扶貧開發史上的嶄新階段

江蘇歷屆省委、省政府高度重視蘇北等經濟薄弱地區的發展，深入實施區域共同發展戰略，堅持把扶貧開發作為加快蘇北發展的一項重大歷史任務來抓，推進了薄弱地區經濟發展，促進了低收入農戶脫貧增收。尤其是從2008 年開始，省委、省政府按照黨的十七大提出的基本消除絕對貧困現象的目標，緊密結合江蘇實際，組織實施脫貧攻堅工程，明確提出經過3-5 年的努力，在全國率先消除絕對貧困現象。到2011 年底，如期實現了預定目標。2012年2 月9 日，時任省長李學勇在省十一屆人大五次會議上所作的《政府工作報告》中莊嚴宣告：“全省年人均純收入2500 元以下的貧困人口提前一年整體脫貧。”

筆者時任江蘇省委農工辦（省扶貧辦）副主任，負責日常工作并分管扶貧，有幸直接參與了這項重大任務的具體實踐。回顧總結這一輪扶貧開發工作，深深感到，實施脫貧攻堅工程、率先消除絕對貧困現象，是江蘇多年來扶貧開發工作的延伸和拓展，是對多年來形成的扶貧開發政策的完善和提高，是省委、省政府貫徹落實黨的十七大精神，堅持以人為本、深入貫徹科學發展觀的具體體現。這一重大決策，標志著我省扶貧開發工作進入了一個嶄新階段，在江蘇扶貧開發史上具有里程碑意義。江蘇實施脫貧攻堅工程不僅取得了明顯成效，而且進行了許多探索創新，積累了許多寶貴經驗，走出了一條具有中國特色、江蘇特點的扶貧開發路子。這些做法和經驗彌足珍貴。在各地按照中央要求，鞏固拓展脫貧攻堅成果、堅決守住不發生規模性返貧致貧底線、扎實推進鄉村全面振興的大背景下，對這些經驗進行總結提煉，或許能給大家提供有益的啟示。

確定標準：資料分析與實地調查雙管齊下

2007 年10 月召開的黨的十七大提出，到2020 年全國基本消除絕對貧困現象。會議一結束，省委、省政府就要求省委農工辦結合江蘇實際，圍繞如何貫徹黨的十七大精神，在全國率先消除絕對貧困現象進行調查研究，提出對策建議。按照省委、省政府要求，省委農工辦會同國家統計局江蘇調查總隊、省統計局等部門，聯合開展了江蘇省農村貧困人口調查研究工作。

調查研究分兩步進行：先收集有關資料，全面分析全省農村尤其是經濟薄弱地區經濟社會發展現狀，總結近年來扶貧開發成效和經驗，找出工作中的薄弱環節，尋求消除絕對貧困的新思路和著力點；然后分若干組分赴重點地區，深入鄉村進行實地察看和個別走訪，廣泛聽取基層干部群眾的意見。歷經兩個多月，形成了《江蘇農村低收入人口調查報告》。時任省委書記梁保華在調查報告上批示：“ 這份調查報告很好，情況摸得清楚，提出的建議切實可行。省委常委會專門聽一次匯報，作出相應決定。”

調查研究中首先要解決的是如何界定絕對貧困標準，因為這一標準直接決定幫扶目標、范圍和措施的確定。2006 年4 月，省委、省政府印發過《江蘇省扶貧開發“十一五”規劃綱要》，確定“ 十一五”期間的扶貧標準為1500 元；當時全國的扶貧標準只有785 元。那么，絕對貧困標準是多少？ 國務院扶貧辦沒有明確說法，兄弟省份也沒有提及。經請教國務院扶貧辦及有關專家，大家普遍主張可以采用國際上比較公認的絕對貧困標準——1990 年世界銀行確定的370美元。為了便于記憶，習慣上說“1 人1 天1 美元”，按當時匯率計算，也就是2500 元。

