飛地治理模式的研究進展與未來展望

摘要：飛地府際合作通過打破行政區域壁壘，實現了不同區域間要素的自由流動和有效配置，有力推動了區域經濟結構的優化升級和整體競爭力的提升。發展“飛地經濟”、推進飛地府際合作已成為區域協調發展的重要手段。然而，鮮有學者從文獻計量的角度對飛地治理的研究成果進行系統總結和分析。基于此，借助知識計量軟件CiteSpace相應分析功能，可視化呈現飛地治理的研究概貌、梳理其聚焦的核心議題、探測其潛在的研究熱點，可為后續研究的持續深化提供智力參考。合作網絡分析表明，山海協作的核心作者間、研究機構間的合作趨勢整體偏弱。進一步的關鍵詞共現和聚類分析表明，既有的關于飛地治理的研究主要聚焦于本質內涵、探索歷程、鮮明特色、顯著優勢、實踐方略5個方面。后續飛地治理研究的持續深入，需要在拓寬宏觀研究的同時深化微觀分析。同時，需要強化問題意識，增強研究議題設置的前瞻性，不斷開辟飛地治理研究新境界。

關鍵詞：飛地治理；山海協作；研究進展；知識圖譜

中圖分類號：F27"""""" 文獻標識碼：A""""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.14.024

0 引言

飛地府際合作通過打破行政區域壁壘，實現了不同區域間要素的自由流動和有效配置，有力推動了區域經濟結構的優化升級和整體競爭力的提升。國家“十四五”規劃綱要提出，“鼓勵探索共建園區、飛地經濟等利益共享模式”。站在機遇面前也面臨一些亟待解決的問題。如在府際合作過程中，面臨著運行機制不完善、政府間合作效率不高、飛地間的交流不夠充分等難題。基于此，深入開展飛地治理治理模式實證研究，總結經驗、發現問題并提出應對和解決現存問題的法治建議意義重大。

1 數據來源與研究流程

知識圖譜是以計算機技術為輔助，綜合運用語義挖掘、自然語言處理對標準化的文獻信息的可視化呈現。高質量的數據源是保證知識圖譜可視化結果信息效度的重要基礎，包含了文獻收集、文獻篩選、數據格式化及運算、結果生成等步驟，能對科學知識進行多層次挖掘。

1.1 數據來源

鑒于文獻計量分析對數據質量有著較高的要求，且優質的數據是產生可靠分析結果的基礎。故選擇了中國知網（CNKI）作為文獻檢索平臺，因為CNKI不僅數據更新迅速，而且文獻收錄十分全面。為了確保檢索結果既具有廣泛的代表性又能達到高度的準確性，我們利用了CNKI的高級檢索功能，并采取了標題精確匹配的檢索策略，以“山海協作+飛地治理”作為檢索詞，檢索類型選擇期刊論文，同時將檢索的范圍限定在CSSCI期刊（含擴展版），檢索時間為2024年8月25日。此外，為保證數據樣本獲取的完整性，未對文獻的前置年限進行限定。初步檢索共獲得601條數據記錄。隨后采用人工篩選的方法對這些數據進行了“降噪”處理，去除了諸如征稿啟事、會議通告、書籍評論等非學術性質的文獻，最終保留了491條有效的學術文獻。最后利用CNKI的文獻導yan出功能，將篩選后的文獻以RefWorks格式導出，作為本次研究的基礎數據集。

1.2 研究流程

對于山海協作研究的具體分析流程包括幾個關鍵步驟：首先，我們會對收集到的數據集實施基本的統計處理，來探究關于山海協作的研究成果在不同時間點上的分布情況。接下來，我們將運用CiteSpace軟件中的網絡共現分析工具，深入考察該領域的作者與研究機構之間的合作關系，從而揭示出推動山海協作研究的主要力量。此外，通過CiteSpace提供的關鍵詞共現分析以及聚類算法，我們還能夠將山海協作研究的關鍵議題以圖形化的方式展現出來，幫助理解這一領域的主題演變脈絡。最后，借助CiteSpace的突發性術語檢測功能，我們可以確定當前山海協作研究的熱門話題，并據此對未來的研究方向提供有價值的見解[1]。

2 飛地治理研究文獻的外部特征

針對飛地治理研究文獻的外部分析，可以從以下幾個維度展開：論文發布數量隨時間的變化趨勢、研究者間的合作模式，以及該領域內最具影響力的出版物。這些因素分別反映了研究活動的成長軌跡、學術交流網絡的構建情況以及學科發展的基石文獻。

