國家治理視域下地方財政轉(zhuǎn)型：職能、取向與路徑

一、研究緣起和文獻(xiàn)述評

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，地方財政是一國財政體制的組成部分，承擔(dān)著優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)職能，也在促進(jìn)社會公平等方面發(fā)揮著社會職能作用。改革開放以來，一系列財政體制改革賦予了地方政府更多自主權(quán)，以卓有成效的激勵機(jī)制促使地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和社會公平正義等方面發(fā)揮了巨大作用。然而，當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和需求恢復(fù)處于關(guān)鍵爬坡期，地方財政支出剛性增長、收支平衡承壓。過去一段時期支撐地方發(fā)展的“土地財政”模式逐漸難以為繼，地方財政運行遇到困難，已成為難以調(diào)和的結(jié)構(gòu)性問題，亟需站在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的高度推進(jìn)地方財政轉(zhuǎn)型。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)，并提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的論斷。黨的二十屆三中全會指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求，并對建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地財政關(guān)系作出了明確部署。基于此，從國家治理的整體性視角考察地方財政轉(zhuǎn)型的職能定位和政策取向，并結(jié)合地方既有實踐經(jīng)驗討論因地制宜的轉(zhuǎn)型路徑，不僅是防范化解財政風(fēng)險、健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的關(guān)鍵一環(huán)，也是進(jìn)一步深化財政體制改革、完善經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展激勵和約束機(jī)制的應(yīng)有之義。

當(dāng)前學(xué)界對地方財政轉(zhuǎn)型的既有研究多側(cè)重經(jīng)濟(jì)視角，更注重考察地方財政既成的收人模式提出可能的轉(zhuǎn)型思路。一是關(guān)于地方財政運行面臨困難及其成因的討論。地方政府的“土地財政”依賴癥與日益膨脹的地方債是我國當(dāng)前地方財政運行問題的集中表現(xiàn)，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)實體現(xiàn)[1]。但溯其根源，這一問題可被視為1994年分稅制改革以來地方財政收入與支出長期不匹配的結(jié)果[2]，這種收入集中于中央、支出責(zé)任落實于地方的財政關(guān)系格局，既加大了地方對轉(zhuǎn)移支付的依賴與預(yù)算軟約束，也使部分地方財政模式轉(zhuǎn)向了“吃飯財政”與“建設(shè)財政”[3]。二是有關(guān)地方財政轉(zhuǎn)型的必要性及轉(zhuǎn)型方向的考察。新階段以來，“土地財政\"退潮后，地方財政收入的新增長極還未形成有力支持[4]。一方面，推進(jìn)地方財政轉(zhuǎn)型不僅涉及關(guān)聯(lián)制度群改革，還有賴于制度環(huán)境的完善與制度變革方式的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)地方政府職能由“投資型\"向“服務(wù)型\"轉(zhuǎn)變[5]。另一方面，為拓展地方財源，應(yīng)以稅制改革為契機(jī)，促進(jìn)地方財政收入的合理轉(zhuǎn)型[6]

既有文獻(xiàn)對我國地方財政轉(zhuǎn)型的必要性及路徑作出了富有洞見的研究，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，同時也存在以下可繼續(xù)拓展之處：其一，更多從單一經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)研究地方財政，易陷入“給錢就能解決問題”的誤解。當(dāng)前我國地方財政困難并非局限于“財”的問題，而更要關(guān)注“政”的視角，還需從更為本質(zhì)、宏觀的角度來審視地方財政體系改革。特別地，中國政府間財政關(guān)系充滿了結(jié)構(gòu)和信息的問題，其復(fù)雜性遠(yuǎn)超任何一個國家。西方財政理論框架中歷來缺少對地方政府這一重要主體的評估和研究，對我國財政活動的解釋力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，更需立足于本土實踐來討論其應(yīng)對之策，以期形成中國特色財政理論以進(jìn)一步豐富和完善現(xiàn)代財政理論體系。其二，既有研究偏重考察地方財政的收入端，而對收支模式一體化的重視程度不足。地方財政收支實踐的規(guī)模和結(jié)構(gòu)是相互聯(lián)系、相互制約的財政整體的兩個側(cè)面。在當(dāng)前整體經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻、財政收入增長下滑的背景下，要發(fā)揮中國特色社會主義財政的保障作用，就要求保持財政支出的適度增長和效率提升，這也是事關(guān)地方財政轉(zhuǎn)型研究的亟待深化之處。

本文可能的邊際貢獻(xiàn)在于：（1）基于國家治理視角，從我國政府和市場、中央和地方兩對關(guān)系入手，以地方財政運行模式為核心，以地方政府行為和地方財政職能為主線，構(gòu)建一個綜合分析框架。以此審視地方財政轉(zhuǎn)型的諸種路徑選擇，有助于從整體上把握地方財政活動的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，對于加強(qiáng)宏觀政策取向一致性、提升國家治理效能也具有參考意義。（2）在研究內(nèi)容上，基于規(guī)范統(tǒng)一的目標(biāo)指向和職能定位，以及因地制宜的政策取向和路徑選擇，對地方財政轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗例證進(jìn)行分析，并對當(dāng)前“股權(quán)財政”“數(shù)據(jù)財政”“產(chǎn)業(yè)財政”等轉(zhuǎn)型方案加以解釋，為切實發(fā)揮地方財政對國家治理的支撐作用提供可資借鑒的應(yīng)對之策。

二、新發(fā)展階段我國地方財政的運行態(tài)勢

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一關(guān)系全局的歷史性變化決定了國家治理根本任務(wù)和工作重點的重新聚焦，也對財政在國家治理中的功能提出了新要求。財政既要在優(yōu)化資源配置、推動持續(xù)增長方面發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能作用，也要在促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安方面發(fā)揮社會職能作用。當(dāng)前地方財政面臨著收支平衡承壓、債務(wù)風(fēng)險擴(kuò)大等問題，在“土地財政”難以為繼的背景下，統(tǒng)籌地方財政的短期穩(wěn)定性和長期可持續(xù)性，推進(jìn)地方財政運行模式的有效轉(zhuǎn)型，已成為一項迫在眉睫的重大議題。

作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政體制機(jī)制改革也錨定于中國特色社會主義新時代這一歷史方位。2020年以來，一方面，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個更為成熟的穩(wěn)定發(fā)展階段，產(chǎn)能過剩、市場飽和與需求不足問題開始凸顯。另一方面，隨著俄烏沖突、美國政局劇烈變化等一系列突發(fā)事件的影響，中國經(jīng)濟(jì)處于一個外部不確定性顯著上升、內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期。以大規(guī)模減稅降費為主要措施的積極財政政策的實行，為穩(wěn)定就業(yè)、改善民生、推動創(chuàng)新、防范化解重大風(fēng)險等提供了有力支持。但是，在當(dāng)前宏觀稅負(fù)持續(xù)下行、債務(wù)攀升等背景下，財政收人增速的回落幅度較大，財政支出剛性有所提高，用于支持轉(zhuǎn)方式、補(bǔ)短板、防風(fēng)險等方面的財政支出需求比較大，收支不平衡矛盾的凸顯已經(jīng)成為當(dāng)前財政形勢的重要特征。而隨著財力與支出責(zé)任的下沉，地方已在事實上成為我國財政資源配置的主體，因而這種收支矛盾在地方顯得更加嚴(yán)峻。

