10萬億化債趕考

多大程度上，化債資金能用于清償企業欠款？不同省份，情況不盡相同。

云南省財政近期將相關預算從0元調增至356億元——6月16日，云南省發布《2025年省本級財政專項預算調整方案（草案）的審查結果報告》，將用于解決地方政府拖欠企業賬款的專項債務額度356億元，全部轉貸州（市），支持地方政府清償拖欠企業賬款。

年初，專項債務額度編入云南省級預算700億元，其中原本沒有解決拖欠企業賬款的額度。年中，專項預算調整增加255億元，其中，用于項目建設的額度調減270億元，用于解決拖欠企業賬款的額度調增356億元，用于補充政府性基金財力的額度調增169億元。

這一決定背后是許多供應商應收賬款沉積已久的事實。“單位不給，承包商怎么拿錢給我們？”張曉是云南東南部某縣級市的水塔水箱供應商，他告訴《財經》，他的公司給醫院做的熱水項目，早完工了，但二三十萬元賬款被拖欠了一年多時間。他還給教育局管理的學校做水箱、熱水系統，“甲方不驗收的話，那些老板就拿不到錢，我們也拿不到錢”。

張曉不再承接政府項目，也不雇員工，“想干，但不敢接”。零星的私人生意成了他主要的收入來源。這種項目得臨時找人施工，雖然金額小，但回款快。不到山窮水盡，張曉也不愿起訴上游承包商。“有的也是熟人，怎么去告他？除非真的是偷了，不想給了。”他理解債務鏈條的復雜性，“政府如果有錢，錢能下得來，哪個甲方、哪個承包商都不愿意欠錢”。

今年6月1日，新修訂的《保障中小企業款項支付條例》開始實施。這一條例明確了支付時限：機關、事業單位從中小企業采購貨物、工程、服務，應當自貨物、工程、服務交付之日起30日內支付款項；合同另有約定的，從其約定，但付款期限最長不得超過60日。

“只要是跟工程行業相關的老板，他們都特別關注這個問題，都特別希望通過這個條例來保障他們的工程款能夠順利到位。”熊迎亞是湖北一家律所的律師，長期關注工程款追回，她告訴《財經》，目前很多工程建設企業還在觀望，保障支付條例能否真的嚴格落地執行。

這關乎地方政府的財政償付能力，涉及去年11月中央出臺的10萬億元化債資金如何流入各個區域管道，亦牽涉化債資金在不同方向的合理分配。更長遠的問題是如何激活經濟循環，構建起可持續的財政收支體系，從實際層面推動新一輪央地財稅體制改革。

地方政府清欠的新進展

薛越是山西太原的一家隔斷供應商，2023年他為山西某集團的項目安裝窗戶，欠款至今還沒結清，100萬元陸續回款，大概還差40多萬元。“我的不多，他們有的多。”

薛越不再擴張，勉勉強強維持五六位工人的基本工資和日常費用。而今，他們主要承接小企業的需求，辦公室裝修窗戶，幾千元、幾萬元，回款能快些。“尤其是政府項目，即使你干完了，真正驗收各方面完善，怎么也在半年后，再走審計程序，怎么也是一年以后了。”

薛越知道，“現在行情可不像二三十年前了”。2019年后回款愈發吃力，疫情使建筑行業處境惡化，2024年更沒錢了。“無論給誰家干的活，總要拖個一年多。醫院、學校，不像從前錢到位了才開始干。錢不到位就先干，干完錢再到位”。建設資金多由工程方墊付。

太原正經歷“煤都”、傳統工業轉型的陣痛期，2024年，地區生產總值（GDP）5418.87億元，僅增長1.2%，增速遠低于全國平均水平。這幾年，當地財政顯得捉襟見肘。2024年，太原一般公共預算收入440.26億元，同比下降2%。其中，稅收收入308.94億元，非稅收入131.32億元。同期，太原一般公共預算支出744.38億元，同比下降4.2%。

煤炭依賴度高、產業結構單一，整個山西省財政收支壓力大。2024年1月-5月，山西省一般公共預算收入1367.9億元，其中，稅收收入890億元、非稅收入477.9億元。同期，一般公共預算支出2368.8億元，其中，民生支出1889.1億元，占一般公共預算支出近八成。

6月中上旬，山西省人民代表大會常委會批準了2025年山西省預算調整方案的決議。根據中國地方政府債券信息公開平臺6月19日發布的《2025年山西省債務限額調整公開》，今年山西有24.78億元的專項債資金用以償還存量債務，但未列明是否涉及企業欠款部分。

墊資周期長、回款慢，《財經》向多方了解到，當前許多工程人不愿再墊資承攬政府項目，“很可能自己的公司都無法經營了”。國家統計局數據顯示，5月末，中國規模以上工業企業應收賬款24.23萬億元，同比增長8%。中誠信國際研究院執行院長袁海霞曾在2024年12月測算，中國企業應收類款項中政府欠款或超10萬億元，占GDP的比例約為8%，這其中，城投的政府欠款規模較高，西部省份更為嚴重；產業類企業中，建筑類企業資金問題更為嚴重，建筑材料政府欠款/凈資產居全國第一，建筑裝飾應收賬款周轉天數最長。

