論數字政府建設對行政責任的沖擊與重塑

[摘要]數字政府建設驅動行政責任范式的結構性演變。聚焦數字技術對行政責任歸屬、程序公平及權力結構的系統性沖擊，旨在揭示技術賦能與責任倫理之間的張力。結合工具理性與價值理性的理論視角，綜合運用歷史分析法追溯行政責任階段演進的變遷邏輯，借助結構分析法剖解技術應用引發的權責關系網絡重組，通過規范分析法審視技術運用下潛藏的倫理風險，討論數字技術引發的行政責任歸屬模糊、算法黑箱削弱程序公平、數據壟斷催生權力轉移等問題。研究認為，行政責任體系在數字政府建設下的演變既反映了技術賦權下治理結構的適應性調整，也暗含權責匹配失序的風險，需要通過協同調適實現技術理性與行政倫理的再平衡。為此，從制度重構、價值校準及社會共治三個方面提出對策，強調通過平衡技術賦能與責任約束、協同工具理性與價值理性，構建包容且韌性的新型行政責任體系，尋找技術運用與行政倫理的再平衡，最終實現數字政府高質量發展與國家治理現代化的有機統一。

[關鍵詞]數字政府；行政責任；大數據

大數據時代，生產力得到全面釋放，生產效率大幅提升、社會經濟飛速發展、生活方式不斷革新，同時大數據也促進了政府治理模式的演變。數字政府建設成為提升國家治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措。隨著《大數據發展行動綱要》1《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》2等綱領性文件相繼發布，我國數字政府建設駛入快車道。十九屆四中全會明確提出“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則，推進數字政府建設，加強數據有序共享”3。國務院相繼印發《關于加強數字政府建設的指導意見》4《數字中國建設整體布局規劃》5，標志著我國數字政府建設正式邁入高質量發展階段。

然而，隨著數字政府建設的深入推進，傳統的行政責任體系正面臨前所未有的沖擊和挑戰。數字政府強調工具理性，其如何與行政責任的價值理性相調適？行政責任的界定與范疇隨著數字政府的建設出現了哪些變化？

一、 文獻綜述：基于雙重理性視角

馬克斯·韋伯提出了“工具理性”和“價值理性”的概念[1]。工具理性又被稱為“效率理性”，是指運用可量化的手段估測行為及其結果是否理性，強調達成目的手段的效率性和最優性，具有功利性、形式理性等特點[2]。價值理性則重視與行為共生的倫理、道德、信仰，強調人的自我意識與價值導向，更注重發生行為的實質理性。

在數字政府的建設中，工具理性與價值理性缺一不可。一方面，工具理性是建設數字政府的技術前提。引入數字化的科技手段可以大幅提升行政效率、拓展公共福祉的惠及面、提升政府治理效能，為價值理性提倡的“人本位”的實現奠定基礎[3]。另一方面，價值理性是塑造數字政府的行政理念。在提升政府治理效能的同時關注數字政府的人文精神，強化責任、公平、安全等理念在政府行為中一以貫之，保障數字政府的發展始終朝向正確的價值方向。

1. 工具理性與價值理性失衡：數字政府建設的倫理困境

數字技術已全方位滲入政府治理的各個環節，政府行為與高精度的計算緊密關聯，行為主體的讓渡、行為邏輯的變化、行為方式的革新使傳統倫理體系受到沖擊。已有關于數字政府倫理困境的討論主要聚焦主體位移、權力博弈、數據共享、數字鴻溝、價值模糊[4]等方面。從建設參與方的角度，數字政府的發展離不開信息技術供給與模型算法，這些掌握著先進數字技術與核心數據的主體逐漸成為不可忽視的影響公共決策的力量，即“算法影子官僚”1[5]。從權力間博弈的視角來看，數字技術被賦予的權力屬性與傳統行政權力包含不同的主體、行為和運作空間，因此產生對抗。誰擁有的數據越多，誰的主導權越強。大量數據的涌入使政府的權力不斷擴張，權威不斷強化，政府在信息公開方面的主動性減弱，導致政府透明度降低。算法對公共治理的介入從總體上來看提升了決策的有效性和科學性，但其固有的“黑箱困境”可能削弱行政行為的合法性，依賴特征的識別與計算也極有可能引發新的數字鴻溝。