具體而言，從收入結(jié)構(gòu)上看，地方財政主要收入源由稅收收入、非稅收入和政府性基金收入構(gòu)成。在稅收和非稅收入方面，當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和需求恢復(fù)處于關(guān)鍵爬坡期，特別是傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過剩形勢嚴(yán)峻、消費者需求相對低迷、資產(chǎn)價格下行壓力持續(xù)以及民間投資景氣程度不佳等多重因素疊加，地方稅收收入同比增速的下降趨勢日顯。2023年自然口徑下，各地地方政府一般公共財政收入實現(xiàn)正增長，但剔除留抵退稅之后，多一半地區(qū)稅收收入負(fù)增長①。與此同時，在稅收收入難以滿足財政需要的情況下，地方非稅收入增速較快，部分地區(qū)“亂收費、亂罰款、亂攤派”有所反彈。就政府性基金收入而言，在2017年的政府性基金收入中，地方本級收入占全國的比重達(dá)到了 在基金收入中，國有土地使用權(quán)出讓金占據(jù)了較高比重，“土地財政”的說法由此而來。2016年全口徑土地出讓金收入共37007億元，占當(dāng)年地方政府性基金本級收入的 89.9% ，相當(dāng)于當(dāng)年地方一般公共預(yù)算本級收人的 56.9%^③ 。但是，隨著房地產(chǎn)行業(yè)步入深度調(diào)整期，土地出讓收人大幅下降，導(dǎo)致政府性基金收入占比不斷下降。2023年，全國省、市、自治區(qū)中有2/3未完成政府性基金收入預(yù)算④

在收人增長乏力的整體態(tài)勢下，按照積極財政政策加力提效的要求，不斷提高的剛性支出需求也增加了地方財政壓力。近兩年，全國一般公共預(yù)算支出的平均增速明顯高于收人增速，2023年財政支出增速 5.4% ，2022年財政支出增速 6.1% ，兩年支出平均增速 5.7% ，而這兩年一般公共預(yù)算收入的平均增速僅為 3.4%^⑤ 。同時，地方財政支出比重不斷提高。2022年地方支出22.5萬億元，超過全國一般公共預(yù)算收入2.2萬億元；中央對地方轉(zhuǎn)移支付9.7萬億元，已超過中央分成收入2000億元這一收支格局意味著，過往通過轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)地方財政支出缺口、減輕地方財政困難的做法已沒有太大空間。

收支失衡壓力還表現(xiàn)在財政赤字的節(jié)節(jié)攀升。2023年，除上海、浙江、江蘇、安徽、福建、廣東、云南的財政赤字較2022年有所收窄外，其他地區(qū)財政收支逆差均達(dá)到歷史同期最高值？。進(jìn)一步地，由于土地出讓收入補(bǔ)充地方財力的作用下降，地方財政的騰挪空間收窄，直接影響了地方政府的基建投資力度，也進(jìn)一步加重了地方債務(wù)的上升態(tài)勢，且隱性債務(wù)問題愈發(fā)嚴(yán)峻。2022年我國地方政府法定負(fù)債率高達(dá) 124.53% ，已超過國際通行的警戒區(qū)間 。這說明地方政府為支撐地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、完成社會穩(wěn)定目標(biāo)，采取了諸多手段來獲得資金，由此形成了規(guī)模龐大的隱性赤字。可以看出，當(dāng)前地方財政收支矛盾愈加凸顯、債務(wù)風(fēng)險不斷抬升，多地財政已處于嚴(yán)重緊平衡的狀態(tài)。推進(jìn)地方財政模式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)地方財政穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展、進(jìn)一步完善央地財政關(guān)系，已成為新一輪財政體制改革的關(guān)鍵議題。

總體而言，當(dāng)前地方財政的運行態(tài)勢可被視為我國現(xiàn)行財政體制在經(jīng)濟(jì)增速趨緩背景下的必然結(jié)果。進(jìn)入新發(fā)展階段，以“土地財政”為鮮明特征，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化高速推進(jìn)基礎(chǔ)上高效運轉(zhuǎn)的地方財政模式已經(jīng)難以為繼。拓寬政府財源、培育地方財政收入新增長極，統(tǒng)籌促進(jìn)地方財政的短期穩(wěn)定性和長期可持續(xù)性，已成為推進(jìn)財政體制改革的當(dāng)務(wù)之急。

三、國家治理視域下地方財政的目標(biāo)指向與職能定位

我國現(xiàn)代財政體制建設(shè)的根本目標(biāo)在于適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的要求，更好推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為財政體制建設(shè)的重要部分，我國地方財政內(nèi)嵌著政府與市場、中央與地方兩對重大關(guān)系，在國家治理的視角下呈現(xiàn)出目標(biāo)兼容的整體性特征。立足新發(fā)展階段與整體性目標(biāo)重新思考地方財政的職能定位，以此考察地方財政轉(zhuǎn)型的政策取向和路徑選擇。

（一）地方財政轉(zhuǎn)型的目標(biāo)指向在于統(tǒng)籌兩對關(guān)系

從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范式出發(fā)，國家治理的核心就在于通過合理的制度安排和政策工具，促進(jìn)社會生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系的優(yōu)化。國家治理體系是政府、市場、社會相互合作、相互制衡并有效運轉(zhuǎn)的一個復(fù)合體系和制度運行系統(tǒng)[7]。在對治理體系的一般化要求中，政府治理、市場治理和社會治理三個子系統(tǒng)各有側(cè)重。而在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府治理有著更為豐富且特殊的內(nèi)涵和外延，不僅具有充分釋放市場競爭活力、限制行政不當(dāng)干預(yù)、有效激發(fā)社會活力的意義，還關(guān)涉在市場經(jīng)濟(jì)條件下如何健全宏觀治理體系的問題[8]。黨的二十屆三中全會明確，科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。同時，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府治理體系，作為一種特殊的資源配置和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制，既與市場有別，又與市場嵌合，從而為宏觀經(jīng)濟(jì)治理的科學(xué)性奠定了制度基礎(chǔ)。在推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，地方政府治理作為我國國家治理的重要組成發(fā)揮了關(guān)鍵作用。著眼于這一整體性視角，與發(fā)達(dá)國家的分權(quán)化、分散化財政資源配置模式不同，我國地方財政運行內(nèi)嵌著政府與市場、中央與地方兩對重大關(guān)系，當(dāng)前地方財政運行問題的根源，就在于兩對關(guān)系還需進(jìn)一步理順。

