數字賦能：煙草執法服務效能提升的探索與實踐

摘要：提升煙草行政執法服務效能，是積極響應服務型政府建設的必然要求。借助大數據、云計算、人工智能等前沿技術，面向煙草行政執法全流程，研發了煙草案件辦理智能化系統，實現案件處理全過程數字化，革新執法過程中的詢問筆錄制作方式以及法律文書送達模式，將嚴肅的執法過程與服務民眾的理念深度融合，有效優化營商環境，顯著提升執法服務效能。

關鍵詞：煙草執法；煙草案件辦理智能化系統；執法服務

中圖分類號：F2"""""" 文獻標識碼：A""""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.14.006

自2004 年首次提出“建設服務型政府”后，中國共產黨重要會議和中央政府工作報告多次對服務型政府建設提出了明確要求[1]。黨的十九屆四中全會進一步提出：“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”。服務型政府要以保障群眾的合法權益為出發點，政府行使公權力要站在人民的立場上進行統籌，與人民建立長期友好的互動關系，把人民是否滿意作為衡量政府服務質量的核心條件[2]。行政機關的主要職責包括執法、管理和服務，其中服務被置于首要位置。中國是世界上最大的煙草生產和消費國之一，煙民數量超過3億，一方面，煙草行業在國民經濟中占有重要地位，另一方面，煙草制品對人體健康具有危害性，隨著人們對健康的重視和對煙草危害認識的加深，國家對煙草行業的監管也不斷趨嚴[3]。我國實行煙草專賣制度，煙草行政管理體系由國家煙草專賣局、中國煙草總公司及其地方各級煙草專賣局組成，根據《中華人民共和國煙草專賣法》（以下簡稱《煙草專賣法》）、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）進行行政執法是各級煙草專賣局主要職責之一，提升煙草執法服務能力是響應服務型政府建設的必然之舉。

1 提升煙草執法服務能力的意義

習近平總書記指出：“推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益”[4]。根據國家煙草專賣局公布的數據，全國有580多萬戶卷煙零售戶，煙草產業涉及2100多萬人的直接就業，帶動3300余萬人間接就業，提升煙草執法服務能力與千千萬萬普通民眾的生活息息相關。

1.1 提升煙草行政管理體系的形象與公信力

行政執法是國家行政機關依法對行政管理相對人采取的具體的直接影響其權利義務的行為，或者對個人、組織的權利義務的行使和履行情況進行監督檢查的行為。行政執法作為全面依法治國的重要組成部分，不僅是政府履行職責的重要方式，也是政府與公眾互動的主要界面之一。提升煙草行政執法服務能力，意味著各級煙草專賣局在執行法律法規時更加高效、公平、公正，能夠準確回應公眾的需求和關切，這將增強公眾對煙草專賣局的信任和支持，有助于良好形象的樹立，展現煙草行政管理體系致力于服務社會、維護公眾利益的決心和能力。

1.2 保障煙草專賣法律法規的有效實施

行政執法是煙草生產與銷售相關法規得以實施的關鍵環節，一個高效、公正、準確的行政執法體系能夠確保法律在社會生活中得到切實執行，從而保證法律的威嚴和效力。在新《中華人民共和國行政處罰法》開始施行后，制定完善的煙草專賣行政處罰自由裁量權適用規則等提升煙草行政執法服務能力的舉措，是處理好新《中華人民共和國行政處罰法》與《煙草專賣法》等煙草專賣管理領域單行法之間關系的關鍵[5]。只有煙草行政管理體系能夠更有效地執行相關法律法規，確保法律條文在煙草生產和銷售活動中得到貫徹執行，才能真正維護煙草市場秩序、保障公民權益、有效預防和打擊各類煙草違法行為。

1.3 優化卷煙營商環境，促進經濟發展

行政執法服務能力的提升對于優化營商環境具有直接而顯著的影響。高效的行政執法能夠減少企業運營中的不確定性和風險，降低企業合規成本，為企業創造一個更加公平、透明的競爭環境。卷煙零售商類型眾多，雖然不乏百貨公司、超市等大中型零售商，但絕大多數是雜貨店、食物店、便利店、攤販、娛樂服務場所等小微型零售商販[6]，一個優質的營商環境對抗風險能力較弱的小微型零售商生存和發展至關重要，行政執法的公正和效率能有效地激發市場的活力和創造力，讓小微型零售商更愿意長期投資與發展，對促進本土經濟繁榮和社會進步具有積極的推動作用。

