具、通訊器材等銷售快速增長，但下半年隨著政策實施基數的抬升和刺激乘數效應的邊際放緩，有可能要進一步采取措施。其三，房地產市場的調整仍在持續。其四，物價水平低位運行。這些因素都可能影響財政增收。

圖5：2025年1月-5月與2024年同期主要財政支出科目占比情況

與此同時，財政仍要積極作為穩就業、穩企業、穩市場、穩預期，穩定經濟增長、促進產業結構升級與發展新質生產力、維護基層“三保”穩定、推動化債持續深入和融資平臺轉型、持續提升民生福利仍是下階段的重要任務，這些都需要財政支出的保障。

面對如此形勢，財政政策仍需迎難而上、主動作為，用好用足財政政策工具，繼續優化支出結構、提高財政資金使用效率，強化民生保障，并根據形勢變化及時推出增量儲備政策，著力穩就業、穩企業、穩市場、穩預期，全力鞏固經濟發展和社會穩定的基本面。

優化財政政策的八條建議

一是根據形勢的需要動態調整預算，擴大財政支出，對沖關稅戰可能引發的外需下滑風險，穩定經濟增長。在落實好年初既定政策的同時密切跟蹤關稅戰對外需的影響。當外需面臨明顯壓力時，及時調整預算擴大支出進而擴大總需求，做好穩崗穩就業工作，避免居民收入和消費能力在短期受到較大沖擊。

二是及時紓困救助外貿等受損行業，解決重大沖擊下可能的失業問題，對因外貿沖擊的失業群體可按照低保標準給予半年或者一定階段的直接補貼。積極支持金融機構加大對受損行業的融資支持力度，給予適當貼息。

三是繼續加快超長期特別國債、專項債券剩余額度的發行和使用，更好發揮擴投資、促消費的政策效果。下半年，超長期特別國債和新增專項債券仍是加力擴投資促消費的關鍵抓手，剩余額度分別為7450億元和2.2萬億元。

四是給二孩及以上家庭發放補貼“投資于人”，“以舊換新”補貼擴圍至服務消費，提振消費。給二孩及多孩家庭發放生育補貼，例如對3歲以下的二孩及多孩新生兒，每月補貼500元，可以很好地把促消費與促進生育結合起來，實現多重政策效果。超長期特別國債支持消費品以舊換新政策可擴圍至服務消費，促進服務業繁榮。

五是啟動新一輪有效益的投資計劃，重點支持東部地區、重點考慮投資效益，資金來源為法定債務而非擴張隱性債務。投資與消費并不矛盾，兩者是經濟循環的核心，只是中國要從過去過度依賴債務驅動投資、投資驅動增長的發展模式升級為更加重視消費、重視供需平衡，并非不要投資，沒有必要“談投資色變”，關鍵在于找到有效益的投資領域和區域，尤其是要重視投資效益，重視資金來源。

六是探索增發國債在中央層面成立“房地產穩定基金”。先期規模可在2萬億元左右，專項用于保交樓、收儲存量房和房企存量閑置土地等，緩解房企流動性壓力，以堅定不移的決心并釋放強烈的信號推動房地產市場“止跌回穩”。

七是繼續推進地方債務風險化解工作，加快存量隱性債置換工作、加快城投公司轉型。下半年仍需加快存量隱性債務置換工作，以及解決地方政府拖欠企業賬款問題。城投公司要加快市場化、專業化發展，通過引入社會資本、劃轉優質資產、優化公司治理結構等方式，增強城投公司的自我造血能力和市場競爭力，壓降綜合融資成本，降低對地方政府的依賴。

八是推動“國資—財政—社保”聯動改革，在不增加財政負擔的基礎上，增加國資收益上繳財政并專項用于社保體系建設，提高城鄉居民養老金待遇，降低其預防性儲蓄需求、釋放服務消費潛力。如果將城鄉居民養老金中的月均財政補貼（約180元），提高到城鎮職工所享受財政補貼的70%水平（約560元），則城鄉居民養老金月均收入可從目前的200多元提高到600元，需要的資金規模約8000億元。

（作者羅志恒為粵開證券首席經濟學家、研究院院長，牛琴、方堃為粵開證券研究院高級宏觀分析師；編輯：王延春）