在財政框架下，政府與市場關(guān)系有待進(jìn)一步厘清。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵，也是完善現(xiàn)代財稅體制的重要前提。在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，政府與市場的關(guān)系及其動態(tài)博弈過程是建立在我國政府的雙重目標(biāo)之上的。在公共財政框架下，作為公共服務(wù)提供者的政府以社會福利最大化為目標(biāo)，是對所有市場主體一視同仁的裁判員；而在國有資本財政框架下，作為資本所有者的政府以國有資本增值最大化為目標(biāo)，履行國有資本出資者職能，是參與市場競爭的參賽員[9]。改革開放以來，伴隨著強(qiáng)化市場資源配置機(jī)制、鼓勵地方基層制度創(chuàng)新的進(jìn)程，我國財政體制改革作為培育市場機(jī)制、健全政府治理的基礎(chǔ)發(fā)揮了重要作用。

然而，新發(fā)展階段以來，地方財政平衡承壓是當(dāng)前我國政府與市場關(guān)系的一個縮影。一是地方政府的職能定位尚不明確，在政府與市場的動態(tài)博弈過程中，時有政府權(quán)力邊界的過度擴(kuò)張和行為失范問題，引致地方財政的支出膨脹。這一問題突出表現(xiàn)在當(dāng)前的政府投融資領(lǐng)域。政府投融資作為推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力機(jī)制之一，為過去三十年間的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程奠定了重要基礎(chǔ)。經(jīng)過多年改革，政府投融資主要用于基礎(chǔ)性、公共性等市場失靈領(lǐng)域。但是，在地方產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施過程中，為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府往往偏好為本地企業(yè)提供資金支持，而其間的信息不對稱問題帶來的資源配置效率損失，對產(chǎn)業(yè)政策的實施效果和政府投融資效益產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響[10]。二是政府在社會經(jīng)濟(jì)運行中承擔(dān)著近乎“無限責(zé)任”，易于導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)風(fēng)險向財政領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。究其原因，我國政府既是社會公共事務(wù)和社會經(jīng)濟(jì)活動的管理者和參與者，又是廣大人民利益的根本代表。在經(jīng)濟(jì)職能上，要求政府在經(jīng)濟(jì)下行周期中采取積極的宏觀調(diào)控措施，然而伴隨著財政政策的擴(kuò)張，財政負(fù)擔(dān)大幅增加；在社會職能上，為保障民生和社會穩(wěn)定，政府往往需要增加公共支出，不僅加劇了財政壓力，也使財政赤字和債務(wù)水平壓力提升。

進(jìn)一步地，中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分亟待調(diào)整。黨的二十屆三中全會明確，改革目標(biāo)在于建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。自1994年分稅制改革以來，我國中央與地方財政間形成了統(tǒng)一規(guī)范、長期穩(wěn)定的收人分成，并逐漸推進(jìn)央地間事權(quán)的明確劃分，以及在規(guī)范基礎(chǔ)上因地制宜、因時而變的轉(zhuǎn)移支付和支出責(zé)任的整體格局。在這一制度安排下，較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)激勵和穩(wěn)定的收入預(yù)期充分激發(fā)了地方政府的自主性和發(fā)展積極性，有利于形成“為增長而競爭”的良好局面[]，從而促進(jìn)要素流動、推動區(qū)域發(fā)展，使財政在地方先行式的改革進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用[12]同時，以轉(zhuǎn)移支付作為彌補(bǔ)縱向財政缺口的主要手段，既強(qiáng)化了中央的宏觀調(diào)控能力，也對地方保護(hù)主義和投機(jī)行為起到了一定的約束和校正作用[13]

但是，當(dāng)前已運行30余年的分級財政體制的適應(yīng)性正不斷下降。這種“財權(quán)上移、事權(quán)下移”的制度安排，使央地間支出責(zé)任和收入劃分的不確定性、不可預(yù)期性日漸凸顯[14]，也使我國地方政府長期面臨著財權(quán)與事權(quán)不相匹配的矛盾和縱向財政失衡日益突出的困境。此外，地方發(fā)展成果的考核評價體系和以經(jīng)濟(jì)增速為核心的政績評定標(biāo)準(zhǔn)，也相當(dāng)程度上影響著我國地方財政運行模式[15]。一是基于GDP考核的激勵模式顯著影響了地方財政的支出結(jié)構(gòu)，使之呈現(xiàn)出“重基建、輕民生”的偏好。二是部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)為爭取財政轉(zhuǎn)移支付，其資金配置往往偏向于顯示性公共產(chǎn)品[16]，且此類支出決策往往缺乏科學(xué)論證和規(guī)范程序，給地方財政收支治理帶來了壓力。

由此可見，在“土地財政”退潮的背景下，要發(fā)揮財政作為國家治理的基礎(chǔ)和支柱作用，統(tǒng)籌促進(jìn)地方財政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，亟需基于整體性視角把握政府與市場、中央與地方兩對重要關(guān)系及其在財政框架下的改革目標(biāo)，明晰政府與市場關(guān)系、厘清央地財政關(guān)系，形成與之相適應(yīng)的地方財政職能定位和實踐改革方向，為下一階段拓展地方可支配財源，提高地方政府的發(fā)展積極性和財政運行效率提供理論依據(jù)和政策指引。

（二）地方財政的職能定位于發(fā)展、公平和統(tǒng)一

在傳統(tǒng)財政理論框架下，資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展被視為一般性分析中的三大財政職能。而在一國具體的歷史特點和發(fā)展實踐中，采取何種財政制度和實踐，從根本上取決于不同歷史條件和發(fā)展階段的國家發(fā)展目標(biāo)和實施路徑。立足于新階段的歷史方位，特別隨著財力與支出責(zé)任的下沉、支出責(zé)任剛性程度上升、支出責(zé)任范圍擴(kuò)大，如何健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的財政體制，既是新時代國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵議題，也是我國地方財政轉(zhuǎn)型的目標(biāo)導(dǎo)向。改革開放以來，我國追趕型的增長體制充分發(fā)揮了地方政府的能動作用，有時甚至替代了部分市場功能，地方財政職能定位的核心特征是以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向，地方政府在推動經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張中扮演了主導(dǎo)角色，并形成了地方政府的“企業(yè)家行為”和“準(zhǔn)市場主體地位”[17]。進(jìn)入新發(fā)展階段后，追趕型戰(zhàn)略對于現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)的實現(xiàn)仍不可或缺，還需統(tǒng)籌兩對關(guān)系，轉(zhuǎn)換地方政府的目標(biāo)函數(shù)和動力結(jié)構(gòu)，形成與之相適應(yīng)的地方財政職能定位。基于這一認(rèn)識，新階段地方財政職能的再定位應(yīng)包括三個層面，即地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)保障和統(tǒng)一市場建設(shè)，三者有機(jī)統(tǒng)一、互促共進(jìn)。

