中國數字政府發展歷程及建設啟示

doi：10.3969/J.1SSN.1672-7274.2025.06.061

中圖分類號：G931 文獻標志碼：A 文章編碼：1672-7274（2025）06-0183-04

The Development Process and Construction Inspiration of China's Digital Government

HUANGJuru，MOLijuan，WANGYue

（GovernmentServiceCenterofChinaAcademyofInformationand Communications Technology，Beijing10o086，China）

Abstract：During theaccelerating periodof global digitaltransformation，the digital government construction of China has gradually evolved from the traditional communication，construction，and supply stages to the current stage of digital government innovation.During the process， China has successivelycompleted the digital government construction stages of laying the foundation， establishing the framework，building the system and achieving comprehensive digitization，and moving towards the ultimate goal of establishing a modern government governance system and modern governance capacity now.This article provides a detailed introduction to the construction process of China's digital government firstly，and than summarizes the enlightenment of digital government construction. Finally， this article provides a Chinese experience for global digital government construction.

Keywords： digital government; development process; development experience; construction inspiration

0 引言

電子政務是數字政府建設的初期形態，為數字政府深化發展奠定了基礎。數字政府是電子政務數字化、智能化發展的新形態，是適應科技革命和產業革命的必然趨勢，其在電子政務的基礎上，進一步利用云計算、大數據、人工智能等新一代信息技術深化政府管理與服務，促進政府治理流程的優化、模式的創新以及履職能力的提升，進而構建協同高效的政府數字化履職能力體系，全面推動了政府治理體系和治理能力的現代化。

《聯合國電子政務調查報告2024》通過電子政務發展指數（EDGI）對世界各國電子政務建設成果進行評價，總體而言，各國家電子政務建設水平順序為歐洲、亞洲、美洲、大洋洲、非洲。具體而言，歐洲在政府數字化轉型方面遙遙領先；亞洲的數字化轉型水平近年來提升迅速，已逐漸超越美洲；而非洲和大洋洲的政府數字化轉型水平相對較低。從國家排名來看，丹麥、愛沙尼亞、新加坡、韓國、冰島、英國、澳大利亞、荷蘭、美國、瑞典等國家的電子政務發展指數保持在“非常高”水平，這些國家較早地開始了數字化轉型，并相繼推出了一系列國家層面的相關戰略（見表1）[1-8]。

我國在2021年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃》中首次將“數字政府”這一概念從地方的先行探索實踐提升至國家頂層設計層面。經過多年的發展，數字政府建設的概念已明確為政府為適應新一輪科技革命和產業變革趨勢，并引領驅動數字經濟發展和數字社會建設，通過利用數字技術履行職能而展現的一種政府運行模式，本質上是政府治理的數字化轉型。該規劃明確以數字政府建設全面引領驅動數字經濟、數字社會、數字生態等數字化發展，并提出數字化履職能力體系、數據資源體系、平臺支撐體系、制度規則體系、安全保障體系五大關鍵任務，從而逐步邁向政府治理體系和治理能力現代化的最終目標。本文通過分析我國數字政府在不同建設階段的核心工作及建設成就，深刻總結了我國數字政府的建設歷程及經驗啟示，由此對未來我國數字政府建設進行展望。

1 我國數字政府建設歷程

我國數字政府建設歷經四個階段，分別是數字化傳播階段，建設階段、供給階段與創新階段。

1.1數字化傳播階段-打基礎

20世紀80年代持續到2001年是我國數字政府建設的數字化傳播階段。在此階段，我國聚焦于單個政府辦公及不同部門間的信息互通，為數字政府建設打下良好基礎。

這一階段歷經4個五年規劃時期。從1981年至1985年（中國“六五”規劃時期），政策層面首先明確提出要在政府管理中使用計算機；從1986年至1990年（中國“七五”規劃時期），國家著手建設國家經濟信息系統等重點信息系統工程，并在組織層面建立國家及部委信息中心；從1991年至1995年（中國“八五”規劃時期），啟動金橋工程（覆蓋全國并與各部委專用網連接的國家經濟信息網絡）、金關工程（國家經濟貿易信息網絡工程）、金卡工程（推廣普及金融交易卡，實現支付手段的革命性變化，從而跨入電子貨幣時代），實施政務信息通信網絡及系統聯通建設；從1996年到2001年（中國“九五”規劃時期），進一步啟動政府上網（網站）工程，并在組織上成立國務院信息化工作領導小組以及后來的國家信息化工作領導小組。

這一階段建設建立了數字政府發展的雛形，為我國數字政府建設建立了發展基礎。

1.2數字化建設階段-建框架

2002年至2015年是我國數字政府的數字化建設階段。在這一階段，我國以行業管理為中心，以“兩網一站四庫十二金”等一系列重大工程建設為基礎，搭建起中國數字政府的基本框架。

