重大基礎設施建設項目的社會穩定風險防控挑戰及對策研究

摘要：改革開放以來，我國基礎設施建設對社會經濟發展至關重要，但隨之而來的社會穩定風險不容忽視。社會穩定風險評估制度在提升國家治理體系和能力現代化中扮演關鍵角色，有助于科學決策、維護社會穩定和保障群眾利益。目前，由于預防體系不健全、源頭治理薄弱和核心機制滯后，重大基礎設施建設項目的社會穩定風險防在風險識別、防控目標和措施上面臨挑戰，因此本文旨在對上述問題進行深入剖析，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：社會穩定風險；風險防控；重大基礎設施；建設項目

中圖分類號：D9"""""" 文獻標識碼：A""""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.14.061

0 引言

近年來，我國公共基礎設施建設已經成為社會經濟發展的重要推動力。重大基礎設施項目建設往往存在社會穩定風險隱患，需要科學評估，有效防控[1]。因此，對重大基礎設施建設項目實施全過程的社會穩定風險防控展開研究具有重要意義。通過調查，揭示重大基礎設施建設項目在社會穩定風險防控中存在的諸如風險要素識別是否準確？風險防控目標是否清晰？風險防控措施是否到位等主要問題，剖析問題背后的原因，如多元共治預防體系缺失、風險源頭治理能力薄弱、核心防控機制建設滯后等。進而有針對性地提出改進策略，同時為有效避免重大基礎設施建設中出現的社會不穩定因素提出防控措施，為項目建設中的社會穩定風險防控提供決策依據，保障項目建設的順利進行提供一定的借鑒與參考[23]。

1 重大基礎設施建設項目的社會穩定風險防控面臨的挑戰

1.1 風險要素識別不準確

為防范基礎設施建設的社會穩定風險，需建立和完善風險管理體系，其中科學的風險識別體系是基礎。目前，風險識別體系存在不足，主要體現在3個方面。

第一，風險識別主體不明確。重大基礎設施項目的風險識別通常由政府部門指定，缺乏對風險要素合理性的深入分析，特別是跨部門風險難以有效識別。

第二，風險識別不夠全面。這類項目涉及多方利益和部門，除了直接影響社會群體的風險外，還有整體形勢和外界因素帶來的不穩定。目前，風險調查主要關注直接利益相關者，對間接利益相關者的訴求關注不足。

第三，信息掌握不及時。全面識別風險要素需要準確的信息，但實際操作中，由于信息不足，風險識別效果不佳，影響了項目推進速度和群眾情緒。

1.2 風險防控目標不清晰

在社會穩定風險管理中，風險控制是核心，旨在最小化風險事件的發生概率和影響。然而，許多管理者未能有效執行風險防控措施，未達到預期效果。

首先，項目管理者對風險防控目標認識不足，缺乏全面的風險防控體系。他們往往只關注合規性，而忽視了風險因素的全面防控。

其次，項目管理者對前期風險防控目標重視不夠，導致風險防控管理缺乏堅實架構，應對心態消極。這使得風險評估和應急管理措施難以有效銜接，增加了社會穩定風險。

1.3 風險防控措施不到位

一是在項目社會穩定風險防控過程中容易受到不同主體的影響。盡管項目管理者結合實際狀況擬定了風險防控舉措，同時明確了社會穩定風險防控流程中需遵循的管理原則及對應的責任主體，然而在具體執行過程中，部分職能部門兼顧責任主體與防控主體，造成了職能重疊問題的出現，使得風險防控工作難以獨立運行，影響了風險防控措施的落實效果[4]。

二是風險防控的措施不夠全面。社會風險管理相關部門缺乏解決問題的能力以及多樣化的方法，目前主要是對群眾的各種要求比較容忍，非常畏懼引發投訴和不滿，尤其是遇到較為錯綜復雜的問題時，更是感覺無從下手。因為項目建設過程中涉及的問題要素太多，解決諸多利益主體之間的矛盾異常復雜，風險防控的措施要根據實際情況的變化而不斷更新完善，使得風險防控的措施更加全面。

