面向美麗中國(guó)建設(shè)深化完善生態(tài)文明制度體系

黨的十八大以來，我國(guó)生態(tài)文明制度體系實(shí)現(xiàn)歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)，支撐和保障生態(tài)文明建設(shè)邁出重大步伐。2024年7月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，提出全面深化改革要聚焦建設(shè)美麗中國(guó)的重大要求，對(duì)生態(tài)文明體制改革作出重大部署，為新時(shí)代新征程深化完善生態(tài)文明制度體系指明了方向。

美麗中國(guó)建設(shè)為新時(shí)期深化完善生態(tài)文明制度體系明確了目標(biāo)和基本要求

2024年1月11日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》發(fā)布，提出美麗中國(guó)建設(shè)“全領(lǐng)域轉(zhuǎn)型、全方位提升、全地域建設(shè)、全社會(huì)行動(dòng)”的總體要求，明確了今后一段時(shí)期生態(tài)文明制度體系進(jìn)一步創(chuàng)新深化的目標(biāo)定位和基本要求。

突出全領(lǐng)域轉(zhuǎn)型的綠色低碳內(nèi)涵。健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制是生態(tài)文明體制改革的基本要求。黨的十八大以來，我國(guó)出臺(tái)的多項(xiàng)重大文件都將綠色低碳轉(zhuǎn)型作為重要任務(wù)予以安排，這已成為新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，美麗中國(guó)建設(shè)進(jìn)一步將其列為重大要求和任務(wù)。這意味著在美麗中國(guó)建設(shè)過程中，應(yīng)瞄準(zhǔn)空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式等領(lǐng)域，不斷將綠色低碳內(nèi)涵實(shí)質(zhì)性納入相關(guān)制度的制修訂中，著重?cái)U(kuò)大制度供給，讓綠色低碳成為引領(lǐng)生態(tài)文明制度體系建設(shè)的基本內(nèi)涵。

明確美麗城鄉(xiāng)各美其美的行動(dòng)指向。將城市與鄉(xiāng)村作為分類推進(jìn)的兩大單元類別，是針對(duì)我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀差異所作出的具有現(xiàn)實(shí)意義的路徑選擇。這表明制度安排應(yīng)與城鄉(xiāng)之間的發(fā)展定位及所面臨的生態(tài)環(huán)境問題密切相應(yīng)。城市區(qū)域人口密集、開發(fā)活動(dòng)規(guī)模強(qiáng)度較大，利益主體復(fù)雜多樣，所設(shè)定的發(fā)展模式、實(shí)施機(jī)制等需注重環(huán)境集中治理與產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展的協(xié)同，而鄉(xiāng)村地區(qū)開發(fā)密度和強(qiáng)度相對(duì)較小，生態(tài)空間占比較大，則應(yīng)更注重強(qiáng)化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度引擎，并將美麗鄉(xiāng)村的推進(jìn)機(jī)制充分建立在村民自治機(jī)制之上，形成城鄉(xiāng)各美其美的制度保障。

重視因地制宜的全地域推進(jìn)機(jī)制。因地制宜、各具特色是美麗中國(guó)建設(shè)的重要特征，也是重要制度安排。從當(dāng)前部分地區(qū)關(guān)于美麗中國(guó)建設(shè)的落實(shí)情況來看，“因地制宜”已全面融入制度設(shè)計(jì)之中，如，甘肅省強(qiáng)調(diào)鋼鐵、石化、有色金屬等行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，河北省注重城市空氣質(zhì)量，江蘇省首要修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境等，但還應(yīng)關(guān)注的是在實(shí)施過程中，形成全國(guó)“一盤棋”的國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管、綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大制度的統(tǒng)一性與不同區(qū)域制度的特色性互動(dòng)共進(jìn)的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制，以保持制度創(chuàng)新活力。

回應(yīng)全社會(huì)共建美麗中國(guó)的主體訴求。美麗中國(guó)建設(shè)自提出之始，其最突出的特點(diǎn)之一就是將全社會(huì)共同行動(dòng)作為主旨，這是新時(shí)期推進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)落地生根的機(jī)制創(chuàng)新，將傳統(tǒng)環(huán)境治理的政府、企業(yè)二元關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑵髽I(yè)、公眾等多元共治模式，是將全社會(huì)融入生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。這要求在生態(tài)文明制度體系的整體框架設(shè)計(jì)之中，應(yīng)將全社會(huì)共同參與作為基本追求，在法律法規(guī)中明確各行各業(yè)、各類主體在生態(tài)文明建設(shè)中的主體地位，設(shè)計(jì)一系列具有可操作性的體制機(jī)制，不斷把全社會(huì)行動(dòng)要求落實(shí)為制度體現(xiàn)。