調查顯示，至2006 年底，全省農村年純收入2500 元以下貧困人口有168.2 萬戶、468.2 萬人，占全省總人口的9.34%，83% 分布在蘇北地區，且主要集中在1011 個經濟薄弱村。其中有勞動能力的貧困戶102.6 萬戶，占61%；無勞動能力的貧困戶65.6萬戶，占39%。

省委、省政府綜合考慮貧困人口數量、低收入人口基本生存需要、政府財力狀況等因素，決定從2008 年開始，在全省組織實施脫貧攻堅工程，按國際上比較公認的“1 人1 天1 美元”（2500元）的標準，力爭經過3-5 年的努力，基本消除絕對貧困現象。2008 年7 月19 日，省委、省政府印發了《關于組織實施脫貧攻堅工程的意見》。

鎖定目標：薄弱村發展與貧困戶增收雙方聯動

省委、省政府提出，實施脫貧攻堅工程要突出工作重點，下移工作重心，瞄準經濟薄弱村，鎖定農村貧困戶。為此，明確了“ 一個總體目標、三個具體目標”。總體目標就是力爭經過3-5 年的努力，全省基本消除絕對貧困現象。三個具體目標：一是農民收入目標，力爭經過3-5 年的努力，農村貧困人口年人均純收入基本達到2500 元；二是經濟薄弱村發展目標，力爭經過3-5年的努力，使農村貧困人口相對集中的經濟薄弱村逐步達到“八有”，即有雙強班子、有科學規劃、有高效農田、有特色產品、有文明村風、有整潔村容、有配套設施、有社會保障，村級集體經濟年收入達到5 萬元以上；三是時序進度目標，蘇南地區確保在2008 年、蘇中地區力爭在2010年、蘇北地區在2012 年基本實現目標。

為了“ 集中優勢兵力、突出工作重點、全力脫貧攻堅”，省委、省政府根據蘇北5 市各縣（市、區）的經濟發展和財力狀況，按照農民人均純收入、人均村級可支配收入、勞動力轉移比重、省定經濟薄弱村所占比重和貧困人口比例等指標，確定豐縣、睢寧、泗洪、泗陽、沭陽、淮陰、漣水、濱海、響水、灌云、灌南11 個縣（區）作為省脫貧攻堅重點縣（區），省委派駐扶貧工作隊實施幫扶，隊長由原省級機關綜合部門的處長擔任改為由省級機關綜合部門副廳職領導擔任，另派一名處長擔任常務副隊長；將對原派駐省委扶貧工作隊的新沂、盱眙、楚州、阜寧、東海、贛榆、宿豫、宿城8 個縣（市、區）仍作為省脫貧攻堅工作聯系點，省“五方掛鉤”幫扶關系不變，省各項扶持政策基本不變，由蘇北5個省轄市派駐市委扶貧工作隊實施幫扶。

為什么要把經濟薄弱村和貧困戶作為脫貧攻堅的主要對象呢？因為多年扶貧開發工作的實踐證明，如果村不強，民就難富；反之，民不富，村也難強。如果一個村高達兩成以上農戶的收入水平在規定的貧困標準以下，那就需要采取綜合措施，實行雙方聯動、整村推進，通過以村帶戶、以戶促村，從而實現富民強村的目標。為此，各地按照省委、省政府的要求，把推進“八有”建設作為整村推進的重要抓手。通過培養鍛煉、內選外調等措施，配好配強村黨組織書記，率先為1011個省定經濟薄弱村各選派一名高校畢業生。按照“科學規劃、功能完善、保障運轉”的工作思路，多方籌集資金，加大村級服務中心建設。到2009 年底，省定1011 個經濟薄弱村實現了服務中心全覆蓋。采取盤活存量資產、土地整理復墾、發展村級物業、提供有償服務等多種形式，壯大村級集體經濟實力。所有這些，不僅較快地改變了經濟薄弱村的落后面貌，也增強了廣大干部群眾加快脫貧致富的信心和決心。