1.發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，推動地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運行面臨著一些新情況和新問題，在財政收人增速不及預(yù)期的現(xiàn)實狀況下，更要求加大財政政策的逆周期調(diào)節(jié)力度、保持財政支出強(qiáng)度，發(fā)揮財政政策工具促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的作用。要促進(jìn)地方財政在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更好發(fā)揮作用，需要在兩方面著力。一方面，健全相關(guān)規(guī)則和政策，加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)各類先進(jìn)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力集聚，提高資源配置效率。另一方面，通過鼓勵和規(guī)范發(fā)展天使投資、風(fēng)險投資、私募股權(quán)投資，更好地發(fā)揮政府投資基金的作用，發(fā)展耐心資本，統(tǒng)籌推動地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

2.保障公共服務(wù)，推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，滿足人民多層次多樣化需求。平衡地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性與完善公共服務(wù)積極性不可偏廢，要將保障和改善民生建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財力可持續(xù)的基礎(chǔ)之上。一方面，做好“三保”工作（保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)）是保障人民群眾切身利益的基本要求，也是財政的基本職能，這要求加大對基本民生和重點領(lǐng)域的經(jīng)費保障，保持財政支出強(qiáng)度。另一方面，要完善地方發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收人、社會保障、人民健康狀況。

3.建設(shè)統(tǒng)一市場，消除行政性區(qū)域壁壘與地方分割，在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場中更好地發(fā)揮地方財政的作用。自分稅制改革以來，我國通過經(jīng)濟(jì)上的相對分權(quán)與政治上的相對集權(quán)實現(xiàn)了對中央調(diào)控力和地方發(fā)展活力的有效統(tǒng)籌，既以卓有成效的激勵機(jī)制充分調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性和積極性，又以“上下相維”的科層治理機(jī)制有效發(fā)揮了中央統(tǒng)一部署、指揮、管理經(jīng)濟(jì)社會和發(fā)展的能力。然而，新階段以來，這種政府間競爭帶來的地方保護(hù)主義和區(qū)域市場分割的負(fù)面影響也在逐步凸顯。為構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，更好地發(fā)揮地方財政職能。一方面，要著力清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，央地政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)整，完善推動高質(zhì)量發(fā)展的激勵約束機(jī)制;另一方面，要以更大力度推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，完善區(qū)域一體化發(fā)展機(jī)制、構(gòu)建跨區(qū)域合作發(fā)展機(jī)制，著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間梯度有序轉(zhuǎn)移的協(xié)作機(jī)制和利益共享機(jī)制，以此進(jìn)一步深化東中西部產(chǎn)業(yè)協(xié)作，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的高質(zhì)量發(fā)展。

推動地方財政模式轉(zhuǎn)型，最核心的要求就是理解地方財政三重職能的聯(lián)動機(jī)制，并在政策實踐上進(jìn)行取舍和權(quán)衡。過去認(rèn)為，地方財政目標(biāo)的多重取向?qū)е抡稚矸πg(shù)，降低了財政支出效率，因而將地方政府的發(fā)展功能逐步改造為純粹的公共服務(wù)功能可能是重要出路之一。然而，這一思路舍棄了地方政府通過競爭實現(xiàn)有效率增長的動力機(jī)制，并未有效回應(yīng)作為“國家”如何為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動力的問題。實際上，區(qū)別于僅僅定位于彌補(bǔ)市場失靈、提供公共服務(wù)的西方公共財政，我國財政既是彌補(bǔ)市場失靈的非營利型公共財政，更重要的，中國的“國家財政”還是一種通過規(guī)劃調(diào)控與市場競爭相結(jié)合的方式，維護(hù)國家政權(quán)安全和經(jīng)濟(jì)安全、支持國家發(fā)展規(guī)劃和重大項目安排、維護(hù)社會公平正義、承擔(dān)代際改革成本的制度安排[8]。因此，推進(jìn)我國地方財政轉(zhuǎn)型需超越西方公共財政理論的解釋框架，從政府與市場、中央與地方協(xié)同聯(lián)動的整體性視角出發(fā)來考察地方財政轉(zhuǎn)型的路徑選擇。這既為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供了根本保障，做到以“政”領(lǐng)“財”，又能夠依托基本國情和人民需要優(yōu)化財政結(jié)構(gòu)、提升財政效率，做到因“財”施“政”。

四、地方財政轉(zhuǎn)型的政策取向與路徑選擇

立足地方財政在新發(fā)展階段的目標(biāo)指向和職能定位，聯(lián)系地方政府的行為邏輯，圍繞競爭、保障和協(xié)同機(jī)制構(gòu)建一個用于解釋地方政策取向的分析框架。本文從要素配置、政府投資和環(huán)境培育三個方面總結(jié)概括地方財政模式轉(zhuǎn)型路徑，分別結(jié)合經(jīng)驗例證展開討論。

（一）基于職能定位的地方財政政策取向

鼓勵和支持地方政府立足地域特色開展制度創(chuàng)新，是我國國家治理體系的突出特點之一。隨著中國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，地方財政運行模式也隨之發(fā)生重大變化。黨的二十屆三中全會指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，“各地區(qū)要結(jié)合實際情況，因地制宜、揚長補(bǔ)短，走出適合本地區(qū)實際的高質(zhì)量發(fā)展之路”。一個高效的治理體系不僅要能夠有效激發(fā)地方政府的競爭活力，充分調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和追求公共利益的積極性，也應(yīng)有利于中央和地方之間、上下級政府以及同級政府之間的政策協(xié)調(diào)，約束和遏制地方政府的機(jī)會主義行為，實現(xiàn)政府職能的不斷優(yōu)化[13]。進(jìn)一步地，黨的二十屆三中全會指出要“增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”，不僅要求提升財政和貨幣政策的協(xié)同性，而且要以強(qiáng)化一致目標(biāo)和協(xié)調(diào)機(jī)制為重點，提高非經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)度。這就意味著各地區(qū)要綜合比較優(yōu)勢、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素，找準(zhǔn)自身功能定位，形成因地制宜、因時而變的政策取向組合，并在此基礎(chǔ)上選擇適宜地方特點的財政轉(zhuǎn)型路徑。

地方政府的政策取向決定了地方財政運行模式的側(cè)重點。改革開放以來特別是分稅制改革以來，在權(quán)衡市場和政府關(guān)系、中央和地方關(guān)系的基礎(chǔ)上，地方政府統(tǒng)籌發(fā)展、公平和統(tǒng)一三種職能定位，在財政實踐中形成了三種政策取向。一是競爭取向，這是指地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而開展的橫向競爭，以及地方國資為實現(xiàn)國有資本保值增值開展的縱向競爭。在財政運行模式中表現(xiàn)為地方政府為吸引投資、人才和企業(yè)而開展競爭，譬如投資建設(shè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)以招商引資，采取稅收優(yōu)惠和土地使用權(quán)低價出讓等方式吸引投資，等等。二是保障取向，這是指地方政府為保障基本民生和社會穩(wěn)定而提供的公共服務(wù)、社會保障、社區(qū)建設(shè)、扶貧脫困以及各種安全保障服務(wù)等。這些財政支出既可以是地方政府本身的運行管理費用，也可以通過政府購買、市場供給的方式得以實現(xiàn)。三是協(xié)同取向，這是指地方政府在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中發(fā)揮能動作用，體現(xiàn)為在實現(xiàn)資源共享、公共治理和市場一體化，以及規(guī)范不當(dāng)市場競爭和市場干預(yù)行為等方面而開展的多主體協(xié)作。