2.1 發文量趨勢分析

通過觀察每年發布的文章數量變化，可以有效地洞察到飛地治理作為一個研究領域的成長狀態及其在學術界的受關注程度，這對于評估一個特定研究領域的成熟水平是非常有用的指標。從圖1可以看出，國內學者對中國式現代化的關注發軔于1991年，習近平總書記指出，實施山海協作工程是縮小地區差距、促進區域協調發展的有效載體。2002年以來，浙江深入實施山海協作工程，聚焦陸海統籌、山海互濟，加大對欠發達地區的幫扶力度，接續發力、久久為功，大力推動山區縣高質量發展[2]。所以自2002年之后，更多的學者研究探討山海協作這一課題并在2020年之后進入快速上升期，為山海協作的深入進行提供理論基礎。山海協作成果之所以能在2020年后猛增是因為2021年是浙江高質量發展建設共同富裕示范區的開局之年，其戰略定位之一就是要建設城鄉區域協調發展引領區。

2.2 高被引文獻

在文獻計量學中，引用率被視為科技文獻學術影響力的重要標志。某一文獻被引用意味其自身的知識單元由游離狀態轉入組合狀態，是一種動態的變化關系。

3 飛地治理的主題透析

進行信息可視化的重要目的是將不可見或難以直接顯示的數據轉化為可感知的圖形、顏色、紋理等，其核心任務在于對數據進行分析和聚類，引導用戶從可視化結果推出有效信息，降低數據理解的復雜度，使得數據分析的效率得以提高[3]。

共詞分析是對一組詞兩兩統計它們在同一組文獻中出現的次數，通過這種共現次數來度量它們之間的親疏關系。由從中國知網檢索的文獻為樣本生成研究關鍵詞網絡共現圖譜如圖2所示，其中Timespan：2014-2024（Slice Length=1），Selection Criteria：g-index（k=25），LRF=2.5，L/N=10，LBY=5，e=1.0，運行過后得到的網絡節點數N=64，網絡連線數量E=95，密度Density=0.0417。圖中最大的連通分量（Largest 1CCs）包含了42個節點，占總結點數的65%。對該圖進行分析得出，出現最多的高頻詞即“山海協作”，同時也列出了一些相關的關鍵詞。這些關鍵詞的共現關系揭示了山海協作在不同領域和層面的實施效果和情況。圖中連線部分越密集，兩個關鍵詞之間的關系越緊密，共同被引次數也就越多，從中可以分析出在“山海協作”工程背景下的多數學者所傾向的研究方向以及所探討的問題。

3.1 高頻關鍵詞分析

以上為引文爆發力最強的15個關鍵詞，通過探究主題詞詞頻的時間分布，將一段時間內其中頻次變化率高的詞從大量的主題詞中探測出來。借助CiteSpace檢測突顯詞以了解山海協作飛地府際合作研究的前沿情況、研究焦點的轉變和最新的研究熱點動態，并幫助預測該領域后續的發展趨勢[4]。

從上圖中所選取的年份自2022年始，至2024年止，可以清晰地看到幾個關鍵領域的演變。首先，“鄉村振興”一詞在2022年出現爆發性增長，這表明研究者們開始更加關注經濟發展的平衡問題，為深入貫徹共同富裕保障民生，體現以人為本的研究特點。隨后，“發展重點”“東磐”“經驗啟示”幾個詞展示了東陽、磐安兩地作為山海協作，府際合作的成功案例，在產業互融、優勢互補方面成為研究者的重要樣本。“參與機制”和“產業協作”作為研究前沿熱點，這反映了學者們對于不同行政區域之間合作機制和政策對接的重視。“文旅合作”“消薄飛地”“角色定位”的嶄露頭角，標志著山海協作飛地府際合作的研究視角進一步拓寬。文旅合作作為推動區域經濟發展的新引擎，促進了文化資源的共享與融合，還帶動了地方經濟的多元化發展。而“消薄飛地”則體現了在解決區域發展不平衡、縮小貧富差距方面的創新探索，集體經濟實力較弱的村莊通過整合自身資金和土地等資源，與經濟較為發達的地區建立合作關系，利用后者成熟的開發區和產業園區平臺，共同推進可持續發展項目的實施，進而確保獲得穩定的經濟回報。作為發展飛地經濟、促進城鄉產業融合和鄉村產業振興的典范，嘉善“飛地抱團”，以保底分紅為基礎，通過股份經營，實現跨村發展，推動縣域統籌發展[5]。