“治國之道，富民為始。”農民收入是反映經濟發展水平的重要指標，也是確定扶貧效果的重要依據。因此，《江蘇省實施脫貧攻堅工程考核辦法》中，把貧困人口的脫貧率作為實現脫貧攻堅目標的首要任務和核心指標。全省各地特別是蘇北各級黨委政府緊緊圍繞貧困農戶增收目標，制定幫扶計劃，編制幫扶項目，落實幫扶措施，強化幫扶責任。通過產業項目扶、能人大戶帶、合作組織聯、培訓就業促、工商企業掛等形式，促進貧困農戶增加收入。

健全機制：守正與創新雙向發力

江蘇自1992 年以來，連續有計劃、有組織地實施了多輪大規模扶貧開發行動。江蘇多年扶貧開發歷程，就是一個立足省情實際、堅持與時俱進，思路不斷完善、機制不斷創新的過程，而每一次思路完善、機制創新，都推動扶貧事業實現新的發展。實施脫貧攻堅工程中，省委、省政府圍繞目標任務，認真總結經驗，勇于開拓創新，努力建立和健全五個方面機制。

一是建立貧困人口識別機制。脫貧攻堅，首在精準。2008年，省委農工辦會同統計調查部門，對農村貧困人口實施“ 拉網式”調查，全省年收入2500 元以下貧困人口基本達到戶有卡、村有冊、縣鄉有數據庫的要求，為幫扶到村、落實到戶、具體到人提供了依據。

二是強化“五方掛鉤”幫扶機制。我省從1995 年就開始實施省級機關、高等院校（科研院所）、大型國有企業、蘇南縣（市、區）與蘇北縣（市、區）的“五方掛鉤”幫扶模式。從1992 年開始，連續19年抽調干部組成省委扶貧工作隊，赴重點縣進行幫扶。實施脫貧攻堅工程以來，這項工作得到了強化。以重點縣為單位，成立“五方掛鉤”幫扶協調小組，由省級機關綜合部門主要負責人擔任組長。協調小組每年初召開成員工作會議，聽取幫扶縣經濟社會發展和扶貧開發工作進展情況匯報，檢查上一年度各方幫扶資金到位和項目實施情況，協調和落實新一年度資金安排和項目實施。

三是實施“五個一”幫扶到村機制。為了突出幫扶經濟薄弱村發展，探索了“一個扶貧指導員駐村、一個科技特派員掛鉤、一個工商企業幫扶、一個富村結對、一個主導產業帶動”的幫扶到村機制。2008-2009 年度，省、市、縣機關和單位共抽調1438 名優秀年輕干部，其中省級165 名，駐村開展定點幫扶工作，任期由過去的一年改為兩年。2010～2011 年度繼續選派工作隊，省、市、縣機關和單位共抽調1621 名優秀年輕干部，其中省級189 名，新增加了15 名省部屬企業人員到縣（區）駐村幫扶。科技部門根據各村實際，選調一批科技人員，到1011 個經濟薄弱村擔任科技特派員，指導發展特色產業。組織蘇南和本地較發達的鎮（村）與蘇北經濟薄弱村實行結對幫扶。省重點落實省（部）屬大型工商企業與經濟薄弱村掛鉤幫扶。各地依托農業園區、合作經濟組織、龍頭企業基地等幫助經濟薄弱村形成“一村一品”“幾村一品”特色產業。