1.4 創新煙草行政執法方式，提升行政執法效能

提升煙草執法服務能力需要通過創新煙草行政執法方式來實現。在數字化時代，基于“技術驅動—組織重塑—治理轉型”的服務型政府改革創新與實踐已經全面鋪開[7]。煙草管理機構只有通過數字賦能，才能打破原來執法過程中各部門、各環節之間的信息壁壘，借助大數據、云計算、人工智能等先進技術，煙草執法進行規范化、標準化、智能化建設，逐步將向“機制健全、責任明晰、協同高效、行為規范、監督到位”數字執法新模式轉型，真正實現行政執法效能的大幅提升。

2 煙草案件執法現狀

根據相關法律規定，卷煙零售商通常只能通過當地的煙草專賣局（公司）進貨銷售，但由于利益驅動，少數零售商銷售非法渠道獲得的卷煙產品現象時有發生。煙草執法主要是對“假私非煙”進行執法，假煙指假冒他人注冊商標的卷煙，私煙指通過走私方式進入市場的卷煙，非煙是指所售產品為國內合法生產，但非煙草專賣渠道銷售和流通的卷煙。“假私非煙”的存在損害消費者利益，擾亂市場秩序，侵蝕了煙草專賣專營的根基[8]，但絕大多數違法情節較輕，并未觸犯刑法。以湖南省為例，年查處各類煙草專賣執法案件近6萬件，需移送司法機關進一步審理的案件僅4214件[9]，絕大多數只需行政執法。根據違法情節的不同，《煙草專賣法》以及《實施條例》規定了警告、罰款、沒收違法所得、責令關閉、責令停止生產、責令停止經營等多種處罰方式[10]。行政處罰權是煙草執法人員的一項重要法定權力，通過對違法案件作出處罰，可以有效震懾潛在違法行為，凈化卷煙市場，促進市場的健康發展[11]。煙草執法人員在進行行政檢查時，如果發現違法行為，符合立案標準的，將進入立案程序，然后經過調查、決定處理意見等一系列程序，最后結案，具體流程如圖1所示。

從圖1可以看出，煙草案件行政執法流程較長，每一個環節都要符合相應的法律要求，在多個環節需要當事人配合，通常來說，進行調查時需要對當事人進行詢問，在告知階段需要向當事人送達行政處罰事先告知書，并由當事人簽名確認，在行政處罰決定階段要把行政處罰決定書送達當事人，然后再執行處罰決定。而煙草零售商大多是小微商戶，其違法情節一般較輕，當他們被煙草專賣局立案后，很可能由于需要配合調查，例如到指定地點接受詢問等，而影響日常經營。煙草執法既要按法律要求批評教育和處罰違法商戶，同時也需要體現以人為本的執法精神，執法過程應考慮對當事人生計的影響，盡量減少當事人的時間成本、誤工成本、差旅成本等。2024年，《國務院關于進一步優化政務服務提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導意見》更是明確提出全面加強政務服務渠道建設，推進線下辦事“只進一門”。煙草專賣局應在法律允許下，利用現代信息技術不斷優化執法過程，把“執法+服務”理念融入執法流程的全部環節中，實現嚴格執法與人性化執法并重，持續提升行政執法效能。

3 基于數字技術的提升煙草執法服務能力

根據《廣東省司法廳廣東省政務服務數據管理局關于上線應用非現場執法系統的通知》要求，廣東某市煙草專賣局秉承“數據多跑路，群眾少跑腿”的服務宗旨，深度探索文書電子送達、線上詢問筆錄、線上繳費等創新應用方式，建設煙草案件辦理智能化系統，突破時間和空間限制，落實煙草零售商一般違法案件最多“只進一門”的服務標準，提供人民群眾滿意的執法服務。