三是風險利用的效果不佳。控制風險的最高境界就是對風險進行充分利用，進而取得最佳的成效。例如在社會穩定風險事件發生之后，而是應當及時找出問題，結合風險事件作出相應的處置，提升社會管理水平，最終達到促進社會和諧的目標。但是從現實情況來看，并沒有取得理想的效果，部分管理部門對于社會風險事件的處置采取消極的態度，不會從此類事件的處理過程中吸取與積累成功經驗應用于后續的工作中，導致錯過了有效處理時間的最佳時機。

2 重大基礎設施建設項目社會穩定風險防控存在問題的原因

2.1 多元共治預防體系缺失

風險防控預防體系的構建應由負責人牽頭，集合相關單位與職能部門的工作者組建工作組。缺乏嚴謹理論基礎和豐富實踐經驗的制度或體系，難以確保社會穩定風險預防工作的整體性、全面性與可操作性。這一問題的主要原因是缺乏多元共治的工作格局，具體表現為以下兩個方面。

2.1.1 預防主體構成不合理

公眾是風險防控中不可或缺的廣泛參與者，他們在數量上的優勢使其在風險防控中扮演著不可替代的角色。在重大基礎設施項目中，公眾通常被視作風險預防的關鍵參與者，政府在實施社會穩定風險防控措施時也倡導公眾的積極參與。盡管如此，項目管理者在實際操作中往往只是表面應付，沒有真正激發公眾的參與熱情和意識，即使公眾有意愿參與，也難以找到合適的途徑。同時，缺少足夠規模的民間組織來專注于社會管理和服務，未能有效探索公眾和民間組織在預防群體性事件中的輔助作用。

2.1.2 預防主體職責界定不明晰

在項目中，承包商、供應商、監理單位和設計單位等多方利益主體各自有不同的利益和應對問題的方式。為了有效地控制社會穩定風險，必須對這些主體進行協調，并實施規范和管理。盡管一些地方政府設立了應急機構以維護社會安定，但由于專業能力不足，這些機構在預防群體性事件方面效果有限。群體性事件發生后，由于缺乏明確的權責劃分和完善的評估監督機制，風險控制的力度和效果往往不盡如人意，這進一步阻礙了后續工作的開展。

2.2 風險源頭治理能力薄弱

有效進行社會穩定風險防控需重視風險源頭的識別、預防、預警和監控，從源頭上抓管理。若不能及時發現并正確引導風險源頭，會導致風險迅速放大，造成項目長期的連鎖負面效應。具體表現在以下3個方面。

（1）群眾合法權益維護機制不健全。

有效預防社會穩定風險中的群體性事件的是完善群眾合法權益維護機制。在當今社會，群眾及團體維權意識加強，項目利益關系錯綜復雜，若處理不當將容易引發許多相關聯的矛盾沖突。因此，應當高度重視建立與健全群眾合法權益維護制度。

（2）化解渠道和方式單一。

重大基礎設施項目的風險問題通常由政府及相關司法、執法機構和基層組織共同處理，但這些風險在初期容易被忽視。在實際操作中，當社會穩定風險爆發出群體性事件時，政府等不同部門才會作出回應，并且通常是直接采取疏導、驅散、隔離以及宣傳等強制性手段進行解決[5]。因此，對于風險源頭問題產生的社會沖突，缺乏多樣化的解決方法，導致難以取得理想的化解效果。

（3）主動長效防治意識不強。

在我國傳統文化影響下，政府管理活動偏向人治。為提升風險防治效果，管理者需具備長效防治意識，這需要法治和制度支持。管理者尚未充分認識到長效防治在防范社會沖突中的重要性，且多依賴經驗或個人判斷處理沖突，若無法有效保護群眾利益，可能導致沖突升級為群體性事件。