在實際的政策制定和實施中，上述取向往往是相互聯(lián)系和相互影響的，共同作用于地方政府治理和公共服務(wù)供給。這三種政策取向代表了地方政府在財政職能三重定位中的行為邏輯，這也啟發(fā)我們構(gòu)建一個描述地方財政轉(zhuǎn)型路徑的分析框架。通過對三種政策取向的發(fā)生場域進(jìn)行區(qū)分，構(gòu)建一個三維坐標(biāo)系。在這個坐標(biāo)系中，O是原點，J軸表示競爭取向，B軸代表保障取向，X軸代表協(xié)同取向。在這個坐標(biāo)系（J-O-B-X）中以三棱錐形式呈現(xiàn)的各點都代表著不同地方政府基于三種政策取向的權(quán)衡考慮和加權(quán)定位（見圖1）。

處于不同位置的地方政策取向會導(dǎo)向不同的財政運行模式。從地方一般公共預(yù)算的本級支出著眼，發(fā)達(dá)地區(qū)的政策取向表現(xiàn)為高競爭-高保障-低協(xié)同（平面I，即 Δ JOB），欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策取向則傾向于高保障-高協(xié)同-低競爭（平面Ⅱ，即ΔBOX. ），快速發(fā)展型地區(qū)的政策取向表現(xiàn)為高競爭-高協(xié)同-低保障（平面IⅢI，即 ΔJOX ）。顯然，最佳區(qū)域是平面IV（即 。在這一區(qū)域，地方政府能夠?qū)崿F(xiàn)較高的機(jī)制聯(lián)動效應(yīng)，兼顧競爭、協(xié)同和保障三種政策取向，最能在全局性、長周期的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮積極作用。可以發(fā)現(xiàn)，地方財政的轉(zhuǎn)型路徑是由其初始定位朝著 Δ JBX移動的過程，移動的路徑和速度體現(xiàn)了不同地區(qū)多樣化的決策結(jié)構(gòu)、動力機(jī)制及行為邏輯。

由此，從新發(fā)展階段的現(xiàn)實背景出發(fā)，立足于社會主義市場經(jīng)濟(jì)中政府與市場、中央與地方的兩對關(guān)系，錨定地方財政的三重職能定位，本文構(gòu)建了一個解釋地方政策取向的分析框架，以此進(jìn)一步考察地方財政轉(zhuǎn)型的路徑選擇（見圖2）。

（二）地方財政轉(zhuǎn)型的路徑選擇

從統(tǒng)一規(guī)范的目標(biāo)指向與職能定位出發(fā)，落腳在各地方政府因地制宜的政策取向上來看，地方財政轉(zhuǎn)型的核心要義就在于改變地方粗放式的發(fā)展慣性，改變地方政府在多目標(biāo)偏好下急功近利的政策取向，在保持穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上提高發(fā)展質(zhì)量。具體而言，地方政府要在競爭機(jī)制上力戒貪大求洋、政策同質(zhì)化和低層次重復(fù)建設(shè)，在保障機(jī)制上更加注重基本公共服務(wù)的社會績效，在協(xié)同機(jī)制上著力強(qiáng)化政府間合作與區(qū)域共治，以激勵相容促進(jìn)區(qū)域間的互促共進(jìn)、利益共享。這就對地方財政的轉(zhuǎn)型路徑提出了三方面的要求：在優(yōu)化要素配置方面，由建設(shè)性競爭向內(nèi)生性保障轉(zhuǎn)換，在推進(jìn)要素統(tǒng)一市場建設(shè)中發(fā)揮作用，推動由傳統(tǒng)要素使用權(quán)出讓向新型要素運營的轉(zhuǎn)型。在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)方面，更加重視增長效率和創(chuàng)新發(fā)展的功能性產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)間競爭機(jī)制與協(xié)同機(jī)制的聯(lián)動效應(yīng)，推動由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向新興產(chǎn)業(yè)投資轉(zhuǎn)型。在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境方面，糾正過往的區(qū)域傾斜政策和不規(guī)范優(yōu)惠政策，更多發(fā)揮橫向協(xié)調(diào)作用，推動由政策優(yōu)惠“洼地”向發(fā)展環(huán)境“高地\"轉(zhuǎn)型。這三方面的要求共同構(gòu)成了地方財政模式轉(zhuǎn)型路徑的三個方向，單獨提煉可被視為三條路徑選擇。而依據(jù)資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展基礎(chǔ)的差別，不同地方政府會在推進(jìn)轉(zhuǎn)型的過程中有所側(cè)重（見表1）。

1.由傳統(tǒng)要素使用權(quán)出讓向新型要素整合運營轉(zhuǎn)型。提升生產(chǎn)要素質(zhì)量和全要素生產(chǎn)率，是激發(fā)企業(yè)競爭力，推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要舉措。黨的二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)，要促進(jìn)各類先進(jìn)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力集聚，大幅提升全要素生產(chǎn)率。一方面，基于有效市場與有為政府的合力效應(yīng)，要更好地發(fā)揮財政職能。地方財政要推進(jìn)由建設(shè)性競爭向內(nèi)生性保障的模式轉(zhuǎn)換，在深化要素統(tǒng)一市場化配置改革中有所作為，支持構(gòu)建互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和資源要素市場體系，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動。另一方面，要高度重視數(shù)據(jù)等新型生產(chǎn)要素的作用，為建立數(shù)據(jù)開放共享制度、完善數(shù)據(jù)市場交易秩序提供資金保障，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實體經(jīng)濟(jì)深度融合。具體到財政收支治理實踐，即著力推動由傳統(tǒng)要素使用權(quán)出讓向新型要素整合運營的轉(zhuǎn)型。

在傳統(tǒng)要素配置活動中，土地要素是地方財政的典型抓手。改革開放以來，城市國有土地使用權(quán)出讓為我國工業(yè)化和城市化發(fā)展提供了重要支撐，也為地方財政提供了重要的財力保障。1998年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，啟動了住房市場化改革。隨著商品房市場的蓬勃發(fā)展，土地出讓收入成為政府性基金收入的重要組成，也不斷推高了地方政府對土地財政的依賴程度。但是，土地出讓金收入的增長不可能長期維持，當(dāng)前房地產(chǎn)市場周期的變化和相關(guān)調(diào)控政策的深化，土地出讓金收入已大幅收窄。同時，隨著房地產(chǎn)個稅立法步伐的加快，現(xiàn)階段以土地出讓金收入為主導(dǎo)的地方財政收入格局也將隨之改變。