生態(tài)文明制度體系的系統(tǒng)性、層次性需要進(jìn)一步提升和完善

黨的十八大以來，生態(tài)文明“四梁八柱”性質(zhì)的制度體系基本形成，但與新時(shí)期美麗中國(guó)建設(shè)的目標(biāo)要求相比，其系統(tǒng)性、層次性仍需進(jìn)一步增強(qiáng)。

從制度結(jié)構(gòu)來看。我國(guó)生態(tài)文明制度體系的框架結(jié)構(gòu)已經(jīng)基本建立起來，在自然資源利用約束、生態(tài)環(huán)境治理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型等方面的重大制度建設(shè)已取得顯著進(jìn)展，然而仍存在基礎(chǔ)制度建立不牢固的問題，如自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)益界定、交易仍有機(jī)制障礙，生態(tài)保護(hù)監(jiān)管仍存在職責(zé)交叉，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)制度仍不健全等。同時(shí)，在制度上體現(xiàn)“四個(gè)融入”，將全社會(huì)各領(lǐng)域、行業(yè)納入生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)之中的具體措施，需進(jìn)一步擴(kuò)大制度供給。

從制度類型來看。從《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺(tái)以來，我國(guó)已在法律法規(guī)、政策、規(guī)章、規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范等方面制修訂了大量的制度措施，但仍存在法律法規(guī)不健全的情況，有些為生態(tài)文明建設(shè)而新設(shè)立機(jī)構(gòu)的法律地位不明確，部分具體行動(dòng)開展的法律依據(jù)不充分，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)有時(shí)不易厘清等。盡管編纂生態(tài)環(huán)境法典能夠把部分已經(jīng)成熟的制度、經(jīng)驗(yàn)固化為法律，但仍需加大相關(guān)領(lǐng)域相應(yīng)制度構(gòu)建的頂層設(shè)計(jì)和立法力度。

從制度實(shí)施來看。生態(tài)文明制度體系在不斷建立健全的過程之中，依然存在重建立、輕實(shí)施的現(xiàn)象。如，一些地方長(zhǎng)期以來片面以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心已形成慣性，受此影響，部分生態(tài)文明體制機(jī)制改革政策的執(zhí)行效果受到掣肘，仍有地方對(duì)生態(tài)文明體制改革任務(wù)執(zhí)行不徹底。再有，公眾參與、共建共享一直是生態(tài)文明建設(shè)倡導(dǎo)的推進(jìn)模式，但從制度條文來講，公眾參與的權(quán)利依據(jù)多為原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，從實(shí)施過程來看，保障公眾參與的制度化渠道單一，難以支撐公眾廣泛參與。

面向美麗中國(guó)建設(shè)，應(yīng)堅(jiān)持以系統(tǒng)觀引領(lǐng)生態(tài)文明制度體系深化創(chuàng)新

系統(tǒng)觀作為習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要理念，已成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基本方法指引。今后一段時(shí)期，應(yīng)聚焦美麗中國(guó)建設(shè)的重大目標(biāo)和要求，以提升系統(tǒng)性、完整性、協(xié)同性為重點(diǎn)，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步深化完善生態(tài)文明制度體系。

進(jìn)一步明晰生態(tài)文明制度體系框架。以“四梁八柱”的制度體系為基礎(chǔ)，面向美麗中國(guó)建設(shè)，按照系統(tǒng)架構(gòu)、層次分明的方向，以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)制度為統(tǒng)領(lǐng)，以引領(lǐng)全社會(huì)融入生態(tài)文明建設(shè)為主線，以生態(tài)文明基礎(chǔ)體制、生態(tài)環(huán)境治理體系、綠色低碳發(fā)展機(jī)制為主體，以其他具體制度措施為補(bǔ)充，以全民參與、共建共享的生態(tài)文明社會(huì)治理體系為支撐，完善生態(tài)文明制度體系框架結(jié)構(gòu)。

其中，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制應(yīng)先行完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和環(huán)境權(quán)等權(quán)益管理制度，加快健全生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、國(guó)土空間用途管制等空間管理制度，在此框架下，及時(shí)完善生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制等協(xié)調(diào)制度，并以生態(tài)環(huán)境法典為核心，完善相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)法律法規(guī)，形成與美麗中國(guó)建設(shè)相適應(yīng)的生態(tài)文明立法格局。生態(tài)環(huán)境治理體系應(yīng)在健全山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理機(jī)制等生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善精準(zhǔn)科學(xué)依法治污、排污許可、新污染物協(xié)同治理、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控等環(huán)境治理制度體系。綠色低碳發(fā)展機(jī)制應(yīng)側(cè)重建立各領(lǐng)域碳排放雙控目標(biāo)約束機(jī)制，健全資源節(jié)約高效利用機(jī)制，完善稅收、投資、價(jià)格等市場(chǎng)化推進(jìn)機(jī)制。而生態(tài)文明社會(huì)治理體系的制度建設(shè)，則應(yīng)聚焦生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色消費(fèi)等市場(chǎng)機(jī)制，信息公開、公益訴訟等公眾參與機(jī)制，生態(tài)文明國(guó)民教育、生態(tài)文化傳播等宣傳教育機(jī)制。