數字化建設經歷了3個五年計劃時期；從2002年至2005年（中國“十五”規劃時期），政策層面提出了“關于我國電子政務建設指導意見”這一頂層設計，并指引開展“兩網一站四庫十二金”等一系列重大工程建設；2006年至2010年（中國“十一五”規劃時期），政策方面進一步推出政府信息公共條例，推進了政府網站的建設發展，并帶動國辦電子政務辦的成立；2011年至2015年（中國“十二五”規劃時期），針對當時多頭治理等情況，推出《關于促進電子政務協調發展指導意見》政策文件，引入績效評估這一機制，并成立了中央網信領導小組及辦公室這一新組織。

數字化建設階段的主要成就為建設完成“兩網一站四庫十二金”。其中，“兩網”為政務外網及政務內網；“一站”為政府門戶網站；“四庫”包括資源地理庫、人口庫、法人單位庫、宏觀經濟庫；“十二金”建設包括辦公業務資源系統（金辦）、宏觀經濟管理系統（金宏）、金稅、金關、金財、金融監管（含金卡）、金審、金盾、金保、金農、金水、金質十二個重要業務系統。

以上工程的建設面向重點行業領域，形成了較全面的信息化管理與服務支撐能力，并實現了以下功能：獲取政府信息、辦理相關事務；提高政府效率、加強宏觀管理；政府收入管控、保證公共支出合理；夯實國民經濟和社會發展保障，并為后續完善數字政府體系奠定了建設基礎。

1.3數字化供給階段-搭體系

2016年至2021年（中國“十三五”規劃時期）是我國數字政府建設的數字化供給階段。在此期間，我國政務建設聚焦公眾服務，以國家政務服務平臺、數據共享交換平臺兩大關鍵工程為基礎，牽引建成完善數字政府的電子政務體系。

這一時期，數字政府建設深化“互聯網 + 政務服務”，以推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案這一重要政策為標志，組織實施國家政務服務平臺、數據共享交換平臺兩大關鍵工程；同時，圍繞強化數據共享與業務協同，在國家層面提出“健全政務數據共享協調機制”的政策舉措。

數字化供給階段的主要建設成就為：一是整合全國各地方各部門的線上線下服務資源，在國家政務門戶實現統一身份認證、統一證照服務、統一事項服務、統一投訴建議、統一好差評、統一用戶服務、統一搜索服務的七統一；二是推動互聯網技術與傳統政務服務深度融合，面向個人辦事、企業法人辦事等打造標準化、規范化、便利化的政務服務；三是圍繞個人、法人的全生命周期，聚合“場景”將關聯的事項整合為一件事集成辦，實現減環節、減材料、減時間、減跑動。

通過以上舉措，以人民為中心，構建出融合線上線下的全國一體化政務服務體系，此時中國數字政府發展進入全面優化完善政務服務體系的發展階段。

1.4數字化創新階段-全面數字化

2022年至今是我國數字政府建設的數字化創新階段。數字政府為此階段的主要建設核心，這一階段建設以《高效辦成一件事》作為核心業務抓手，聚焦智能融合發展，實現全面數字化推進及政府治理體系與治理能力的現代化的建設目標。

數字化創新階段9以2022年出臺的《關于加強數字政府建設的指導意見》和《全國一體化政務大數據體系建設指南》兩大頂層政策文件為標志，明晰了數字政府建設發展的戰略定位與任務框架，推進數字化深化演進；同年制定《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，推動數據成為與土地、資本、勞動力、技術并列第五種生產要素，釋放數據價值；2023年至今，在組織上成立國家及各地方數據局，發布“高效辦成一件事”政策文件推進服務、監管各領域智能融合演進，并以《數字中國建設整體布局規劃》政策為標志，以數字政府為核心全面引領數字經濟、數字社會發展9。

數字創新階段的主要任務是賦能、協同與重構政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能，提升政務運行、政務公開數字化水平，逐步邁向政府治理體系和治理能力現代化的最終目標。

2 數字政府經驗啟示

通過總結我國數字政府四個階段的建設歷程，總結形成以下數字政府建設經驗啟示：

2.1推進數字政府建設應把政策制度作為關鍵抓手

政策是政府推進數字化建設發展的關鍵抓手，我國一系列經驗啟示大多需要依托政策制度來承載實施，中國的數字政府政策伴隨不同發展階段、立足當時發展實際，一脈相承而又不斷推陳出新[10.]，總體分為4個層面：

一是信息化戰略與原則層面，從第一次全國信息化工作會議報告提出的“統籌規劃、國家主導；統一標準、聯合建設；互聯互通、資源共享”信息化原則，到十四五國家信息化規劃，再到數字中國建設整體布局規劃，明晰勾勒出不同階段中國數字化發展的戰略方向，并始終遵循了共同的信息化基本原則。