總的來說，如果在數字政府的運行中工具理性沒有服從于價值理性，二者的斷裂會導致技術的弊端對固有倫理體系產生強烈的沖擊，從而引發困境。

2. 工具理性與價值理性融合：日益凸顯的未來發展趨勢

工具本身不具有風險，而使用工具的方法才是關鍵所在[6]。可以明確的是，數字技術只是政府實現其治理目標的方式而非目的，實現技術化歸[7]，使數字賦能提升政府治理是實現政府治理現代化的重要手段。實現“技術+治理”的融合是大勢所趨[8]。政府的政策制定要堅守以人為本、公平正義的價值底線，還要兼顧效率原則[9]。因此，建立以正義為核心價值的算法管理、以公平為核心價值的數據治理，摒棄“數字資本”對技術的異化，使數字政府治理回歸到以“人”為核心，實現“有為”與“有情”的平衡[10]，是數字政府建設的必然趨勢[11]。要推動數字政府的倫理從準則走向實踐，一方面可以通過倫理教育、倫理咨詢等柔性機制實現；另一方面還要從倫理審查、倫理評估等剛性手段入手[12]。要紓解算法對目前公共治理帶來的倫理風險，還要從觀念、技術、文化、制度層面入手，有針對性地對算法進行馴服[13]，使其朝著推進人們實現美好生活的方向邁進[14]。從協同的視角出發，要立足倫理風險的生成，通過創造協同治理條件、完善協同治理機制、實現協同治理規制技術倫理風險，使其服務于社會治理，并推進國家治理現代化[15]。

二、 數字政府：概念與運行邏輯

數字政府的概念是多元化的，不同側重點下的定義各有不同。從政府轉型的組織層面來看，數字政府是由傳統工業時代向新興信息時代演變產生的新型政府形態。從技術層面解釋，數字政府是政府的存在方式和活動實現形式，即政務行為都通過數字化技術實現，政府的日常工作以及與企業、社會主體的互動都以數據的方式呈現。歸根結底，數字政府的建設不是為了讓政府掌握數字技術，也不是“技術+政府”的簡單重合，而是通過數字技術賦能，強化政府組織協同、優化組織體系，從而實現政府本身的治理目標[16]。

1. 大數據：數字政府運行的核心驅動力

作為支撐數字政府運行的決定性因素之一，大數據究竟是什么？

1996—1998年，SGI通過技術報告頻繁使用“Big Data”，明確關聯數據爆炸現象，奠定了“大數據”術語的實踐基礎[17]。Weiss與Indurkhya在Predictive Data Mining：A Practical Guide中首次學術化使用“Big Data”，討論大規模數據集在數據挖掘中的應用挑戰，成為計算機科學領域最早的顯性引用[18]。“大數據”概念的正式提出始于2001年Gartner分析師Doug Laney提出的3V理論1。大數據不僅代表數據，它還是數據的集合，是數據交易、數據交互以及數據處理幾大趨勢的融合，是一種產生于信息時代的現象，而非“物品”。大數據具有體量大、種類多、流速快、價值密度低等特點。隨著智能設備的普及和網絡社群、社交媒體的推廣，人們可以隨時隨地搜索、獲取、交換信息，這些使用數據被實時保存，且數據的形式不再局限于以往的網頁、圖片、音頻、視頻等結構化、半結構化、非結構化形態，使得數據種類繁多復雜，并呈指數級增長，體量巨大。但數據的價值與數量并非正相關，對有用信息的抓取較為困難，導致大數據的價值密度降低。

大數據的生成是一個復雜的過程，涉及各種類型的數據源和技術手段。用戶行為數據是大數據的重要來源之一。在社交媒體、電子商務平臺以及移動設備的使用過程中，用戶的點擊、瀏覽、評論、點贊、分享等行為會產生大量的數據。用戶在社交平臺上的互動行為，或在電商平臺上的消費記錄，均構成大數據的基本組成部分。物聯網設備以及工業設備中的傳感器，不斷收集并上傳諸如溫度、速度、地理位置、運行狀態等信息，為大數據提供豐富的來源。日志和監控數據也是大數據的重要來源之一。互聯網服務器日志記錄了用戶訪問網站或應用的請求、訪問頻率以及錯誤信息，網絡設備則生成大量網絡流量數據，用于分析網絡使用情況或檢測異常活動。政府的運行也在產生海量數據。例如，政府統計部門收集的結構化與非結構化數據，涵蓋人口統計、醫療衛生、經濟數據、教育水平等領域，極大地豐富了大數據的多樣性。全球金融系統每天產生大量的交易數據，包括股票市場交易記錄、銀行交易信息以及支付系統的運作數據等。在科學研究領域，通過實驗與觀測設備，天文學、氣象學、基因組學等學科產生了龐大的數據集。