與此同時，新型生產(chǎn)要素的涌現(xiàn)在同步催生新的經(jīng)濟(jì)模式，也將深刻改變地方財政收入結(jié)構(gòu)。進(jìn)入21世紀(jì)，特別是近十年以來，以新一代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)為核心的新科技革命席卷而來，數(shù)據(jù)的爆發(fā)式增長和規(guī)模化應(yīng)用使數(shù)據(jù)成為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源和生產(chǎn)要素，“數(shù)據(jù)財政”成為將新興行業(yè)的發(fā)展動能轉(zhuǎn)化為地方財政財源的熱點方案。“數(shù)據(jù)財政”是指政府通過公共數(shù)據(jù)運營和數(shù)據(jù)稅征收獲得收入，并用于推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實現(xiàn)全民共享數(shù)字紅利的制度安排。實施數(shù)據(jù)財政的核心目標(biāo)是適應(yīng)數(shù)據(jù)要素市場化配置的需求，通過合理的數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用和稅收制度設(shè)計，為政府提供新的財政收人來源，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展[18]。具體而言，數(shù)據(jù)財政的收人側(cè)包括兩部分：一是公共數(shù)據(jù)運營收入，如國有企業(yè)利潤上繳、數(shù)據(jù)使用費及收入分成；二是數(shù)據(jù)稅，涵蓋數(shù)據(jù)增值稅、數(shù)據(jù)交易稅、數(shù)據(jù)資產(chǎn)稅等[19]。支出側(cè)則主要用于維護(hù)數(shù)據(jù)財政運營、建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、充實社會保障基金等[20]。這一運行思路借鑒了土地財政的“資源-收益”模式，但數(shù)據(jù)資源的非排他性、可復(fù)用性使其更具可持續(xù)性。

在著力推進(jìn)數(shù)據(jù)財政與公共數(shù)據(jù)運營良性互動的治理實踐中，地方政府角色也將由“城市建設(shè)”轉(zhuǎn)向“城市運營”。在實施路徑上，當(dāng)前各地方政府的實踐探索主要從公共數(shù)據(jù)運營、數(shù)據(jù)稅征收和數(shù)據(jù)財政支出模式三個層面展開。在公共數(shù)據(jù)運營方面，主要通過政府授權(quán)或公開競標(biāo)的方式，將公共數(shù)據(jù)的加工使用權(quán)和產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)授予市場主體，包括國有企業(yè)利潤上繳、數(shù)據(jù)使用費和收人分成。在數(shù)據(jù)稅征收設(shè)計方面，結(jié)合數(shù)據(jù)價值鏈設(shè)計，重點在數(shù)據(jù)交易、使用和持有環(huán)節(jié)征稅。例如，數(shù)據(jù)增值稅可以基于數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收，而數(shù)據(jù)資產(chǎn)稅則需要在數(shù)據(jù)資產(chǎn)化后進(jìn)行評估和征收。在數(shù)據(jù)財政支出模式方面，主要用于維持?jǐn)?shù)據(jù)財政運營、推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、充實社會保障基金等，確保在政府側(cè)充實財政收人的同時，使企業(yè)側(cè)能夠依據(jù)市場規(guī)則獲取數(shù)據(jù)開發(fā)收益，以及公眾側(cè)通過社會保障基金共享數(shù)字紅利。目前，按照2019年財政部《關(guān)于推進(jìn)財政大數(shù)據(jù)應(yīng)用的實施意見》的指引，廣東、浙江、山東等地積極推進(jìn)數(shù)字財政建設(shè)，并以數(shù)字財政建設(shè)為契機(jī)，推動財政管理的理念和方式深刻變革。在這里，上海數(shù)據(jù)集團(tuán)模式為數(shù)據(jù)財政實踐提供了一個重要經(jīng)驗基礎(chǔ)。上海市通過國有企業(yè)（上海數(shù)據(jù)集團(tuán)）直接運營公共數(shù)據(jù)，積極探索以上海數(shù)據(jù)交易所場內(nèi)交易為紐帶的數(shù)據(jù)資產(chǎn)化評估，形成了“一級市場授權(quán) + 二級市場流通”機(jī)制，利潤上繳財政并用于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種模式不僅提高了數(shù)據(jù)的利用效率，還通過數(shù)據(jù)產(chǎn)品的市場化交易，為地方政府帶來了可觀的財政收入。概言之，數(shù)據(jù)財政是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代地方財政轉(zhuǎn)型的重要方向之一，其核心在于通過市場化機(jī)制釋放公共數(shù)據(jù)價值，形成可持續(xù)的財政收入。未來，需進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)稅種設(shè)計、完善利益分配規(guī)則，并加強(qiáng)跨區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理，以實現(xiàn)“數(shù)據(jù)紅利”的全民共享。

2.由基礎(chǔ)設(shè)施投資向新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)轉(zhuǎn)型。從廣義上說，政府投資是指使用財政預(yù)算資金進(jìn)行的投資建設(shè)活動，主要用于重大戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)。為充分發(fā)揮政府投資作用、激發(fā)社會投資活力，2019年國務(wù)院頒布《政府投資條例》，明確政府投資資金應(yīng)以非經(jīng)營性項目為主，投向市場不能有效配置資源的公共領(lǐng)域項目，并要求發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動作用，提高政府投資效益、調(diào)動社會資金積極性。黨的二十屆三中全會明確，建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性重大項目建設(shè)長效機(jī)制，健全政府投資有效帶動社會投資體制機(jī)制。自2008年“四萬億計劃”開展以來，基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不僅為人民生活帶來極大便利，也在無形中為經(jīng)濟(jì)注入強(qiáng)大發(fā)展動力，在助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、改善民生與防范安全風(fēng)險等方面成為國家戰(zhàn)略支點的重要部分。在新發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施投資逐漸從增量建設(shè)為主轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效與增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。同時，為更有效吸引帶動社會資本、發(fā)展耐心資本，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，就要求地方財政推動由“偏增長”向“重升級”的轉(zhuǎn)變，更加重視引導(dǎo)創(chuàng)新性強(qiáng)、效率高的功能性新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)間競爭機(jī)制與協(xié)同機(jī)制的聯(lián)動效應(yīng)。