二是總體方案與架構設計層面，從《關于我國電子政務建設的指導意見》到《關于加快推進“互聯網+ 政務服務”工作的指導意見》，再到《關于加強數據政府建設的指導意見》《全國一體化政務大數據體系建設指南》《推動“高效辦成一件事”的指導意見》，從頂層設計視角形成數字政府發展演進的清晰路標指引，指導中國數字政府實現從打基礎、建框架、成體系到全面數字化的三級跨越。

三是重大工程層面，順應不同發展階段，迭代開展國家重大信息化工程建設規劃，涵蓋信息基礎設施、數據資源體系、重要能力平臺、重點信息系統、用戶交互等各個方面。

四是重點方向層面，立足不同階段的發展實際及痛點需求，出臺政府網站及內容建設、信息公開、數據資源開放、數據資源共享、釋放數據要素價值等一系列針對性政策舉措，與重大工程共同支撐總體方案與架構設計的全面落實，以人民為中心將數字政府建設推向新的高度。

2.2推進數字政府建設應堅持頂層設計先行、基層探索結合、應用需求牽引

頂層設計是數字政府建設的“總方案”，基層探索是數字政府建設的“設計圖”，應用需求是數字政府建設的“驅動力”。推進數字政府建設一方面應高度重視各層面的頂層設計先行，既包括信息化戰略與架構設計，也包括信息化項目層面的管控設計，確保技術先進性與可行性、經濟合理性、資源集約化、創新成果復用化等，同時也要積極鼓勵基層探索創新；另一方面必須立足當前發展階段的實際應用需求，以需求牽引推動數字政府建設，并注重其取得的實效評估[12.13]。

伴隨中國數字政府發展進程，我國數字政府推進方式在不斷變化，在數字政府建設的初期，采用頂層推進的方式，通過制定國家層面的戰略規劃、政策指導和標準規范，為各級政府和部門提供明確的方向和指引。隨著建設的深入，開始注重基層探索與頂層提煉的結合，鼓勵地方政府和部門根據自身特點和需求進行創新實踐，同時將這些實踐經驗提煉上升為可復制、可推廣的模式和制度。當前，我國數字政府建設更加注重頂層設計與基層創新的有機結合。頂層設計在明確總體方向、制定政策框架、構建標準體系等方面發揮引領作用，而基層創新則注重在具體應用、服務模式、管理機制等方面的探索與突破，全面強化應用項目建設統籌與集約管控，避免重復建設、低水平建設。

應用需求作為數字政府核心驅動也伴隨著在不斷變化，從辦公、管理、服務到智能。數字政府建設過程中時刻注重用戶體驗、服務質量和治理效能的提升，通過智能手段優化服務流程、提高決策效率、加強監管能力。

2.3推進數字政府建設應以標準建設、網絡與數據安全為關注重點

標準建設與網絡數據安全是數字政府建設的重要支撐。標準是數字政府建設的“引導牌”，網絡與數據安全是數字政府領域關鍵信息基礎設施的“防火墻”。

標準的建設明確了數字政府的發展目標和路徑，保證了數字政府建設協調高效統一，確保數字政府建設后續可持續發展。數字政府建設過程中應不斷完善數字政府標準規范體系，發揮標準規范引領作用，通過標準管理助推數字政府建設。

網絡與數據安全有效地保護了我國的數字政府建設成果。在數字政府建設過程中，我國不斷加強安全保障能力，嚴格執行網絡安全等級保護、關鍵信息基礎設施保護等制度，提升數字政府領域關鍵信息基礎設施保護水平，構建縱深防御體系，建設安全監測和通報預警平臺，確保安全監測無死角盲區，不斷提升網絡安全事件、網絡泄密事件預警和發現能力，通過安全管理保障數字政府建設。

3 結束語

在數字化社會背景下，政府數字化轉型是全球電子政務發展的必然趨勢。總結我國數字政府建設歷程，可以得出我國數字政府建設的成功離不開以下幾點：一是始終堅持黨的全面領導；二是把政策制度作為推進數字政府建設的關鍵抓手；三是堅持頂層設計先行、基層探索結合、應用需求牽引；四是以標準建設、網絡與數據安全為推進數字政府建設的關注重點。

由此來看，全球推進數字政府建設必須穩扎穩打、由點及面，應立足國家當前的發展實際，首先制定適合當前階段推進數字政府建設的政策制度，并做好數字政府建設的頂層設計方案。然后，立足本國當前發展階段的實際應用需求，以需求牽引來推動數字政府建設。同時，在數字政府建設的進程中不斷完善數字政府標準規范體系，持續加強網絡與數據安全保障能力。

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