近年來，大數據技術正逐步滲透公共治理的多元領域，其在模擬與預測社會運行機制、演變規律及發展軌跡方面展現了巨大潛力。作為社會治理體系的核心主體，政府憑借其掌握的公共資源與公共權力，在信息的獲取與掌控上享有得天獨厚的優勢。在環境保護、社會保障、應急管理、精準扶貧及社區治理等諸多領域，大數據技術的實際應用已取得顯著成效，為社會治理的現代化轉型提供了有力支撐。

2. 數字政府的治理邏輯

（1）以大數據為驅動

大數據作為數字政府運行的核心驅動力，本質上體現了數據要素重構政府治理范式、重塑權力運行邏輯的深刻制度變遷。其中，以數據要素的流動性、可計算性和價值溢出效應為技術前提，通過技術嵌入與制度調適的協同演化，推動政府治理從科層化封閉系統向數據驅動的開放生態系統轉型。數據要素在政務服務領域催生出基于用戶畫像的精準供給模式，體現了數據要素對傳統公共服務均質化供給范式的解構與重構;在決策層面，治理從經驗判斷轉向預測性治理，展現數據驅動決策的范式革命。更深層的制度性變革則體現在治理體系的重構上，數據要素穿透性的流動打破了傳統科層組織的部門壁壘。例如，杭州市通過設立數據資源管理局構建的首席數據官2架構，實質是數據權力對行政權力的重新配置，技術賦權與制度賦能的耦合創新，使政府組織形態具有“數字孿生”特征。技術制度協同創新更凸顯了數據要素的治理二重性，形塑了數據要素市場化配置的新型生產關系。這一變革本質上印證了“數據即權力”的現代治理命題，大數據不僅作為技術基礎設施存在，更通過改變信息生產、分配和使用方式，重構政府與市場、社會的互動關系，在治理效能提升的表象之下，蘊含著政府治理數字化轉型的深層制度邏輯。

（2）以整體性為導向

整體性導向旨在打破傳統政府部門之間的界限，通過跨部門、跨層級的協同治理，提升政府整體的管理效能。通過數據集成與信息共享，數字政府能夠克服行政體系中“信息孤島”問題，實現更加高效、透明的決策和執行。

整體性導向下的數字政府通過信息技術加強部門間的協同與數據整合，突破傳統行政模式中職能分割和信息隔離的局限。通過共享數據資源，各部門在決策和執行過程中能夠實現聯動，信息得以更加高效地在政府內部流通，從而減少決策失誤與效率低下等現象。協同合作的模式提升了政府的運作效率，并促使不同職能部門之間的互聯互通和資源整合成為可能。通過數據的全面整合，決策的科學性得到有效提升。傳統的行政決策通常依賴單一部門的信息來源，難以獲得全面的視野。數字政府通過數據集成，能夠形成全局性的政策視角，使得決策不再局限于某一部門或層級的認知，決策的科學性因此得到強化，行政資源被更為有效地配置。整體性導向也促使公共服務的供給方式發生轉變。通過數字化平臺的整合，各種公共服務能夠在一個統一的框架內被協調提供，減少了公眾在獲取服務過程中的煩瑣手續。服務模式的轉變提高了行政效率，增強了政府的公共服務供給能力，使公共資源的分配更加合理。從組織結構角度，行政管理從傳統的垂直科層制向網絡化治理轉型。傳統的行政模式以等級分明的層級結構為特征，信息傳遞和決策執行多為自上而下的過程。數字政府通過網絡化的治理架構，實現了信息的橫向流動和跨部門的資源共享，治理模式因此變得更加敏捷，適應性更強，更有效地應對復雜的社會問題。