在法律層面充分體現(xiàn)綠色低碳原則。以法治化推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明制度體系建設(shè)走向成熟和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。其中，通過法律推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型是重要組成。借助編纂生態(tài)環(huán)境法典的契機(jī)，統(tǒng)籌立廢改釋，將綠色低碳原則全面納入法制建設(shè)全過程，加強(qiáng)立法，進(jìn)一步將減污降碳協(xié)同增效、綠色低碳發(fā)展等內(nèi)容充分落實(shí)到法律條款之中。適時(shí)將實(shí)踐中運(yùn)行成熟的基礎(chǔ)性制度固化為法律法規(guī)，例如，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的法律依據(jù)、程序、運(yùn)行等方面進(jìn)一步成熟時(shí)，將其形成法律。針對(duì)傳統(tǒng)法律的相關(guān)領(lǐng)域，應(yīng)逐步賦予其“綠色低碳化”內(nèi)涵，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)資產(chǎn)及其價(jià)值屬性，加快強(qiáng)化綠色低碳轉(zhuǎn)型的法律環(huán)境。

貫通自然資源與生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌監(jiān)管體系。自然資源、生態(tài)、環(huán)境要素的公益屬性需通過政府的監(jiān)管才能保障其可持續(xù)性，應(yīng)在自然資源所有權(quán)和開發(fā)利用活動(dòng)監(jiān)管權(quán)分立的基調(diào)之下，進(jìn)一步在體制機(jī)制上貫通對(duì)資源、環(huán)境、生態(tài)的統(tǒng)一監(jiān)管。一是深化機(jī)構(gòu)改革，組建高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)資源開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)工作。二是統(tǒng)籌自然資源、生態(tài)環(huán)境等各領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)體系，建立統(tǒng)一的調(diào)查評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)制度，健全部門、區(qū)域間信息公開共享機(jī)制，打破數(shù)據(jù)壁壘。三是建立監(jiān)管部門、監(jiān)管措施之間的互補(bǔ)機(jī)制，探索建立統(tǒng)一的自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度。

構(gòu)建適度統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)體系。全國(guó)統(tǒng)一的自然資源、環(huán)境權(quán)益等市場(chǎng)體系是突破定價(jià)難、交易難、變現(xiàn)難等機(jī)制性障礙的基礎(chǔ)策略，只有通過適度統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，才能壯大市場(chǎng)規(guī)模，形成交易可能。一是統(tǒng)籌山水林田湖草沙各類自然資源，在統(tǒng)一調(diào)查登記確權(quán)的基礎(chǔ)上，理順中央和地方間的所有權(quán)關(guān)系，分類構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源定價(jià)評(píng)估規(guī)則和價(jià)格動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，完善統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)。二是培育全國(guó)統(tǒng)一的排污權(quán)、碳排放權(quán)等環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的環(huán)境權(quán)益交易規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)格機(jī)制。三是創(chuàng)新綠色金融體制機(jī)制，統(tǒng)一綠色金融的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，完善引入社會(huì)資本的激勵(lì)約束機(jī)制，豐富綠色金融產(chǎn)品供給。

完善推進(jìn)全社會(huì)融入生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)治理體系。如何通過制度推動(dòng)全社會(huì)各行各業(yè)融入生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)前迫切需要解決的問題。一方面要加強(qiáng)基礎(chǔ)制度建設(shè)，構(gòu)建起推動(dòng)全社會(huì)各行業(yè)、領(lǐng)域、部門將生態(tài)文明建設(shè)納入本職任務(wù)的基礎(chǔ)性制度環(huán)境，不斷完善各類自然資源的產(chǎn)權(quán)及開發(fā)利用、監(jiān)管等制度，倒逼開發(fā)建設(shè)行為落實(shí)保護(hù)優(yōu)先。另一方面要以各行業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹黧w，從本行業(yè)特點(diǎn)出發(fā)，分類推進(jìn)融入生態(tài)文明建設(shè)的制度構(gòu)建，先立后破，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境科技體制機(jī)制創(chuàng)新，培育綠色低碳新產(chǎn)業(yè)，持續(xù)更新土地、環(huán)境、能效、水效和碳排放等約束性標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，引領(lǐng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。（作者單位為中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院。文章轉(zhuǎn)自《中國(guó)環(huán)境報(bào)》）