3.2 關鍵詞聚類分析

從圖譜來看，目前對于山海協作工程的研究大多數傾向于經濟與社會民生方面，對于山海協作工程內部府際之間合作的法律問題研究還未十分全面，故該方面是一大重要研究方向。為了進一步探索山海協作背景下的飛地府際合作治理狀況的結構化特征，筆者采用CiteSpace對樣本文獻的關鍵詞進行聚類分析，將表意性較強、區分度高的關鍵詞從共現網絡中抽出作為標簽節點，并把聯系密切的關鍵詞聚集在一起形成類團，將其進行模塊化處理生成如圖所示聚類圖譜[6]。

在分析圖譜的過程中，Q值和S值是分析聚類科學化水平的重要方式，在圖中Q=0.7343（Q值大于0.3），S=0.9686（S值大于0.7，且接近1），說明數據的可信度是比較高的，結構性特征顯著且一致性較強。進一步分析聚類結果可以發現，共同富裕占據了學者研究的最大規模，其次是結對幫扶、文旅融合和鄉村振興，這些領域占據了現階段飛地府際合作治理的大多方向。同時，這些聚類直觀地反映了飛地治理研究的熱點狀態，與以往研究對象的獨立研究不同，現階段的研究狀態更多地體現在了相關熱點的融合研究：通過科創飛地、消薄飛地、貫徹八八戰略等形式實現文旅融合與共同富裕；鄉村振興的發展方向；如何通過結對幫扶的形式保障民生，實現城鄉融合與共同富裕。現階段的產業布局顯得愈發合理，以體育產業為例，現階段的體育產業會與飛地的文旅企業相融合，又用體育推動文旅的發展，從而也能實現共同富裕的研究目標[7]。

4 飛地治理研究的發展方向

通過對既有研究成果的系統梳理發現，學界對飛地治理關注程度較以往明顯增強，相關的研究成果愈來愈豐富，研究方法向多元化趨勢演進，中觀和微觀的研究初見端倪，展現了飛地治理理論與實踐上的豐富性。但就研究的進一步開拓而言，仍有不足。

4.1 飛地治理研究述評

結合上述分析，國內學界對飛地治理從多個維度進行了較為深入的研究，研究的縱深感不斷加強，研究的視角和方法不斷拓展，取得了豐碩的研究成果，為其后續的深入研究奠定了堅實的基礎。然而，基于飛地治理內涵的豐富性、任務的艱巨性、策略的靈活性、實踐的宏闊性、既有的研究還存在諸多不足[8]。

一是機制有待完善。飛地治理涉及多層面、復雜的利益主體，容易出現統籌規劃缺失、利益分配不公、基礎設施滯后等問題。推進協作升級必須加強頂層設計、強化統籌協調機制，以打破行政區隔，實現“山”“海”間跨區域、跨部門的有效協同。但是在“山海協作”背景下，飛地治理的運行機制對于考核協作雙方存在一定的不對等。主要對山區縣即“飛出地”的引進項目、資金、人才、干部能力等進行考核，而對沿海發達縣市即“飛入地”在幫助山區縣引進項目、人才、資金等方面的考核相對較少，力度不夠大。

飛出地本就屬于該地區經濟較為落后的地區，飛地產業的發展也正是希望借助經濟發達地區的資金、技術、人才優勢來幫助飛出地更好地發展，可這一考核機制中很大一部分是對于飛出地的技術方面的考察，那帶來的結果很可能就是飛出地多年考核不達標，從而影響飛出地區推動山海寫作的積極性與主動性，影響飛地產業的后續發展。同時對于飛入地來說，飛入地的優勢恰恰在于其人才與技術方面，但是卻不以此為考核目標，那么就不能發揮其優勢，也可能會造成飛入地怠于履行相關職責等問題，“山”“海”考核評價的不對等勢必會影響“山海協作”工程的持續推進，影響飛地產業的后續發展。

二是政府間合作效率不高。主要原因是各政府部門間對于飛地的扶持政策難以打通。部分企業存在自身定位與園區發展適配度較低的情況。飛地園區在進行招商引資時引進的企業難免會與園區的功能定位不符，因而就沒能形成“飛入地”和“飛出地”之間取長補短，互補互利的形式。