《財經》接觸到的工程承包商，被拖欠的款項從幾十萬元到幾百萬元不等。一家工程商承擔了一家央企的成渝擴能改造項目，2017年左右在重慶沙坪壩的梨樹灣參與工程搶工期，墊資了當時所用的建造材料和一些施工器械資金，至今還有100萬元出頭的工程費沒有結清。“當時雇傭的農民工工資都是通過民間借貸年底結清的，我們現在自己的債務反而越滾越多，40多萬元利滾利，變成了近百萬元。”

“沒有結清。”《財經》采訪的工程商大多這樣說。一些工程商因為墊資數額巨大，工程回款困難。

2024年11月，財政部公布的10萬億化債方案能否緩解企業燃眉之急？根據安排，增加6萬億元政府債務限額，每年2萬億元，在2024年-2026年分三年落地，通過發行再融資債券等方式置換存量隱性債務；從2024年開始，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元。

去年11月，財政部部長藍佛安在向全國人大常委會所作說明中表示，增加地方政府債務限額置換存量隱性債務，目的包括推動解決地方各類“三角債”問題，提振經營主體信心，降低金融機構呆壞賬損失。而按2025年政府工作報告表述，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。

由此看來，清欠應是地方化債重點任務工作的一部分。《財經》梳理發現，財政部下達2025年新增債務限額后，今年5月末以來，至少有廣東、浙江、四川、甘肅、福建、河北、湖南、陜西、山西、廣西、寧夏、天津、重慶等十余個省份已經調整今年財政預算。

部分省份最新調整的預算方案披露，6月后，解決企業欠款的專項債安排或逐步落地。

諸如2025年財政部分兩批下達湖南新增債務限額1823億元，第一批提前下達1029億元，第二批下達794億元。第一批債務限額中，專項債務850億元，主要用于項目建設、補充政府性基金財力，沒有清欠安排。而第二批下達的794億元債務限額，分配注重向市縣傾斜。市縣新增債券中，專項債務601.71億元，將分配200億元用于解決政府拖欠企業賬款。

另據2025年廣西壯族自治區財政預算調整方案（草案），廣西限額365億元的專項債將全部轉貸市縣，主要安排用于項目建設、補充政府性基金財力、解決拖欠企業賬款等。

財達證券常務副總經理胡恒松接受采訪時表示，專項債券用于解決拖欠企業賬款的政策是于2025年兩會期間第一次提出，往年并未有過此類操作。專項債資金由財政部劃撥至省級財政廳，省級財政廳再分配至地方財政局，最后撥付給符合條件的企業。需注意，專項債并非清償所有欠款，只有納入前期摸排形成的專門企業名單內的企業，才能獲得資金支持。

6月底，《國務院關于2024年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》披露，審計九省地方專項債管理使用情況，發現各類問題金額1325.97億元。其中，92個地區擠占挪用651.8億元，部分用于償還國企債務等。13省將406.26億元城鄉居民養老基金等部分挪用于償還政府債務。16省175個縣截留41.64億元惠農補貼，部分資金用在了償還債務上。

多少欠款能得清償？去年12月，袁海霞分析，參照以往經驗，債務置換大多針對債務本金，本輪大規模置換可能包含部分利息及政府欠款，但剩余大量利息負擔、政府拖欠款等問題仍面臨能否納入置換的博弈——“含”則加大道德風險，“不含”則繼續掣肘地方發展。

化債背后的收支挑戰

地方化債任務繁重，不僅要置換高息隱性債務，還要完成土地收儲等等。此前，各地化債重心多集中于存量金融債務置換。例如，考慮到某些地方城投平臺的債務利率甚至可能達到10%以上，因此通過發行再融資債券以新換舊，置換高成本非標融資、高息銀行貸款。

今年1月，財政部預算司司長王建凡介紹，隱性債務置換政策“松綁減負”的效果已逐步顯現。各地置換債務平均成本普遍降低2個百分點以上，有的地方還超過2.5個百分點。有的地方優先置換即將到期的公開市場債券和“非標”、涉眾債務，區域金融環境顯著改善。

粵開證券的數據顯示，一攬子債務置換政策實施效果明顯，簡單估算，地方隱性債務余額從2023年末的14.3萬億元降至2024年末的11萬億元左右，下降達23%。2024年，寧夏、內蒙古、吉林、新疆、江蘇等隱性債務“清零”進程較快，寧夏、吉林隱性債務余額下降八成左右。

粵開證券首席經濟學家羅志恒向《財經》介紹，2024年，地方政府債券平均發行利率為2.3%，通過利率更低的地方政府債券置換存量隱性債務，極大地減輕了地方付息壓力。地方層面，湖南省“全省每年降低債務利息近50億元”，相當于湖南2024年法定債務付息支出的8.2%；廣西2024年置換隱性債務515億元，“每年節省利息10億元以上”。