（3）以流程再造為對象

數字政府的核心在于推動“流程重塑”，為公共部門開辟新的運作方式[19]。相較于提升效率，政府改革的目標中更為關鍵的是要增強政府管理的整體效能。在傳統政府治理模式中，職能的轉變大多依賴組織結構的重新設計和優化。這意味著要通過智能化組織再造，消除行政冗余，構建云端協同的政務服務新生態。數字政府的建設，主要依賴數字底座基礎設施的賦能、部門間的協同合作與結構重組，以實現政府治理能力的現代化；通過以信息技術為核心的扁平化組織模式，打破傳統政府組織的物理框架，推動政府內部流程的全面重塑。數字政府建設是國家治理現代化的重要里程碑，推動了組織層面的全面變革與系統性重構；打破了傳統行政壁壘，促進了協同合作與高效治理，提升了政府運作效能與響應速度。在“一件事一次辦”“最多跑一次”“跨省通辦”等改革舉措中，技術被客觀高效地轉化為核心驅動力，引領傳統組織結構向靈活和適應性強的方向轉變；助力簡化服務流程，縮短辦事時間，提高決策科學性與精準度，確保公共資源高效配置。數字政府建設促進了更加開放、透明的互動與溝通機制形成。政府通過構建數字公共服務平臺，及時準確收集與反饋民眾意見，便捷民眾獲取政府信息，參與政策討論與決策。雙向互動增強了政府公信力與民眾滿意度，激發了社會各界創新活力與參與熱情。數字政府建設深化了對“社會系統”的理解，使政府認識到社會系統穩定運行不僅依賴文化、認知等制度性因素，還離不開組織及其創新結構的關鍵作用。因此，推進數字政府建設、注重組織結構創新與優化，成為社會治理現代化、提升公共服務質量的重要途徑。

三、 行政責任變遷：人本理念為核心價值

1. 行政責任的涵義

行政責任是政府及其公務人員因其公共權力地位和公職身份而對授權者、法律以及行政法規所承擔的責任，這種責任的制度化和法律化就是行政責任制。所以，行政責任制度是關于行政主體執行國家行政權力應該承擔的政治、法律和道義責任制度[20]，行政責任是民主政府運作的基石，確保行政權力不被濫用[21]。行政責任這一概念，從廣義和狹義兩個層面來理解，各有其深刻的內涵。

從廣義角度來看，行政責任不僅涵蓋了行政機關及其公職人員對國家肩負的職責與義務，更是指他們應當履行的社會責任，這是國家法律明文規定的。它強調行政機關及其公職人員在各個維度上應承擔社會責任，是一種全方位的、深層次的義務承擔。

狹義的行政責任更加聚焦行政法學的專業領域，特指那些因違反行政法律規范所規定義務的行為，而必須依法承擔的法律責任。這種責任的產生，主要是由于行政法律關系中的主體違反了相關法規，進而引發的法律后果，主要涉及行政違法行為，以及部分行政不當行為帶來的負面法律效應。換句話說，狹義的行政責任，更加關注行政主體在違法后所需承擔的具體法律后果，是一種更為具體、更有針對性的責任界定。

2. 行政責任的范式轉型：從傳統公共行政到新公共管理

19世紀中后期，第二次工業革命的爆發極大推動了生產力的發展，組織規模不斷擴大，導致企業和社會組織結構的復雜性增加，需要更為高效和有序的管理方式，科層制應運而生。威爾遜提出的“政治行政二分”原則[22]構建了責任劃分的理論框架：政治與行政的分離意味著行政人員僅僅是政策執行的工具，承擔行政責任，而政治官員則要對政策建言獻策，承擔政治責任。政治責任與行政責任分離的前提在于政治事務與行政事務存在可以完全分離的前提假設。但事實上，由于官僚系統直接對政治領導人負責，行政人員的行為成為政治領導人的行為，因此選民通過投票選舉政治領導人評估政治和官僚方面的能力，這導致政治責任與行政責任的模糊不清。

20世紀70年代興起的新公共管理運動顛覆了傳統范式。新公共管理變革的顯著特點是行政系統的管理責任上升并成為主導責任，即在完成政治領導人制定的戰略目標時，官僚組織承擔管理責任而非政治責任。盡管公務人員在政策目標的分解和細化中常參與政策制定并監督目標實現，但此過程被視為指向戰略目標的一系列管理過程，其責任更多體現在管理方面。與傳統公共行政模式不同，新公共管理更重視結果導向，因此具有高度的自由性和靈活性，強調組織人員發揮其主觀能動性，并充分利用主觀能動性優化組織的資源配置，創造性達成組織目標，高效能地為社會創造福祉。因此實現目標的路徑選擇成為組織人員自由裁量的內容，同時也成為應承擔的責任，即“對結果負責”。

