昭通市森林督查中存在的問題及對策

關鍵詞：森林督查；保護森林資源；森林資源管理

中圖分類號：S757；F326.27 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2025）11-115-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.11.025

0 引言

森林督查是指能覆蓋全域、分級負責、上下聯動、齊抓共管的常態化森林資源監管機制，通過督促各地落實保護發展森林資源目標責任制，強化對涉林案件的發現、查處和整改力度，有效遏制違法破壞森林資源行為1。開展森林督查不僅能及時了解森林資源保護與社會經濟發展存在的矛盾，還能為上層決策提供參考依據，為區域社會經濟可持續發展提供基礎。

1昭通市森林資源基本狀況

昭通市位于云南省東北部、金沙江下游右岸，地處云南省、貴州省、四川省三省交界處，面積2.3萬 km² 。昭通市轄昭陽、魯甸、巧家、鎮雄、彝良、威信、鹽津、大關、永善、綏江、水富11個縣（市、區）。據2021年森林資源監測結果，昭通市林地面積128.85萬 hm² ，其中喬木林地72.01萬 hm². ，竹林地3.70萬 hm². 灌木林地37.25萬 hm² 疏林地0.17萬 hm² ，其他林地15.72萬 hm² 。2021年全市森林面積76.86萬 hm² ，森林覆蓋率34.25% 。昭通市山高坡陡，溝谷縱橫，地勢受河流侵蝕切割嚴重，境內坡度 35^° 以上的林地占比較大。該市自然保護地面積為16.59萬 hm² ，有國家一級公益林3.45萬 hm² ，一級保護林地2.87萬 hm² 。

2森林督查方式及方法

森林督查通常借助遙感判讀手段，對森林資源的變化情況進行監測與分析。林業管理部門通常以國土“三調\"數據和森林資源管理“一張圖\"為基礎，采用衛星遙感技術，判讀林地、林木資源變化圖斑，形成森林資源遙感判讀數據庫，這可為森林資源保護管理提供基礎支撐，有助于逐步實現森林資源“一張圖\"管理、“一個體系”監測、“一套數”評價。同時，還可通過查閱檔案資料、現場求證等方法，核實林地、林木資源變化圖斑[2]，補充有關變化圖斑及屬性信息，更新森林資源管理“一張圖”，構建森林資源變化數據庫。在上述工作基礎上，建立案件臺賬管理和查處銷號制度，構建違法破壞森林資源案件數據庫，實行案件查處情況信息化動態管理。

32018—2023年昭通市森林督查情況

3.1地方自查圖斑變化情況

2018—2023年，昭通市下發森林督查圖斑16070個，區劃細斑25953個，核實圖斑面積 ?225.57hm² 。核實細斑變化原因，主要包括以下幾種：前期認定為非林地造成變化的為2694個，使用（毀壞）林地造成變化的為16792個，采伐（毀壞）林木造成變化的為1033個，因發生自然災害出現變化的為679個，因生態修復保護發生變化的為1322個，因其他自然因素發生變化的為121個。在變化圖斑中，森林使用集中在使用（毀壞）林地。不同年份之間圖斑變化情況不同，但2023年森林督查圖斑數據出現斷崖式下降。

3.2使用（毀壞）林地、采伐（毀壞）林木項目情況

2018一2023年，昭通市使用（毀壞）林地項目合計5185個，面積 5225.67hm² 。使用（毀壞）林地主要為建設項目使用林地、毀林開墾、土地整治三類。在這三類情況中，建設項目使用林地4776個，面積4889.12hm² ，其中違法使用林地項目3417個，面積2 594.47hm² 。建設項目使用林地主要集中在基礎設施類項目、公共事業和民生事業類項目、經營性項目三大類。其中，基礎設施類項目按使用林地面積大小排序依次為公路、水利水電、電力通信、鐵路、光伏發電、油氣管網、風力發電等建設項目；公共事業和民生事業類項目按使用林地多少排序依次為鄉村道路、公共設施、防災減災、農民自建基本生產生活房舍、科技教育、保障性住房或移民搬遷、公益性墓地等建設項目；經營性項目按使用林地多少排序依次為勘探采礦、養殖業、商業服務業、物流倉庫、旅游開發、工業廠房設施、商業性房地產等建設項目。在三大類項目中，公路、鄉村道路、勘探采礦等建設項目使用林地總量遠超其他類型的項目。2018一2023年，昭通市森林督查自查采伐（毀壞）林地伐區數合計1781個，面積 1706.28hm² ，蓄積量17.37萬 m³ ，株數175.31萬株；違法采伐（毀壞）林木伐區數1147個，面積 593.23hm² ，蓄積量2.66萬 m³ 株數57.21萬株。