2025年以來，化債大幅提速。根據企業預警通數據，截至6月25日，2025年全國再融資專項債券合計規模已逼近1.8萬億元，完成全年2萬億元發行額度的90%，發行節奏自5月以來顯著放緩。大部分省份已經100%完成發行任務，僅有安徽、湖北、湖南、河南、海南、江西、吉林、貴州和大連九省市手握余額。其中，湖南發行進度較慢，剛觸及50%中點線。

根據河南省財政廳消息，今年以來，河南省已發行用于置換存量隱性債務的再融資專項債四批共782億元，對優化債務結構、降低融資成本、緩解財政壓力等發揮了積極作用。

亦有平臺公司宣布自身隱性債務清零。安徽省銅陵市國有資本運營控股集團有限公司宣布，率先實現隱債清零。依靠自身經營性現金流化解綠色債券1.6億元和利息1120萬元；申報特殊再融資債券償還國開基金項目債務3.96億元，率先在市屬平臺實現隱債清零。

通過債務置換等一系列舉措，城投公司退出政府融資平臺加快。今年3月全國兩會，藍佛安介紹，從2024年四季度的情況來看，置換政策實施后，城投平臺減少了4680家，通過帶動優化銀行等金融機構資產質量，增強信貸投放的意愿，更好地服務實體經濟。

不過，隱性債務滋生的土壤仍然存在。《財經》從第三方獲得的幾份融資合同顯示，江蘇、山東等一些企業仍在通過非標通道向民間融資，承諾的年化收益率在5.6%-9.9%之間不等。

今年4月18日，財政部通報了六起地方政府隱性債務問責典型案例，其中包括黑龍江省佳木斯市承諾社會資本方最低收益回報、固定收益率和回購社會資本方投資本息等新增隱性債務15.73億元，青海省海東市通過國有企業直接借款新增政府隱性債務16.45億元。前者籌資，投向佳木斯高新區污水處理廠項目、餐廚廢棄物資源化利用項目、污水處理廠污泥處理工程等三個政府特許經營權項目。后者用于樂都區碾伯鎮農村人居環境改造項目支出。

羅志恒向《財經》分析，防范化解債務風險的長效機制仍在建設中，既立足當前，又布局長遠。當前，宏觀稅負仍處于下行通道，地方大量支出依靠轉移支付和債務彌補。宏觀經濟仍面臨國內有效需求不足、物價低迷等挑戰，以現價計量的財政收入承壓，加之房地產市場處于調整轉型期，引起地方土地出讓收入增長受限，2025年預計地方財政緊平衡形勢延續。

財政部數據顯示，今年1月-5月，全國一般公共預算收入96623億元，同比下降0.3%。其中，全國稅收收入同比下降1.6%，非稅收入同比增長6.2%。1月-5月，全國一般公共預算支出112953億元，同比增長4.2%。其中，中央同比增長9.4%，地方同比增長3.4%。按支出方向看，債務付息支出同比增長9.2%，社會保障和就業支出同比增長9.2%。

31個省份中，有25個省份2025年一般公共預算收入增速目標低于2024年預算目標。江蘇在預算報告中提及“2025年財政運行壓力超出上年”，河南提及“財政緊平衡特征更加明顯”。羅志恒指出，地方政府在民生重點領域財政支出責任不減，同時要確保落實“三保”（保工資、保運轉、保基本民生），地方政府頂壓前行。財稅體制改革在有序推進中，增加地方財力、上移部分事權和支出責任給中央，這是解決地方財政緊平衡和債務問題的長久之計。當然，預算制度改革也很重要，比如建立債務和資本預算，明確債務用到哪里去、如何償還，以及積累了哪些資產，資產質量如何，這些制度建設都有利于推動財政行穩致遠。

袁海霞認為，本輪化債的最終效果及可持續性還依賴深層次問題的進一步理順，包括體制問題、央地關系的理順，雙向激勵約束機制的完善，資金效率的提升等，這是避免陷入“周而復始”化債循環的核心。地方政府財權事權不匹配問題凸顯。2008年之前，加上中央轉移支付后的地方政府收入尚且能夠覆蓋其廣義支出，但2008年以后就無法覆蓋了。

袁海霞認為，化解地方債務問題，不僅需要“及時雨”，還應有“長效藥”。短期要穩妥推進本輪較大規模債務置換，用好用足各類資源推進化債，包括金融化債、地方國資化債，利用REITs盤活國資等等；中長期則需要深化新舊動能轉換，除了培育新動能，防止舊動能的“硬著陸”也十分關鍵。還需加強地方稅建設，增厚地方自主財力，充分調動地方積極性。

中央財經大學財政稅務學院教授白彥鋒向《財經》表示，從中國當前的政府債務結構上來看，中央政府負債，即國債占比還有較大空間；當前利率水平持續走低，也保證了政府舉債的融資成本可控，對民營經濟運作形成良性互補。在“十五五”期間，地方政府要進一步端正政績觀，嚴控各種債務風險；同時，在財政體制改革當中，要推動新業態稅制改革、將增量稅源向地方傾斜，調動地方財政的積極性和主動性；要按照系統觀念的要求，通過基本公共服務均等化實現教育、醫療等優質資源向價值洼地傾斜，實現財政收支之間良性互動。

（為保護受訪者隱私，張曉、薛越為化名）