3. 行政責任的現代性建構：價值理性的回歸與倫理重構

在全球化與現代化進程中，公共行政領域出現的工具主義傾向，導致行政活動陷入可計算、可預測的刻板化困境，工具理性的過度擴張擠壓了價值理性的生存空間。我國治理實踐中“以人為本”的核心理念，推動了對公共行政價值本源的重新審視。價值理性強調行為的倫理正當性，關注公平、正義、公共利益等核心價值，與我國行政體制改革中“以人民為中心”的發展思想形成理論呼應。價值理性也稱為實質理性，是關注行為本身所蘊含的價值和意義的理性觀念。它側重從特定的倫理、美學、宗教或其他闡釋角度，審視行為的合理性，并強調行為是否符合社會的公平、正義、忠誠、榮譽等核心價值。與工具理性不同，價值理性不以結果為導向，而是將重點放在行為所代表的價值上，體現了以人類主體為中心的思維方式。這種理性不僅反思和批判現實世界，更致力于構建一個更加合乎人性的理想世界。行政責任倫理便是價值理性的具體體現，它強調對行動后果的負責，注重目的的正當性與手段的合理性，凸顯行政主體的主動性與責任意識[23]。

行政責任倫理作為價值理性的具體化，在我國的治理語境中呈現獨特內涵。中國行政責任的演變呈現階段性特征[24]：古代受儒家思想影響，形成“德治”傳統，責任依附于封建專制，以官員道德自律為核心，缺乏系統制度約束；近代引入西方官僚制，責任雖趨向制度化，但因忽視信念因素，陷入形式化困境；當代以“為人民服務”為根本宗旨，將“公共利益至上”的信念融入行政責任，強調政府整體責任與個體責任的統一，試圖通過制度設計與道德自覺的結合，克服西方官僚制的缺陷，構建責任與信念相統一的、兼具本土特色與時代特征的責任體系。這種倫理建構強調目的正當性與手段合理性的統一，既要求行政主體在政策執行中堅守公共價值底線，又注重通過責任機制激發主動作為意識。面對公共行政的“去人性化”，通過強化行政責任倫理的雙重屬性——個人倫理的道德自律與公共倫理的制度約束，構建社會道德與行政體系的有機鏈接，為提升政府公信力和治理行為的合規性提供倫理支撐。

4. 數字政府建設背景下行政責任的演變

數字政府建設驅動行政責任范式的結構性演變（圖1）。傳統科層制框架下，行政責任遵循“合法高效”的原則，主體明確且責任邊界清晰，依托層級權威實現治理效能。然而，數據驅動的數字政府建設顛覆了這一邏輯：其一，決策模式的改變模糊了行政主體與客體的傳統分野；其二，數據主導引發責任主體擴散，平臺化治理模式使責任承擔主體從單一化轉向多元化；其三，技術嵌入在穿透監督盲區的同時引發新的公平困境。在這一過程中，傳統行政責任的封閉性被打破，動態開放的責任網絡取而代之。這種演變既反映了技術賦權下治理結構的適應性調整，也暗含權責匹配失序的風險。技術的發展往往先于制度的調整，要通過協同調適實現技術運用與行政倫理的再平衡。

四、 數字政府建設對行政責任的沖擊

1. 決策模式改變模糊行政主體

政府決策實質上是政府在社會治理事務中運用公共權力進行選擇以促進社會福祉的行為。傳統的政府決策主要依托專家咨詢、已有經驗以及主要決策者的認知和學識等，具有一定的局限性和主觀性，而數字政府建設對數據的充分利用給傳統的決策模式造成強烈的沖擊。