四是嚴格督查考核機制。按照省委、省政府的要求，省委農工辦會同有關方面制定并嚴格實施脫貧攻堅考核辦法，為開展督促檢查、把握發展進程、兌現獎懲制度提供依據。

五是探索幫扶資金加大投入和科學使用機制。各級財政尤其是省級財政把脫貧攻堅投入作為公共財政的重要內容，充分發揮政府投入的主體和主導作用，從政策、項目到資金、人才，精心謀劃，周密部署，加大投入，不惜傾斜。從省級來說，主要包括：一是實施整村推進項目扶貧。從2006年起，對1011 個省定經濟薄弱村實施整村推進“菜單式”扶貧項目建設，每村省財政投入40 萬元，累計投入資金4.04 億元，實施項目5000 多個。二是推進貧困勞動力培訓就業。2008-2011 年，省財政連續四年每年安排專項資金5000 萬元，每年培訓蘇北貧困勞動力10 萬人，補助資金均以培訓券方式落實到人。三是建立脫貧攻堅省級財政獎補資金。省財政安排27.6 億元獎補資金，按有勞動能力的貧困人口重點縣每人補助1100 元，非重點縣每人補助1000 元測算，分三年落實到縣（市、區）。四是放開扶貧小額貸款規模。我省從1998 年開始實施扶貧小額貸款政策，規定貧困農貸款時，省財政按人民銀行同期同檔基準利率的50% 給予農戶貼息，并安排專項資金提供擔保。發放對象原先主要面向中低收入農戶，實施脫貧攻堅工程以后，改為主要針對蘇北人均純收入2500元以下的建檔立卡貧困農戶，并取消了貸款規模限制。五是推進村級綜合服務中心建設。2009年，省財政對省定1011 個經濟薄弱村中沒有綜合服務中心的517個村每村補助12 萬元，計6204 萬元，確保經濟薄弱村實現綜合服務中心全覆蓋。六是“五方掛鉤”各后方單位、各市縣以及社會各界提供各類幫扶資金，每年為10億元左右。省委、省政府還要求各項涉農資金按照“渠道不亂、用途不變、鼓勵傾斜、各記其功”的要求，優先安排經濟薄弱地區，優先落實到經濟薄弱村和貧困農戶。

省財政廳和省扶貧辦研究制定并不斷完善幫扶資金使用辦法，明確資金使用方向、撥付程序、監督檢查、獎勵辦法等，確保幫扶資金到村到戶，貧困人口得益受惠。同時，為發揮幫扶資金的最大效用，著力探索“ 一次投入、周轉使用、持續發展、保值增值”的有效途徑。

抓住關鍵：技能培訓與產業發展雙翼并舉

以經濟薄弱村為整體，以勞動力技能培訓扶貧和產業化帶動扶貧為雙翼（簡稱“一體兩翼”），是江蘇實施脫貧攻堅工程的創新性舉措。技能培訓是提高貧困勞動力整體素質的根本途徑，產業發展是實現脫貧增收的重要基礎。產業發展需要勞動力作支撐，產業化水平越高，對勞動力技能要求也越高；而高素質勞動力需要產業發展作依托，勞動力技能越高，產業發展效果越好。因此，勞動力技能培訓和產業化帶動是整村推進中的“鳥之雙翼”，缺一不可。各地各有關部門科學安排整村推進項目資金，著力培育和壯大村級特色主導產業，推動“一村一品”“一村多品”“多村一品”發展。重點圍繞培訓任務完成時限、培訓機構認定、培訓券發放率、培訓就業率等方面開展貧困勞動力技能培訓，確保把培訓對象落實到建檔立卡貧困農戶，把培訓效果體現在提高貧困勞動力就業創業能力上。

戰略舉措：開發式扶貧與救濟式保障雙輪驅動

開發式扶貧和救助式扶貧都是緩解貧困的重要手段。救助式扶貧維持生存，開發式扶貧促進發展，開發式扶貧力度越大，救助式扶貧壓力越小。省委、省政府堅持把開發式扶貧和救助式扶貧雙輪驅動作為脫貧攻堅的戰略舉措來抓。各地根據建檔立卡分類，對有勞動能力的貧困戶實施開發式扶貧，通過技能培訓促進其產業就業，實現增收脫貧；對完全喪失勞動能力、無法通過產業就業獲得穩定收入的貧困戶，實施救助式扶貧。以縣（市、區）為單位，按照當地上年農民人均純收入20-25% 的比例綜合確定低保標準，并隨著農民收入的提高相應增長。脫貧攻堅重點縣根據實現目標的時序要求，采取倒排法確定年度農村低保標準，確保到2012 年無勞動能力的貧困人口低保標準達到2500 元。

扶貧方針由早期的救助式扶貧為主轉向后來的開發式扶貧為主，再到實施脫貧攻堅中救助式扶貧和開發式扶貧有機銜接、雙輪驅動，標志著扶貧重點由解決貧困農民基本溫飽問題向提高綜合素質和自我發展能力的轉變，反映了江蘇扶貧開發理論與實踐的豐富和發展。

