違法記錄封存入法背后

“違反治安管理的記錄應當予以封存，不得向任何單位和個人提供或者公開。”6月27日，十四屆全國人大常委會第十六次會議表決通過新修訂的治安管理處罰法，自2026年1月1日起施行。這是治安管理處罰法修訂草案的第三次審議。據悉，三審稿將一審稿中規定的“對違反治安管理時不滿十八周歲的人，違反治安管理的記錄應當予以封存，不得向任何單位和個人提供”，修改為上文所引內容。

這意味著無論是成年人還是未成年人，其治安違法記錄未來都將徹底封存，未經有權機關并依照法定程序，這些記錄就不會再被隨意披露和查詢。違法記錄封存最終入法，是此次治安管理處罰法修改的一大進步。

記錄影響什么？

“今天關于治安管理處罰法修改的新聞里提到要貫徹落實三中全會精神，對治安違法記錄封存作出規定，振奮人心。如果真的能夠封存，這將是很多人重新開始的一個重要起點。”幾天前，相關消息一經披露，就有有違法前科者寫信給我，分享自己的心情。與輕罪記錄一樣，因為缺少相應的封存乃至消除制度，行政違法記錄一直對有違法前科者的工作生活產生著常人難以想象的困擾。

行政違法記錄是公安機關處理治安違法案件全流程的記載，也是對當事人違反治安管理秩序的客觀記錄，其主要發揮行政處罰量罰基準和刑事制裁量刑依據的作用。

例如，治安管理處罰法第20條規定，“六個月內曾受到過治安管理處罰的，應從重處罰”；在刑事司法追訴程序中，一年內或者兩年內是否曾被治安管理處罰，也會被作為批準逮捕決定、酌定不起訴決定、緩刑和假釋的參考基準。

值得注意的是，無論是作為行政處罰的量罰依據，還是刑事追訴的量刑基準，都有明確的期限要求，即“一年內或兩年內曾因治安違法受過行政處罰的”。但現實是，行政違法記錄所產生的持久影響已遠超出上述法律規范，而是直接關聯有違法前科者的諸多資格能力和行為自由。

比如，不少法律規范哪怕層級很低的行政規范性文件都規定，單位在招聘工作人員時，可向公安機關查詢擬聘用人員是否有違法記錄。除嚴重影響就業外，有無行政違法記錄也成為當事人考公、參軍甚至是在公職單位內晉升的重要參考。中國裁判文書網上的案例顯示，有無違法記錄還會成為當事人是否能擔任小區業主委員會委員、是否有資格申請公共租賃住房、子女能否積分入學、是否能參選連任村干部，甚至是有無資格懸掛“退役軍人家庭光榮牌”的前提條件，連私營企業的雇主、出租屋的房東等民事主體也會要求當事人提供無違法記錄證明。

有違法前科者應被特別標記嗎？

行政違法記錄之所以存在被濫用的情形，首先源于我國缺少對這一領域的相應規范，已有的兩高三部于2012年頒布的《關于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見》以及公安部2021年印發的《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規定》，都僅針對犯罪記錄而非違法記錄；其次，無論是普通大眾還是公權力機關長久以來都存在一種普遍性偏見，即有過違法前科者，其人身危險性和再犯可能性就一定會遠超出普通人，也因此需要特別標注予以特別預防。

但如此處理首先忽視了違法和犯罪的區別。相比犯罪，違法是社會危害性更低的行為，伴隨現代法網編織得愈加嚴密，很多違法行為早已不具有明顯的道德可責性。例如治安管理處罰法修訂草案將制造噪聲干擾他人、誤取快遞甚至是升放無人機、孔明燈等擾亂公共秩序和社會管理秩序的行為都列入應受治安處罰的范圍。行為人若因這些事項受到治安處罰，又要因違法記錄受長久的職業禁入或是資格限制的懲罰，無疑會嚴重違反法治國家的“過罰相當”原則。

而認為只要有過違法前科就一定會有再犯可能，也基本無科學依據，因為大部分的行政違法并非成癮行為，將行為人曾經的違法與其未來升學就業相關聯，更是對法治國家“禁止不當聯結”原則的明顯悖反。

法律上的特別標注和區別對待屬于制度性歧視，這種歧視會給有違法前科者帶來持久的精神羞辱，進而對這些人的社會復歸造成嚴重障礙，這也與諸如禁毒法等法律所倡導的，“戒毒人員在入學、就業、享受社會保障等方面不受歧視。有關部門、組織和人員應當在入學、就業、享受社會保障等方面對戒毒人員給予必要的指導和幫助”形成鮮明對照。