3.3自查案件查處核實情況

2018—2023年，昭通市地方自查案件5733件，經林草部門執法隊伍辦案核實屬于違法行為需要查處的共計1576件，因當事人死亡、服勞役、失蹤或過追訴期無須（法）查處的案件有1012件，因符合脫貧攻堅三邊政策享受邊建邊批后期已完善審批手續、核實地類為非林地或其他情形認定為不是

案件的有3145件。

4督查結果分析

4.1疑似圖斑來源情況分析

根據2018年以來昭通市森林督查地方自查區劃細斑類型，疑似圖斑來源可分為以下5類。 ① 各類建設項目、毀林開墾、土地整治使用（毀壞）林地。② 因季節性變化，影像判斷疑似變化圖斑，但實際無變化；或前地類為非林地，但有林木采伐情形。③ 在森林撫育、鄉村綠化、綠美三年行動等生態保護項目實施過程中下發的疑似破壞的森林圖斑，實際不違法。 ④ 地塊屬性為非林地，但地塊內存在樹木使用導致影像變化，其中最多的是耕地擢荒復耕導致。 ⑤ 自然災害導致森林植被破壞。昭通市地處烏蒙山區，山高坡陡，溝谷縱橫，自然災害頻發。

4.2違法使用林地情況分析

2018—2023年，昭通市森林督查地方自查中發現使用（毀壞）林地項目5185個，其中違法使用（毀壞）林地項目3826個，涉及林地面積 2 931hm² 。違法違規使用（毀壞）林地主要有3種情形： ① 違法使用林地的建設項目有3417個，涉及林地面積約2 594hm² ② 違法使用林地的毀林開墾項目有395個，涉及林地面積 247hm² ③ 違法使用林地的土地整理項目有14個，涉及林地面積 89hm² 。使用（毀壞）林地的主要原因有以下幾個。一是2018年開展森林督查以來，在脫貧攻堅決勝時期，按照《中共云南省委辦公廳云南省人民政府辦公廳關于貫徹落實支持深度貧困地區及烏蒙山片區脫貧攻堅相關國土資源政策的通知》（云辦通[2017]46號）要求，脫貧攻堅項目可以邊建邊批，導致大量建設項目前期自查因無相關手續定性為違法使用（毀壞）林地，主要集中在公路、鄉村道路、水利水電等基礎設施類項目及公共事業和民生事業類項目；二是工程建設項目已經取得建設項目使用林地審核同意書、臨時占用林地行政許可或直接為林業生產服務項目使用林地[3]，但是項目在開工建設過程中超審批使用（毀壞）林地或者存在批甲地用乙地的異地使用林地等情況；三是脫貧攻堅時期及魯甸地震災后重建，大量采石采砂項目存在“未批先占\"使用林地現象；四是開展的土地整治項目存在破壞林地情況。

4.3違法采伐林木情況分析

2018—2023年，昭通市森林督查地方自查發現違法采伐（毀壞）林木伐區數1147個，面積 593.23hm² 蓄積量2.66萬 m³ ，株數57.21萬株。自查認定為違法采伐林木的情形有以下幾種。一是民眾法律意識淡薄，在未取得林木采伐許可證的前提下大規模采伐林木，主要是各類濫伐、盜伐情況；二是取得林木采伐許可證后未按照采伐作業設計進行采伐；三是超審批范圍采伐，部分地區存在異地采伐；四是在耕地上的林木采伐。此類因前期核實為林地，但實際執法過程中發現為非林地上的林木采伐，經林草部門與自然資源和規劃部門共同確認圖斑后無須納入林草部門監管范圍。

5存在問題

昭通市在2018—2023年森林督查中發現，森林資源管護存在的主要問題如下。

5.1領導干部保護森林資源的意識淡薄

部分領導干部對“生態優先、綠色發展\"的理念理解不透徹，對生態文明建設重要性認識不足，保護森林資源意識不強，在項目建設中隨意決策，導致一些縣、鄉（鎮）在產業路、鄉村道路建設中未批先占使用林地的現象比較突出。

5.2群眾法治觀念淡薄

部分群眾的法治觀念，特別是環境保護意識淡薄，對森林資源保護等方面的法律知識了解較少，認為隱蔽的盜伐、濫伐林木行為無法被發現，或認為承包林山時可以不辦理任何手續隨意砍伐林木。因此，有些群眾存在僥幸心理或無意中觸犯了法律。

5.3 脫貧攻堅期使用林地情況普遍

有些項目符合“邊建邊批\"政策，在項目建設過程中并未進行查處，但部分項目結束后未補辦林地使用審批手續，導致違法使用林地的情況存在。

5.4森林資源監督管理存在滯后性

森林督查圖斑在違法行為發生后逐級下發，在下發和核查人員前往現場核查期間，違法行為可能持續發生，現代機械使各類建設項目使用林地和采伐林木的時間大幅縮短，日常跟蹤服務難度加大，均導致違法使用林地面積持續增大。