3.1 煙草案件辦理智能化系統

煙草案件辦理智能化系統分為3大板塊，分別是協同辦案子系統、移動執法終端、當事人側系統，系統對接省專賣子系統、煙草營銷系統和省非稅收入征管系統，實現煙草案件執法數據與相關方實時共享，確保卷煙銷售市場的規范性和合法性。總體功能設計如圖2所示。

3.1.1 協同辦案子系統

協同辦案子系統是案件辦理的核心系統，主要功能包括全流程案件辦理、裁量標準管理、執法流程管理、文化模板管理、電子檔案管理、在線繳款、電子文書送達和線上詢問筆錄。其中，裁量標準管理保證了行政執法的公平與公正，能有效防止行政處罰標準不一、處罰方式濫用、畸輕畸重的現象。而線上詢問筆錄和文書電子送達功能則是提升煙草執法服務的創新性實踐，能實現辦案人員與當事人之間的遠程案件詢問、詢問內容自動記錄、當事人電子簽收相關法律文書等功能，極大地節約了當事人時間和金錢成本。

3.1.2 移動執法終端

移動執法終端是稽查人員外出執法時使用，用于錄入案件信息、制作文書、電子送達使用，同時具有稽查人員跟當事人進行現場詢問時電子筆錄的功能。通過移動執法終端，稽查人員能非常方便地記錄稽查過程中的關鍵信息，如現場照片、暫扣的涉嫌違法物件信息等，能有效促進文明執法和提升稽查人員外出執法時收集證據、錄入信息的效率，同時數據實時傳遞至協同辦案子系統，現場生成相關的電子告知文書，當事人即場電子簽字確認，確保執法過程公開透明，證據信息傳遞準確及時。

3.1.3 案件線上繳款系統

案件線上繳款系統為當事人側系統，可實現案件辦理進度查詢、電子文書簽收、線上詢問筆錄和線上繳納罰款。其中，遠程詢問筆錄依托遠程取證“云模式”功能，結合AI人工智能自動識別調查取證內容，確保為當事人本人回答，通過語音識別快速生成筆錄內容，使用電子簽名確保法律效力，保障取證過程合法合規、快速便捷。通過嚴謹的遠程協助辦案程序，一方面讓當事人感受到法律的嚴肅和公正，另一方面積極降低案件對當事人生產和生活的影響，讓當事人感受到法律的溫情，對執法結果心悅誠服。

3.2 應用效果

自煙草案件辦理智能化系統上線以來，通過對13個流程，34項功能進行優化，實現案件文書全面電子化，案件全面線上化，辦案過程規范化，執法服務能力全面提升。與傳統辦案方式相比，煙草案件辦理智能化系統下所有流程和功能的效率得到顯著提升，總效率提升達80.1%，具體情況見表1。

煙草案件辦理智能化系統創新了法律文書送達模式，從“面對面”送達到“鍵對鍵”送達，實現文書指尖秒達，減輕跑腿負擔，縮短送達周期，提高送達效率，當事人在文書簽收流程中平均節約8.4小時，提升了當事人對執法過程的滿意度。執法文書全面電子化，實現案件全過程線上化，在案件辦理過程中，嚴格控制案件辦理流程，規范了案件辦理程序，多人在線協作，辦案過程更為協同，辦案人員完整處理一宗案件時間平均節約6.5小時，降低了辦案人員的工作壓力。借助數字化技術，煙草行政執法案件辦案質量和效率的提升，維護了公平和正義，優化了營商環境，促進煙草市場的健康有序發展。

4 結束語

執法與服務并重是我國煙草執法過程不斷進步，執法理念不斷完善的展現。利用數字化技術，煙草行政執法已實現最多“只進一門”的服務目標。未來，在保證公平公正、人性化執法的同時，各地煙草專賣局要加強向卷煙零售戶宣傳煙草專賣法律法規和煙草行業有關規范經營政策，幫零售戶算好“規范經營賬”，提升守法意識，引導零售戶堅定經營信心、珍惜卷煙貨源，促進卷煙市場自發規范[12]，使得行政執法服務不僅是事后糾錯手段，更是事前預防的重要舉措。

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