“飛地”平臺建設的“飛入地”和“飛出地”扶持政策不能全部打通，會給飛地的建設造成一定的困擾。以相關人才標準為例，例如園區的人才是符合“飛出地”人才標準的，但是可能不符合“飛入地”人才標準，那么是否能享受到“飛出地”政府的相關優惠政策就是一項值得深思的問題。

三是飛地間的交流不夠充分。盡管在飛地產業中，經濟較為落后的飛出地想向飛入地學習的愿景是十分強烈的，但是飛入地能夠提供給飛出地交流的機會并不常見。全省山海協作工程推進大會等省級平臺較少，一般一年召開一次，無法滿足省內許多山區縣之間以及山區縣與沿海發達地區之間相互交流、學習地區發展的先進經驗和做法的需要。

如此一來飛地間的交流必然是不充分的，省級山海協作層面的飛地尚存在交流機會不多的問題，一些創新型的區級之間的飛地交流就更加難以實施了，這類飛地主要是以兩市的區級政府牽頭，聯系必然沒有市級層面的飛地項目緊密，因此，創新山海協作交流方式是非常迫切和必要。

4.2 未來深化飛地治理研究的著力點

第一，完善運行機制。“飛地互飛”經濟模型的操作邏輯及其在政府剛性和市場靈活性之間的適時選擇管理框架，實際上體現了一種創新性的實踐方式。這一模式從最初的“飛地經濟”概念發展至現今的“互飛飛地”構建，已經在促進人才聚集、增強對外交流、扶持項目孵化及加速科研成果轉化等方面發揮了重要的中介作用。該模式的實施經驗具備廣泛的適用性和借鑒價值。飛地產業的授權管理仍是以政府層面為主導的，經濟較為發達的飛入地區是提供相關的技術支持，孵化相關企業，配合市政府，共享資源。這樣的一種管理模式至少是規范的，能明確相關的責任主體，讓兩地政府主動管理相關飛地產業，在頂層設計上關注飛地，明確飛地的發展方向與發展模式，同時設立相關的考核機制考核科創園區，推動產業的可持續發展，給予相關的經驗、技術支持，解決自身造血能力不足的問題。

第二，完善管理機制。筆者認為應當從3個方面協調機制建設。首先加強省級主管部門統籌協調。“進一步發揮山海資源優勢，促進區域協同發展”是“八八戰略”的重要內容之一。按照全省“實施新時代山海協作行動”決策部署，在省級層面進一步加強主管部門對衢甬山海協作工程的統籌。其次，建立兩地黨委、政府部門的定期會晤機制。積極推進雙方政府、市級部門對接，共同舉辦重大經貿活動，進一步密切往來，持續推動友好合作持續健康發展。最后，積極謀劃成立由兩地市級領導掛帥的市級協調機制。建立一套由兩地市級領導掛帥的市級協調機構，逐步提升兩地山海協作跨區域協調機制的工作效率。對于飛地的日常管理筆者認為可以引進第三方評審小組進行客觀評價，這樣一來，政府就不會過多地干預項目的日常管理工作，以實現政府權力與企業權力的分離劃分，利于政府發揮行政職能的相關優勢，也有利于企業發揮市場管理的靈活優勢，達到利于園區發展管理的共同目標。

第三，豐富交流機制。首先，要在年度的省級山海協作推動大會的基礎上，根據各個飛地的個性化需求，建立起由雙方政府牽頭，適合當地發展的交流活動。根據飛出地的不同需求，舉辦類似推動產業發展、吸引科創人才、保護生態環境等有特色的飛地交流會議。如此可以滿足各個飛地自身發展的需要，飛入地也可以更好地幫助飛出地發展，從而真正落實山海協作工程開展的意義，著力破除飛地互飛園區建設進程中所涉及資本、技術、人才等生產要素自由流動障礙，厚植市場柔性機制。其次，要豐富交流形式，不僅僅通過交流大會的方式，雙方政府應當綜合考量當地實際，飛出地區往往會伴隨著山區縣等標簽，線下的交流也許會耗費大量的時間、金錢成本，那么是否可以考慮線上會議，豐富交流的形式也能夠及時發現問題并解決問題，減少由于交流不足造成的危害[911]。

參考文獻

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