從決策主體的角度來看，數據的使用為其打開全方位視角，決策者不再受到專業、知識甚至個人認知的局限，大量的數據被收集、聚合、分析，使得決策者能夠以更客觀、全面的維度審視問題并作出決策，以此提高決策的科學性。決策的制定并非一蹴而就的，一項決策的執行效果往往源于時代、經濟、人文等因素的共同作用，而決策的執行也并非一往無前的，它需要后續更多的決策進行修正，以此保證最初目標得到貫徹執行。從決策過程角度來看，數字政府能夠實現對數據的實時更新和監控，這意味著政府可以更快獲取與決策相關的最新信息。這種實時性能夠幫助決策者在關鍵時刻迅速調整政策并通過數據預測決策產生的影響走向及時修正決策，降低試錯成本。從決策的時效性來看，政府可以通過大數據監測分析預判問題的發生并更加迅速高效地提出解決措施，在問題前端加以遏制。

大數據的應用看似為政府決策帶來諸多便捷，但事物本身具有的兩面性決定了捷徑之上絕非一路坦途。在政府數字化的轉型進程中，大數據的全面滲透不僅重構了決策流程，更引發了關于數據真實性的深度思考。數據的真實性作為決策科學化的基礎要素，其影響機制具有多維特征。更值得關注的是，算法黑箱可能放大數據失真效應，這種多環節、多維度的數據失真風險，可能引發“垃圾進—垃圾出”的決策陷阱[25]。除此之外，政府面對的社會事務紛繁復雜，并非所有事務都可以或應該被量化成數據。政府決策遠非簡單的數學運算，每一個決策背后都牽動著成千上萬百姓的切身利益和生活品質。例如，健康碼作為一種基于大數據和算法的技術工具，通過數據語法化，具化了共同體的準入邊界，將“免疫”意義上的共同體邊界數字化，從而在技術上實現了對個體生命的管理和保護；通過實時追蹤個人健康狀況和行動軌跡，實現了對疫情的精準防控；通過數字技術強化了共同體的“免疫”能力，提升了疫情防控的效率。但是，個體的生命權被保障的同時，隱私權“被迫犧牲”，這引發了公眾對數據濫用的擔憂[26]。

在一個日益規范化、數字化的社會里，人們不僅期待管理者決策科學、合理，更希望其中能融入更多的人文關懷和情感治理。大數據無疑帶來了更為程序化、規范化的決策流程，但也引發了一個新的問題：數據化的決策是否會逐漸取代傳統的、更富有人情味的治理方式？對數據的過度依賴和使用，是否會逐漸削弱我們對情感治理、人文關懷的探索和實踐？如果基于技術理性構建的大數據系統完全取代了人的主觀判斷和決策，那么這種技術理性很可能會逐漸喪失其維護行政價值和社會公正的基石。當所有事務都被簡化為抽象的算法時，如何在各個層面平衡目標之間的沖突、回應真實的體驗，就成為提升行政工作質量的關鍵問題。

2. 數據主導催生行政權力轉移

數據主導的行政模式在數字政府建設中正在逐漸取代傳統的官僚治理方式，并催生了行政權力的轉移。數字技術的廣泛應用使權力從傳統的行政機關轉移到技術平臺和算法系統上。政府使用大數據分析預判問題、自動化審批等方式替代傳統的人為判斷。

新公共管理理論框架下，數字政府通過量化指標提升效率。“最多跑一次”改革從浙江走向全國1，政務服務“好差評”制度彰顯了“顧客導向”的成效2。但是，對顯性指標的過度追逐亦有可能導致行政責任異化。一方面，復雜的公共價值被簡化為數據儀表盤上的數字；另一方面，算法系統雖可以提升效率，卻可能規避倫理責任，荷蘭福利丑聞3[27]中算法誤判數萬家庭卻無人擔責即是例證。數字技術的廣泛應用使權力從傳統的行政機關轉移到技術平臺和算法系統上。例如，上海通過大數據分析預判交通擁堵問題，并利用智能信號燈系統自動調整紅綠燈時長，替代了傳統的人工調度4；深圳市推出的“秒批”政務服務系統，利用AI算法自動審批企業注冊申請，將審批時間大幅縮短5。技術的中介作用日益突出，甚至成為政策制定和執行的核心。權力轉移至模型算法意味著決策過程更加依賴數據分析和自動化處理，權力不再單一集中在政府手中，而是由技術系統承擔。在數據主導的行政模式下，掌握技術和數據處理能力的主體在政策制定和執行中發揮了重要作用。例如，杭州市政府開發“城市大腦”項目6，依賴其技術團隊分析城市運行數據并提供決策建議，傳統行政人員的作用逐漸被削弱。政務服務“好差評”制度更凸顯責任目標偏移的困境——其移植商業評價邏輯，將服務質量簡化為“五星評分”，導致基層進行策略性應對。