國家統計局數據顯示，2019年至2023年，全國公安機關查處治安案件共計4035萬件，五年來平均每年807萬起。這說明，已經有越來越多的人存在違法記錄，行政違法記錄如果繼續被濫用，會影響到越來越多的人和他們背后的家庭。

打破偏見，克服歧視

對有違法前科者進行永久標注，并進行廣泛的行為和資格限制，本質上是綿延千年的“重刑重罰”。正因為其與現代法治理念嚴重悖離，治安管理處罰法修訂草案在一審時就嘗試對這一問題進行修改，首次引入對未成年人的違法記錄封存制度，旨在避免違法標簽對未成年人的生活影響。不過，僅將記錄封存的范圍覆蓋至未成年人，無益于解決違法記錄濫用問題。因此，三審稿將違法記錄封存的范圍擴大至所有有違法前科者，這無疑是對社會呼聲的積極回應。

三審稿對于行政違法記錄封存的具體規定是，“違反治安管理的記錄應當予以封存，不得向任何單位和個人提供或者公開，但有關國家機關為辦案需要或者有關單位根據國家規定進行查詢的除外。依法進行查詢的單位，應當對被封存的違法記錄的情況予以保密”。

與徹底消除不同，封存是通過控制和限縮違法記錄的查詢機制，尤其是對超出合理范圍和合理區間的違法記錄禁止查詢、披露和使用，來間接達到前科消滅的效果。

從語詞表述來看，對于治安違法記錄，三審稿確立的是“整體封存、有限查詢”的基本原則，整體封存可在很大程度上避免違法記錄被不當披露后的溢出性后果，也可以促進有違法前科者的社會復歸和生活重建，而限制查詢更是將違法記錄與社會評價相互隔離，既滿足行政機關內部管理的需要，同時防止外部不當評價對當事人產生長期負面影響。

或許是為了確保行政違法記錄仍可在制度上發揮作為行政處罰量罰依據和刑事犯罪追訴基準的作用，三審稿仍舊規定了“有關國家機關為辦案需要或者有關單位根據國家規定進行查詢的除外”的例外。

不過，這一例外規定仍然存在一定的粗疏缺漏。首先是查詢機關。三審稿規定的查詢機關是“有關國家機關和有關單位”，而相比于《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規定》中明確限定，可查詢犯罪記錄的僅為犯罪人本人、用人單位以及行政機關，此處的“有關國家機關和有關單位”顯然過于寬泛，仍舊為違法記錄被不當披露提供可能。

其次是查詢事由。三審稿規定的是“為辦案需要或者根據國家規定”，但“辦案需要”可能涉及刑事、民事和行政案件，是否只要與案件存在關聯，公檢法等國家機關就都可以查詢行為人的違法記錄？本條規定顯然不夠明晰。

再次是查詢依據。三審稿提出的是“國家規定”，但如果將國家規定進行寬泛理解，包括規范性文件在內的效力不一的法律規范都大量存在對有違法前科者限制從業的限制性規定。所以，如果對查詢依據不能如《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規定》所要求的，唯有“法律、行政法規”存在從業禁止時才允許，那么原則粗疏的限制查詢規定對于維護有違法前科者的職業自由仍舊是失效的。

最后，限制查詢和記錄封存只是徹底消除的過渡。如果有違法前科者在一段時間內都再未實施違法行為，就應將其違法記錄徹底消除。徹底消除的正當性除了有益于有違法前科者的社會復歸和生活重建外，還是個人對其信息所擁有的刪除權的體現。在數據時代，唯有刪除權和被遺忘權才能使個人對抗信息與數字技術為其打上的永久數字烙印。若沒有徹底消除，不僅違法記錄仍舊存在可能因保存不當而被泄露的風險，有違法前科者也會永遠覺得自己頭頂懸著不知何時會落下的“達摩克利斯之劍”。

法律的最終目標是打破偏見，克服歧視，絕不是通過設置制度性藩籬強化偏見和制造歧視。法治的核心在于維護每個人的尊嚴，其中同樣包含違法犯罪者的尊嚴。

從這個意義上說，違法記錄封存最終入法，無疑是法治的進步，這一進步是社會公眾廣泛關注和廣泛參與的結果，也是眾多法律工作者和新聞媒體持續呼吁的結果。

我們常說，每個圣人都有過去，每個罪人也都應有未來。寫信來的很多有違法前科者都會在結尾寫，如果法律愿意再給他們一次機會，他們保證會改過自新，努力工作，回饋社會。希望法律的修改能回應這些普通人對法律的信賴。

（作者系北京大學法學院研究員，北京大學人權法與人道法研究中心主任）