新發(fā)展階段以來，政府引導(dǎo)基金成為優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)、提升政府投資效益的一個典型做法。作為以各級地方政府為主要出資人設(shè)立的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，與過去依靠地方舉債的債權(quán)融資模式不同，政府引導(dǎo)基金屬于股權(quán)融資模式，重心在于引導(dǎo)社會資本投向具有核心競爭力的高新產(chǎn)業(yè)，在助推科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換等方面發(fā)揮的作用日益凸顯。在運作模式上，政府引導(dǎo)基金主要包括篩選行業(yè)、風(fēng)險投資和適時退出等核心環(huán)節(jié)，旨在通過市場化運作實現(xiàn)政策目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)效益的雙重統(tǒng)一，體現(xiàn)的是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在政策引導(dǎo)、市場機(jī)制和風(fēng)險管理之間的動態(tài)平衡，通過專業(yè)化運作實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，推動產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。自2002年中國第一支政府引導(dǎo)基金“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金”成立以來，各地方政府通過政府引導(dǎo)基金開展招商引資和地方建設(shè)的實踐探索取得了諸多成績，不僅發(fā)揮了國有資本的引領(lǐng)和放大作用，吸引社會資本參與投資具有核心競爭力的高新產(chǎn)業(yè)，更重要的是對重塑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起到了關(guān)鍵作用。

當(dāng)前，政府引導(dǎo)基金已進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段，存量優(yōu)化和精耕細(xì)作成為主要特點。在各級地方政府的探索實踐中，誕生了很多通過政府投資帶動地方發(fā)展的成功案例，尤以“合肥模式”為典型例證。合肥市在2002年成立了合肥興泰金控集團(tuán)，代表市委、市政府經(jīng)營合肥市國有金融資產(chǎn)，旨在建立完善地方金融服務(wù)體系，至今已累計為地方中小微企業(yè)提供資金逾10000億元。通過政府引導(dǎo)基金開展股權(quán)投資的實踐探索，合肥市不僅獲得了豐厚的投資回報，對區(qū)域內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了關(guān)鍵性的資金支持，培育了新型顯示器件、半導(dǎo)體和新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)集群。2008年，合肥市與京東方共同投資建設(shè)國內(nèi)首條液晶面板6代線，此后合肥繼續(xù)通過注資、回收、再注資的方式引導(dǎo)京東方在合肥陸續(xù)投資約1000億元，建立了8.5代線和10.5代線。2016年，合肥市通過投資長鑫存儲，吸引一大批半導(dǎo)體企業(yè)落戶，一躍成為國內(nèi)重要的集成電路產(chǎn)業(yè)基地。2020年，合肥市宣布投資蔚來汽車，再次獲得巨額收益，并培育、引進(jìn)大眾、比亞迪、蔚來等6家新能源汽車整車企業(yè)，在打造“新能源汽車之都”的道路上邁進(jìn)了一大步。2022年，合肥市財政局出資200億元成立了合肥市高質(zhì)量發(fā)展引導(dǎo)基金有限公司。截至2023年4月，公司先后參股各類母子基金、專項基金共49只，初步形成涵蓋種子、天使、科創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)投資等全生態(tài)鏈的基金體系，形成了支持科技項目成果轉(zhuǎn)化、初創(chuàng)期、發(fā)展期、成長期、成熟期企業(yè)的全生命周期投資基金體系。總體而言，“合肥模式”的探索實踐與地方政府的多層次政策支持密切相關(guān)，即通過政府引導(dǎo)基金的多元化立體化投融資體系，以投帶引，打造新興產(chǎn)業(yè)集群。合肥市政府引導(dǎo)基金的成功帶來大量投資收益，新興產(chǎn)業(yè)集群又大力推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了稅收，保障了政府財政收人，為探索建立股權(quán)財政提供了實踐經(jīng)驗。

著眼未來，2025年國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2025]1號），對發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用進(jìn)一步提出了規(guī)范性要求。該意見指出政府投資基金的定位在于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資、鼓勵創(chuàng)業(yè)投資、壯大長期資本和耐心資本，防止同質(zhì)化競爭和對社會資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，為進(jìn)一步優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，以政府投資轉(zhuǎn)型支持創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級明確了方向。

3.由政策優(yōu)惠“洼地”向發(fā)展環(huán)境“高地”轉(zhuǎn)型。有別于以往的單一經(jīng)濟(jì)維度，在高質(zhì)量發(fā)展新階段，區(qū)域發(fā)展環(huán)境的評價標(biāo)準(zhǔn)也日趨多元化，不僅要測度區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展?jié)摿Γ€應(yīng)將社會環(huán)境（地方社會發(fā)展水平和居民生活質(zhì)量）、政務(wù)環(huán)境（地方政府治理能力和服務(wù)水平）、市場環(huán)境（市場活力和營商環(huán)境）以及生態(tài)環(huán)境（地方自然環(huán)境質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展能力）納入整體衡量范疇。在地方政府行為中，為招商引資而競爭的政策取向使區(qū)域傾斜政策和不規(guī)范的優(yōu)惠政策屢見不鮮，而地方稅收減免、財政補(bǔ)貼在這種優(yōu)惠政策中發(fā)揮了重要作用。這種政策“洼地”在短期內(nèi)的確促進(jìn)了部分區(qū)域的快速發(fā)展，但長期來看很可能導(dǎo)致資源配置的不均衡和治理實踐的碎片化。因此，地方財政需要摒棄以地方縱向權(quán)力制造的橫向政策特區(qū)，構(gòu)建地方政府間利益協(xié)調(diào)和平衡的制度框架，建立完善跨區(qū)域的公共產(chǎn)品供給機(jī)制、區(qū)際合作收益分享和利益補(bǔ)償機(jī)制，在充分發(fā)揮協(xié)同和保障作用的基礎(chǔ)上支持開展區(qū)域競爭，推動由政策優(yōu)惠“洼地”向發(fā)展環(huán)境“高地\"轉(zhuǎn)型。

首先，糾正不合理的區(qū)域傾斜政策。一方面，需從過去以優(yōu)惠政策吸引投資的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^提供公平、透明的市場環(huán)境來吸引投資、留住人才。這意味著地方政府需要減少或消除對特定區(qū)域或行業(yè)的財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，以避免市場扭曲和資源錯配，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的公平競爭，同時激勵企業(yè)通過提高效率和創(chuàng)新來獲得市場優(yōu)勢。另一方面，需加強(qiáng)對財政支出的績效評價，包括對區(qū)域外溢性公共品的財政支持進(jìn)行嚴(yán)格的評估和監(jiān)控，確保這些資金能夠產(chǎn)生預(yù)期的環(huán)境效益和社會效應(yīng)。其次，在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境方面，地方財政需要通過改善公共服務(wù)、優(yōu)化行政流程、降低企業(yè)運營成本等措施，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。一方面，降低對企業(yè)跨地區(qū)并購的準(zhǔn)入門檻，積極鼓勵和歡迎外地企業(yè)通過并購進(jìn)入本地區(qū)。將競爭重點放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會公共產(chǎn)品和服務(wù)等環(huán)境“硬實力”方面，為企業(yè)跨地區(qū)并購的開展塑造良好的外部生存環(huán)境。另一方面，要堅持對國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)一視同仁、對大中小企業(yè)平等對待，不干預(yù)地方國有企業(yè)內(nèi)部具體的投資決策，充分激發(fā)民營企業(yè)跨地區(qū)并購的積極性和開拓性。最后，在區(qū)域橫向協(xié)同方面，地方可通過建立跨區(qū)域的稅收協(xié)調(diào)機(jī)制，共同解決跨區(qū)域責(zé)任共擔(dān)和利益共享問題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。這不僅有助于減少地方政府之間的無序競爭，還能夠促進(jìn)資源共享和優(yōu)勢互補(bǔ)，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