技術的中介作用日益突出，甚至成為政策制定和執行的核心。權力轉移至模型算法意味著決策過程更加依賴數據分析和自動化處理，權力不再單一集中在政府手中，而是由技術系統承擔。在數據主導的行政模式下，掌握技術和數據處理能力的主體在政策制定和執行中發揮了重要作用，傳統行政人員的作用逐漸被削弱，技術主體成為制定潛在決策重要參與者。

3. 算法偏差帶來新的公平困境

程序公平在政府治理中扮演著舉足輕重的角色。隨著算法技術的融入，一個與具體場景緊密相連的智能決策體系逐漸構建起來。這一變革加速了人類在公共行政實踐中的退出，使得人類在治理和公共決策中的影響力逐漸減弱。有學者擔憂，一旦權力從人類手中轉交給算法，人文主義的議題可能會逐漸被邊緣化[28]。在追求公平正義的政府治理中，信息技術的融合為治理公共事務提供了可視化和明晰化的途徑，有助于主體作出更為公允的決策。但這種技術的運用是否真正促進了公平，抑或在公平導向下引發了新的不公平現象？ 隨著數字政府的建設，數據、算法和技術已被結合成更為智能的決策體系。在表面上，這一體系看似拉近了決策與具體場景的距離，但實際上可能逐漸將人類排除在公共治理實踐之外。決策的主體從人類轉向算法，強大的信息技術在某種程度上“削弱”了人的決策權力。在這種新的秩序和規則下，基于人本的思考受到算法的質疑，導致看似強勢的公平中可能孕育新的不公平[29]。

在算法主導的場景下，算法決策程序的強大操控力可能會對正當程序的公正性造成負面影響。這種影響主要體現在以下三個方面：首先是技術發展帶來的主體缺位問題。在傳統的公共行政之中，責任的劃分和歸屬與權力行使者以及決策者相對應，責任落實主體明確清晰。但在目前算法代替決策的進程中，決策主體由人這一實體轉變為數字、技術和機器，責任歸屬問題變得尷尬，責任主體模糊不清[30-31]。其次，算法的“完美與強大”剝奪了公眾發聲的權利。大數據是如此精確，以至于原本要為決策公平而廣開言路變成無足輕重，公共治理的主體和目的被悄然替換，人的意愿和表達被排在算法之后。算法中潛在的歧視性輸入問題亦需要引起關注[32]。最后，在決策過程中，歧視性輸入可能發生在決策行為之前，算法的初始設定可能無意中被嵌入開發者的個人偏見或價值觀偏誤，進而影響決策的公正性和合理性，導致不公平的歧視性結果。

五、 數字政府建設對行政責任的重塑

1. 行政責任的歸屬與范疇發生變化

數字政府的建設重新定義了行政責任的歸屬和范疇。信息技術和數據在行政決策中的廣泛應用，使行政責任逐漸從單一的人為責任擴展到包括技術和算法的多維責任結構。責任主體的多元化、責任內容的技術化、責任審查的動態化與共享化，標志著行政責任體系的根本性變革。

隨著數字政府的實施，數據驅動的決策和算法輔助決策正逐漸成為主流。決策主體不再僅限于人類個體，算法和數據系統在決策過程中日益發揮至關重要的作用。這一轉變帶來的問題是責任歸屬的模糊化。一項政策的制定可能基于數據模型的建議，如果該模型出現偏差或錯誤導致決策失誤，究竟應由算法設計者負責，還是執行政策的政府人員承擔責任？決策主體的擴散導致責任在不同層級和領域之間的分散，原本清晰的責任歸屬被打破。

在數字政府中，算法和數據逐漸成為決策的重要依據，因此，技術責任開始作為行政責任的一個新維度被納入討論。信息技術責任不僅包括開發和維護算法系統的技術人員，還包括設計算法規則、數據治理和風險管理的專家群體。在傳統政府中，行政責任的范疇主要集中在政策制定者和執行者上，信息技術通常只是輔助工具。隨著算法在決策過程中的作用日益增強，技術的可靠性、公平性和透明性變得至關重要。因此，數字政府不僅要關注官員的行政責任，還必須引入信息技術責任，將設計和維護技術系統的人員納入行政責任的范疇。