2.3 核心防控機制建設滯后

隨著時間的推移，群體性事件也呈現出全新的特征與發展趨勢，這就要求持續改革已有的預防體系。當前實行的核心防控機制建設主要存在以下不足。

2.3.1 防控制度建設不完善

重大基礎設施建設項目社會穩定風險防控需要完善的制度體系作保障，防控制度體系涵蓋政府行政管理、法律條款以及項目運作和施工的具體規定。盡管項目管理部門已建立相關制度，但存在形式主義的問題。因此，如何建立一套完備的工程項目社會穩定風險防控制度體系，并對其執行情況加強管理與監督，是亟待解決的重要問題。

2.3.2 內容設定陳舊，宣傳廣度不足

在國際經濟、網絡和信息技術影響下，我國群體性事件趨向政治化、信息化和偶發性。許多風險事件的處理方式是通過領導談話，宣講文件精神，單獨進行協調賠償。當前的風險處理模式無法全面實施防控機制，公眾和社會組織參與不規范，責任追究體制不完善，導致風險防控孤立無援。政策宣傳不足導致政府等部門在應對新特征事件時缺乏有效方案，有時甚至不知如何處理。

3 增強重大基礎設施建設的社會穩定風險防控效果的對策

3.1 構建多元共治體系

3.1.1 形成多元共治預防架構

首先，充分運用風險協同機制，強化各部門間的聯動配合，由領導小組辦公室或者運行專班牽頭，解決部門之間合作不協調的情況。其次，在社會穩定風險防控過程中，應激發群眾與社會組織的主動性，填補政府部門在風險評估、風險防控以及決策擬定方面的缺陷。應尊重不同民族人民的風俗習慣，借鑒成功經驗、聽取合理意見，利用專業化團隊輔助整體防控方案的不斷革新。最后，在社會風險評估過程中，社會穩定風險評估系統的建立離不開利益相關者，需掌握項目中不同利益相關者的訴求，了解他們之間的利益沖突，并通過有效的互助、協調與合作來防范和解決。

3.1.2 清晰界定預防主體職責

明確主體職責是落實社會穩定風險防范與應對工作的關鍵支撐。在對項目進行社會穩定風險管理過程中，只有清晰界定主體職責，才能在項目社會穩定風險管理過程中明確責任分工與歸屬，確保有序推進項目建設。

首先，應成立項目綜合指揮部：由項目建設管理部門牽頭，作為項目的直接責任人，嚴格按照項目管理責任制原則，對項目的安全、質量等工作負主體職責。其次，應明確責任清單：項目管理部門在制定項目社會穩定風險應對工作方案以及具體細則時，需要將不同類型的社會穩定風險例如規劃技術方案、規劃編制審查、社會經濟影響、生態環境影響以及征地拆遷補償等細分到不同的部門，制定相應的責任清單。再次，還應加強監督考核：紀委監察室應加強對綜合指揮部的監督檢查，確保各部門履行職責，避免推諉。最后，應完善信息公開制度：定期發布項目進展情況和風險應對情況，提升項目的透明度與公信力，營造全社會廣泛參與、協同治理的良好氛圍。

3.2 強化風險源頭防控

3.2.1 增強征地拆遷及補償方面的風險防控

首先，重大基礎設施建設項目在項目實施過程中應當重點關注容易產生不利影響的群體，聽取其訴求與意見，采取行之有效的措施，最大限度地降低項目執行過程中對社會所產生的不利影響。征地搬遷、拆遷補償涉及當地群眾核心利益，因此群眾對其最為敏感，十分容易引起上訪、糾紛，甚至會產生暴力違法事件，這樣會影響當地政府的形象和群眾對項目建設的信心[6]。其次，應當在征求搬遷群眾意見的基礎上制定補償方案，通過論證以及聽證等形式鼓勵群眾參與制定補償方案，對于群眾對補償方案的訴求應當盡快作出回應。

3.2.2 提升項目管理方面的風險防控

首先，可以針對項目社會穩定風險形成按時上報管理體系。對于項目建設階段，需要嚴格執行政府規定的風險防控措施，每個月都應當對風險防控措施的成效加以分析，同時應當動態識別項目可能存在的風險。其次，對于項目風險的審視不能被項目自身所限制，而是要從更廣闊的視角找到機遇和出路。用“旁觀者”的思維模式對項目風險及其與生態環境的關系加以考量，以便更全面地識別和分析風險。最后，應前瞻性規劃風險管理，積極應對已有風險，努力規避潛在風險，定期進行風險評估，及時調整風險管理策略確保項目的順利進行。