5.5對破壞森林資源的違法行為發現、制止不及時

2019年機構改革后，昭通市取消了鄉鎮林業站，各鄉鎮僅有1＼～3名集體經濟發展中心工作人員兼職負責林草工作，導致對護林員的工作監管督促不力。基層林業資源管理主要依靠護林員日常巡護和群眾舉報，不能及時發現破壞森林資源的違法行為，導致難以做到“打早、打小”。

5.6林草部門監管不到位

機構改革后，森林公安轉隸，大部分縣（市、區）通過臨時抽調人員開展林業案件查處，執法力量明顯不足，導致案件辦理質量不高的問題較為突出。2023年底，各縣（市、區）都已經掛牌成立了執法大隊，但是人員就位率低，執法能力有待提高，還沒有形成執法力量。2024年，林草執法隊伍并入綜合執法局。林草部門監管執法難度較大。

5.7林業數據與國土\"三調\"數據融合滯后

林草融合數據跟不上國土利用年度變更速度。目前，林草融合數據才啟用2021年融合成果，但國土利用數據每年進行變更。此外，林業按照管理用途結合現狀認定地類進行管理，但國土變更調查根據現狀認定地類進行管理。以上問題導致兩部門數據不統一、銜接不到位，基層管理部門收集相關證據材料難度大，違法認定難。

6 對策及建議

6.1發揮林長制考核作用

根據森林督查反映的問題，壓緊壓實各級林長保護林草資源的責任。持續推進林長制網格化管理，壓實網格人員管理責任，從源頭防范制止破壞森林資源的違法行為。

6.2強化宣傳學習

采取現場培訓和在線課堂等多種形式，加強對《中華人民共和國森林法》等法律法規的宣傳，提高干部群眾知法守法意識，逐步形成依法用林用地的氛圍。制作發放宣傳卡片和建設項目使用林地指南，向群眾宣傳使用林地的手續辦理程序及相關要求。同時，利用身邊人身邊事，對典型案例進行宣傳，增強群眾法律意識。

6.3完善資源管理\"一張圖”

林草部門要加強與自然資源部門的對接，遵循以國土調查為主的原則，結合國土空間規劃、“三區三線\"等相關數據，將土地利用現狀分類中的林地、園地、草地、濕地等分類標準和各專項調查分類標準進行融合統一[4]。將林地、草地和濕地資源管理納入自然資源管理“一張圖”，可有效減少基層進行圖斑核查時地類認定與自然資源部門不一致的情況發生。

6.4建立執法監督工作機制

林草部門應與綜合執法部門、公安部門建立聯合辦案機制，并建立執法信息共享制度、案情通報制度和聯席會議制度，加快案件查處整改。針對需要依法查處的違法案件，各部門應細化工作任務，強化工作措施，按要求做好林地收回、植被恢復等工作，確保森林資源保護工作取得實效。此外，項目（尤其是鄉村振興等重大項目）建設前，還應做好多部門協調工作，明確劃分責任，做好環境影響評價工作，協調經濟發展與森林資源保護的矛盾，做到推動地區經濟增長的同時，有效保護生態環境，實現可持續發展[5]。各地應結合實際設定恢復林地生產條件和恢復植被的指導性價格，為行政執法提供依據。相關部門應建立違法失信\"黑名單\"制度，對屢教不改、屢犯不改的違法責任主體，在調查處理的同時，根據其違法行為的社會影響程度，在“信用中國\"網站公示，列入失信人員名單。

7結束語

森林督查是森林資源管理的主要手段，可以發現破壞森林資源的行為。隨著科技的發展，破壞森林資源的形式更多樣、原因更復雜、方式更快捷，再加上林草數據與“三調\"數據融合不夠、執法隊伍改革等因素，導致違法破壞森林資源行為的核查與查處難度加大。因此，相關部門應在加強協同管理的同時，從上到下層層壓實森林資源管護責任，從源頭上防范破壞森林資源的違法行為。

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Problems and Countermeasures in Forest Inspection in Zhaotong City

LUO Sheng KONG Xiaoyan WANKun

Zhaotong Forest and Grassland Resources Management Station，Zhaotong 657OOo，China

Abstract： Forest inspection is a routine regulatory measure for the protection of forest resources. This study establishes a top-down self-inspection and verification mechanism for identifying forest landscape patches，implementing routine inspection of forest resources.This approach effectively compels allevels of government to implement the target responsibility system for forest resource protection and development，enhances thedetection，investigation，and rectification of forest-related illegal cases，and effectively curbs illegal activities that damage forest resources.Using forest inspection data from Zhaotong City between 2O18 and 2O23 as a case study，the research examines key areas and types of forest destruction and provides forest management recommendations.The findings provide a scientific basis and practical guidance for future forest resource management.

Key words： forest inspection; forest resource protection; forest resource management