數字政府的特點之一是信息技術的快速迭代，這意味著執行行政決策和政策的過程中，責任的歸屬同樣具有動態性。傳統的責任體系強調的是固定時空下的責任分配，而在數字政府中，責任可能隨著信息技術的變化而發生轉移。即使某一算法在設計之初是合理的，但隨著數據輸入的變化或者技術的更新，算法可能在運行過程中出現不適應性，導致決策偏差。在這種動態環境下，責任不再是一次性確定的，而是需要根據信息技術的變化進行動態調整。動態的責任要求政府建立實時的責任審查和調整機制，以應對信息技術變化帶來的責任歸屬問題。在一個復雜的行政決策過程中，算法開發人員負責技術層面的準確性，數據治理部門負責數據的合法性和合規性，核心決策層則負責政策層面的決策合理性。在這種情況下，責任的認定更為復雜，無法簡單地歸屬某一特定主體。

2. 算法穿透權力監督盲區

進入數字時代，權力運行逐漸依賴數字技術，尤其是大數據、算法與人工智能。這一變革加劇了信息不對稱，因為算法本身的復雜性使其決策機制成為“黑箱”。 算法是通過大量復雜的數據訓練而成的，它涉及數據采集、模型設計、算法調優等多個環節，每個環節都有可能嵌入人為偏見或隱性規則，從而影響最終決策結果的透明度。即使在形式上引入算法監督，算法設計者仍掌握著數據選擇和模型訓練的主導權，給權力監督帶來巨大障礙。但只要為算法注入正確的、符合公眾利益的價值觀，算法也是監督權力的重要手段。通過穿透技術黑箱、提升數據透明度，算法可以在權力監督的盲區中發揮關鍵作用。

在權力監督的技術實現上，解釋性算法是一種重要的發展方向。解釋性算法通過增強模型的透明性，使外部監督者能夠理解算法的決策邏輯，并分析其背后的數據和權力關聯。特別是在公共資源分配過程中，算法應具備向公眾展示決策依據和推理過程的功能，從而減少“算法黑箱”現象，這不僅有助于監督權力運行，還能通過實時調整防止算法權力失控。通過引入自適應學習的監督算法，監督者可以在算法權力中嵌入反饋機制。與傳統事后監督不同，算法監督具有實時性和預見性，能夠動態跟蹤權力行使的每個步驟，自動檢測潛在的權力濫用或資源分配不公問題。

六、 結論

數字技術并非單純的技術工具，而是通過重構決策邏輯、權力結構和治理規則，倒逼行政責任體系的范式變革。在這一背景下，傳統的“人為主體”責任框架逐漸演變為“人機協同”的復合責任網絡，而技術黑箱、數據霸權、算法歧視等問題則凸顯技術理性與行政倫理的深層沖突。從制度重構、價值校準、社會共治三個方面考慮，能夠在工具理性與價值理性之間找到動態平衡，從而構建更具韌性和包容性的新型行政責任體系。

從制度重構的角度出發，構建技術嵌入下的責任分配框架。一方面，要更新、完善數字行政相關的法律法規、管理條例、工作辦法，對數字技術在政府治理工作的運用場景、使用規范、責任認定等方面作出明確規定；另一方面，要落實決策追溯機制。對算法決策“建檔立案”，形成可追溯的數字檔案記錄，貫徹數字責任穿透的原則，對技術開發、數據管理、決策批準等全流程主體實現責任連帶，防止行政主體的缺位和責任虛化。在價值校準方面，通過在政務服務系統中嵌入“非數字化通道”為數字弱勢群體托底；同時，要加強行政人員隊伍的“技術—倫理”雙能力建設，強化對技術倫理的敏感度，重塑數字時代的行政倫理。在社會共治方面，依托“全過程人民民主”實踐完善公眾參與監督、第三方責任評估等機制，形成黨統籌引領、多元主體協同發力的責任落實網絡。

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基金項目：國家社科基金一般項目“‘紀監審’協同機制研究”（項目編號：23BDJ030）。

作者簡介：張海濤，男，南京審計大學公共管理學院副研究員，研究方向為公共管理，社會保障；唐方涵，女，南京審計大學國家治理與國家審計研究院研究助理，研究方向為政府審計與政府治理。

（收稿日期：2024-10-28" 責任編輯：魯文雯）