3.3 適度超前建設核心防控體系

3.3.1 提前完善社會風險預警系統

社會風險預警系統是為了及時有效地對項目建設中可能出現的社會穩定風險因素作出判斷和評估，對風險前兆作出及時準確的預判，并做好相應的預警機制，進而提前反饋社會穩定風險，并采取有效的防范和處理措施，避免社會穩定風險的出現，減輕可能造成的影響。

3.3.2 不斷增強防控監督協作力度

第一，建立健全監督機制，設立專門的社會風險防控監督機構，負責監督項目的社會風險防控工作。第二，強化多部門協作建立項目社會風險防控的多部門協作機制，確保各部門之間能夠有效溝通、協作和配合。第三，加強社區參與和反饋機制，鼓勵群眾積極參與項目社會風險防控工作，聽取他們的意見和建議。

3.3.3 繼續提高防控技術創新能力

當前，與社會穩定風險的發展態勢相比，單一的防控技術已經無法對社會穩定風險因素的動態變化、對跨領域風險以及系統性的影響與轉化關系作出有效的分析，對于社會穩定風險的發展趨勢以及可能產生的后果難以作出及時的預測[7]，更加難以第一時間啟動相應的防控預案。需繼續推進風險防控模式的創新并推動多方協作與信息共享。

4 總結與展望

要想有效防控重大基礎設施建設中的重大風險，提升治理能力與治理體系的現代化程度，改進依法、民主與科學決策能力，切實維護公眾權益，保障經濟與社會的和諧有序發展，離不開社會穩定風險評估的支撐和社會穩定風險防控的支持。通過對重大基礎設施建設的社會穩定風險防控進行分析發現，在社會穩定風險防范中由于多元共治預防體系缺失、風險源頭治理能力薄弱、核心防控機制建設滯后的問題，面臨風險要素識別不準確、風險防控目標不清晰，以及風險防控措施不到位的挑戰。為了防范重大基礎設施建設可能產生的社會穩定風險，維護社會秩序的穩定，還需要從構建多元共治體系、強化風險源頭防控、適度超前建設核心防控體系3個方面著手。

未來可以從以下幾個方面展開深入研究：一是了解與掌握更多關于重大基礎設施建設社會穩定風險識別、評估及防控的模型和案例，歸納出我國重大基礎設施建設社會穩定風險防控中存在的共性問題，在此基礎上在實際工作中實踐風險防控的措施，并對效果進行評價。二是后續研究將繼續收集各地區重大基礎設施建設項目在社會穩定風險防控措施實施后的反饋數據，堅持對項目社會穩定風險作動態評估，繼續完善風險防控措施，提高風險防控效果。第三，可將重大基礎設施建設和社會穩定風險防控與更多相關領域進行融合研究。例如，可以將其與城市規劃、環境保護、社會治理等領域相結合，探討如何在這些領域中更好地預防和化解社會穩定風險。

參考文獻

［1］國家發展改革委.關于印發重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知[S].內部資料，2013.

[2]胡象明，張麗穎.新中國70年社會穩定風險治理模式的探索與創新[J].行政論壇， 2019，26（04）：1321.

[3]鄧燁彬.社會穩定風險的事前防控研究[D].華南理工大學，2020.

[4]王力.重大水利樞紐工程社會穩定風險評估研究[D].西安建筑科技大學，2021.

[5]曾晉.農業用地征拆社會穩定性風險評估[D].中南林業科技大學，2023.

[6]宋迪.軌道交通選線方案社會穩定性評價指標構建[J].四川建筑，2023，43（02）：316318.

[7]生態環境綜合治理社會穩定風險評價——以山西壽陽段王煤業集團有限公司為例[J].經濟師，2019，（07）：811.