強化動能：內生發展與外部推動雙線同進

消除貧困，從根本上來說，要靠貧困人群自身的努力，這一點任何外部力量都難以代替。因此，省委、省政府堅持把弘揚自力更生、艱苦奮斗精神作為實施脫貧攻堅的內生動力，注重把人民群眾對美好生活的向往轉化成脫貧攻堅的強大動能，始終堅持以貧困人口為主體，既要扶貧也要扶智，更要扶志，在全社會提倡苦干、鄙視苦熬，培育依靠自己的努力改變落后面貌、實現脫貧致富意識，充分發揮積極性、主動性、創造性。強化考核激勵，對扶貧開發力度大、脫貧步伐快的地區和農戶給予表彰獎勵，營造脫貧光榮，先脫貧更光榮的氛圍。把配齊配強經濟薄弱村領導班子，尤其是黨組織書記，作為激發內生動力的關鍵舉措，通過培訓鍛煉、內選外調等，為經濟薄弱村培養一支“永不走的工作隊”，帶領廣大干部群眾不斷創造美好生活。

政治保證：黨政主導與協同發力雙重疊加

省委、省政府把實施脫貧攻堅工程、消除絕對貧困現象作為全面建設小康社會建設的一項硬任務來部署。省委常委會會議、省政府常務會議多次討論研究脫貧攻堅工作，及時做出相應決策和部署。省委、省政府主要領導親自組織調研，多次聽取匯報，及時解決問題；分管領導多次組織各種座談會、現場推進會、匯報交流會，狠抓各項措施落實。省人大常委會、省政協領導每年都要專門安排時間深入脫貧攻堅一線，慰問扶貧工作隊，考察脫貧攻堅工作。省委、省政府對脫貧攻堅工程進行了責任分解，并以省委、省政府“兩辦”名義下發各地各部門。省委、省政府還明確，縣級黨委和政府是本地區脫貧攻堅的責任主體，主要負責同志為第一責任人。各級黨委發揮總攬全局、協調各方的作用，認真落實一把手負責制，省市縣鄉村五級書記一起抓，為脫貧攻堅奔小康提供堅強政治保證。對各地脫貧攻堅實施情況，省委、省政府每年組織檢查考核，公布考核結果。所有這些，都為實施脫貧攻堅工程、消除絕對貧困現象提供了強有力的組織保障。

在實施脫貧攻堅工程中，各級黨委和政府以“五方掛鉤”為重要載體，動員社會協同發力、合力攻堅，推動政府與市場有效結合、蘇南與蘇北守望相助、城市與農村一起聯動、干部與群眾同甘共苦，形成全社會廣泛參與脫貧攻堅奔小康的熱烈氛圍。正如習近平總書記指出的：“我們在脫貧攻堅領域取得了前所未有的成就，彰顯了中國共產黨領導和我國社會主義制度的政治優勢。”

江蘇實施脫貧攻堅工程，在全國扶貧系統形成了較大的影響。2008 年底，國務院扶貧辦不僅向各省（市、區）轉發江蘇省委、省政府《關于組織實施脫貧攻堅工程的意見》，還連續兩年安排江蘇省扶貧辦在全國扶貧工作會議上作經驗介紹。2009年9 月，國務院扶貧辦領導帶領各司局負責人、東部六省扶貧辦主任來江蘇專題考察觀摩脫貧攻堅工作；2010 年2 月，國務院扶貧辦主要負責同志專程來江蘇，對江蘇實施脫貧攻堅工程、消除絕對貧困現象相關工作給予高度評價。2009 年中農辦《農村要情》、國務院扶貧辦《情況交流》分別刊發江蘇全力實施脫貧攻堅工程的經驗。2010 年國務院扶貧辦《情況交流》刊發江蘇實施扶貧小額貸款經驗做法，并加按語稱“江蘇的做法具有全國推廣意義”。

（作者系江蘇省政協原副秘書長、研究室主任）

責任編輯：侍曉莎