在區(qū)域發(fā)展環(huán)境優(yōu)化上，浙江營商環(huán)境建設(shè)提供了可供參考的在地經(jīng)驗。2025年初通用大模型深度求索（DeepSeek）的橫空出世，讓浙江杭州的游戲科學(xué)、宇樹科技等六家新科技公司一起成為全球矚目的“東方神秘力量”，這實際上可以被視為浙江財政培育大模型產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的一個縮影。具體而言，在競爭機(jī)制上，為打造公平競爭環(huán)境，開展財政政策全生命周期公平性審查改革試點，構(gòu)建財政政策營商環(huán)境評價體系，將公平競爭的關(guān)注點拓展至政策制定、執(zhí)行、評估、修訂、廢止全生命周期。同時，深入開展“財會監(jiān)督加強(qiáng)年”行動，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、凈化財稅營商環(huán)境，全面清理妨礙市場統(tǒng)一和公平競爭的涉企政策。在保障機(jī)制上，重塑財稅政策惠企體系，2018—2022年累計新增減稅降費9130億元，率先實現(xiàn)省定行政事業(yè)性收費涉企“零收費”。2023年，全省累計為市場主體減負(fù)3283.6億元，其中減稅降費2585億元，占全國的 號進(jìn)一步地，以財政服務(wù)增值化改革為牽引，推動財政服務(wù)從規(guī)范化、便捷化向增值化、賦能化迭代躍升。在協(xié)同機(jī)制上，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)與政策協(xié)同，通過財政政策支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展。例如，與滬、蘇共同推動組建一體化示范區(qū)投資基金，支持綠色生態(tài)、互聯(lián)互通等領(lǐng)域。總體而言，地方財政在打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境方面提供了有力支持，其經(jīng)驗不僅為浙江經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)，也為全國其他地方財政的轉(zhuǎn)型路徑選擇提供了有益借鑒。

五、結(jié)語

深化財稅體制改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，地方財政則是我國建設(shè)現(xiàn)代財政體制的關(guān)鍵內(nèi)容，亟需適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，圍繞構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。本文立足于國家治理視角，從政府和市場、中央和地方兩對重大關(guān)系入手，以地方財政運行模式為核心，以地方政府行為和地方財政職能為主線，構(gòu)建了一個綜合分析框架，以此把握新發(fā)展階段我國地方財政轉(zhuǎn)型的路徑選擇，為切實發(fā)揮地方財政對國家治理的支撐作用提供可資借鑒的應(yīng)對之策。

本文針對地方財政模式轉(zhuǎn)型的分析是在馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、中國特色社會主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的指導(dǎo)下進(jìn)行的，也是運用中國特色社會主義財政理論解決重大財政現(xiàn)實問題的探索和嘗試。地方財政模式轉(zhuǎn)型，絕不僅僅是一個“經(jīng)濟(jì)”問題，而是一個典型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，需要在以人民為中心的發(fā)展思想的指引下，深刻把握地方政府作為貫徹國家意志基層載體的角色定位，深入推進(jìn)財政體制改革，優(yōu)化央地財政關(guān)系、政府與市場關(guān)系，進(jìn)而為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供支撐。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：NIFD季報。

② 數(shù)據(jù)來源：財政部。

③ 數(shù)據(jù)來源：財政部。

④ 數(shù)據(jù)來源：NIFD季報。

⑤ 數(shù)據(jù)來源：國家數(shù)據(jù)網(wǎng)站。

⑥ 數(shù)據(jù)來源：《中國財政年鑒（2023年卷）》。

⑦ 數(shù)據(jù)來源：財政部、各省市財政廳。

⑧ 數(shù)據(jù)來源：國際貨幣基金組織。

⑨ “上下相維，輕重相制\"原出自北宋時期名臣、史學(xué)家范祖禹關(guān)于政治制度的論述，后用于解釋我國央地政府間關(guān)系中賦權(quán)與制衡的交叉狀態(tài)。參看呂冰洋：《走向現(xiàn)代財政：“國家治理財政”視角》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2022年版。

⑩ 此處我們做了簡單化的處理，即假設(shè)發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的協(xié)同取向為0，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的競爭取向為0，快速發(fā)展型地區(qū)的保障取向為0。實際上，在現(xiàn)實中，這些取向都不可能為0，而只是由于不同地方政府的職能定位差異而相對較低。

① 數(shù)據(jù)來源：浙江省財政廳。

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責(zé)任編輯：張然

Local Fiscal Transformation from the Perspective of State Governance ： Functional Orientation，PolicyApproaches，and PathwayDesign

ZHOU Shaodong，AI Xin

（School ofMarxism，Wuhan University，Wuhan 430O72，China）

Abstract：Astheoerstoneandapivotalpilarofstategoveancefianceplasanindispesableoleinsustainingnaalstability anddevelopment.Withinthenationalfiscalsystem，localfnancehldsparticularsignfcance，asitsoperationaleicacydirctlyipactscriticalobjectivessuchasresouceoptimization，regionalcordination，socialequity，andthestablishmentofaunifiedational market.WithChina’sconomytransitioningintoaphaseofhighqualitydevelopment，challngesincudingfisalrevenuexpdite imbalancesandescalatingdebtrisksincertainlocalitieshaveunderscoredtheurgencyofadvancingtransformativereformsinlocal budgetaryframeworks.Positionedwithitebroadercontextofationalgoveance，localfinanceissiuatedattheintersectiooftwo criticalrelatioshsegverntarketdaicndcntral-localfisalodinatio.Ituesultifaceedrspoili， includingtimulatingrgionalonomicgowth，nsuigequitablepublcserviceprovisinndfacitatigteintegrationofid nationalmarketThesefunctionsgeneratedistictpolicyrientationsompetition，safegarding，andsyerthatnecesitatecareful calibration.Buldingonaholistcevaluationoftheseorientatinsanddrawingfromestablishedregioalpracties，thissudyproposes categorized，ontessitietrasforationfrmeworkforlocalfane.Bstsizingpracticalexprienceandancigteporities，thissudypropossacategoredtrasfoatioframeork.istlyctoraloationinvolvesshtingfroangible（apital， land）tontangible（ovation，digital）actoilzatioSecondly，fscalinvesment：dietspendinfroifrastructuretoward merging industrisndinovationeosystems.Tirdly，policyenvionment：transitionfrompreferentialpolicies（\"depressos\"）tonstitutional competitiveness （\" highlands\"）.

Keywords：local fiscal；transformationpathway；state governance；socialist fiscal theorywith Chinese characteristics