海南省花卉產業發展土地利用問題解析

摘 要：文章通過全面分析海南省花卉產業發展情況及產業存在用地難的問題，從國家政策、產業規劃、城市規劃、土地資源四個方面提出優化建議，希望通過政策引導和制度保障，進一步提升海南省花卉產業在國內外市場的競爭力。

關鍵詞：海南省；花卉產業；產業規劃；土地利用

中圖分類號：F301.24文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2025） 20-0009-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.20.003

海南長夏無冬，自然條件優越，擁有很多獨有的優良花卉品種，具有發展熱帶花卉產業的天然優勢。經過30多年的發展，海南花卉產業經歷了從無到有、從小到大的發展歷程，在全國有“云南的花，海南的葉”美譽。

1 花卉產業發展情況

自2018年開展“花香海南”大行動以來，海南各市縣積極創建森林城市，結合當地植被特點推進造林綠化工作，帶動全省花卉苗木產業進入高速發展階段。2023年海南花卉總種植面積超30萬畝，較去年同期新增花卉種植面積約2.3萬畝。全省花卉企業有1720個，其中大中型園林花卉企業有296個，集選種育苗、生鮮花種植、花卉衍生品加工、花卉文旅全產業鏈的大型企業有10多個。

1.1 花卉資源豐富，開發潛力大

海南花卉資源豐富，本地野生花卉180多科859種，其中大部分是可用于新品種開發的花卉資源，有許多是我國特有的花卉品種，極具開發利用價值。從20世紀80年代開始，海南省就率先開展了全省花卉種質資源的系統調查，并從收集的上萬個花卉品種中擇優進行了試種。經過多年研究，已培育出熱帶蘭花、紅掌、三角梅、木槿等花卉新品種200多個。其中，鮮切花（葉/枝）有多個品種在全國花卉市場占有率超過60%。蝴蝶蘭、金錢樹、菊花、綠蘿等花卉產品遠銷國內各大省份及日韓、歐美等發達國家。其中“柏盈蘭花”實現了我國介質蝴蝶蘭輸美的歷史性突破，其培育的介質蝴蝶蘭新品種獲得輸美溫室名單。自2003年以來，樂東金錢樹產業發展迅速，種植面積從300畝擴大到11000余畝，成為亞洲最大的金錢樹種植基地，產值超12億元。

1.2 富有區域特色，布局產業結構明顯

經過近十年發展，海南省花卉產業逐漸形成富有區域特色、結構鮮明的花卉產業發展布局。北部地區重點發展鮮切花（葉/枝）、盆栽觀葉植物和觀賞苗木；南部地區以熱帶蘭花、金錢樹等切花和盆栽植物為主；中部地區重點發展蔭生觀葉植物（鮮切葉及盆栽）、高檔盆花和珍貴鄉土樹種等觀賞苗木；西部地區優先發展反季節性菊花等鮮切花和耐旱觀賞植物盆景。

1.3 成為地方經濟發展的重要產業

隨著海南花卉產業的不斷發展壯大，花卉銷量逐年增加，市場潛力巨大。截至2023年年底，花卉總產值超60億元。2023年，各花企充分發揮海南熱帶花卉獨特優勢，采取對高檔花卉進行夏季冷藏、冬季保暖、加大運輸包裝質量等措施，通過拍攝短視頻、直播宣傳等手段加大營銷力度，實現銷售額46億元。2023年，樂東黎族自治縣金錢樹產業年產值達12.8億元，為當地提供3萬個就業崗位。東方市菊花種植面積約1萬畝，產量達3.57億支，畝均產值可達3萬元。海口市打造了施茶千畝生態有機火山石斛園和熱帶石斛現代農業產業園，石斛種植面積從2018年的200畝增長到1438畝，畝產值超過7萬元。花卉產業正在成為海南部分市縣“三農”經濟的支柱產業并助力農民實現脫貧致富。

1.4 花卉品牌建設初步取得成效

加大花卉品牌建設力度，做好花卉與各產業的深度融合，提升花卉附加值成為產業發展共識。海南通過大力扶持培育本土優質企業，鼓勵企業打造精品，培育消費者認可的花卉產品，以此提高海南花卉的品牌知名度和品牌附加價值。目前，全省共有花卉龍頭企業11家，其中海南大湖橋園林股份有限公司、海南金棕櫚園藝景觀有限公司、海南金棕櫚生態科技發展有限公司獲評國家林業重點龍頭企業。

1.5 培育市場體系，加強會展促銷

一是在三亞市連續舉辦了12屆國際蘭花博覽會，在海口連續舉辦了23屆迎春花市和7屆海口三角梅文化節，通過開展昌江木棉花旅游文化節等方式持續提升海南熱帶花卉在市場上的影響力。二是積極參加廣州國際花卉展覽會、昆明國際花卉展、浙江義烏森博會、廣西南寧第一屆林木業大會等，充分宣傳了海南花卉新產品，進一步提升了海南花卉的知名度。組織商家參加在廣西、湖南、福建舉辦的花卉苗木交易會，擴展市場銷路。三是啟動第十一屆中國花卉博覽會海南園前期籌備工作。

1.6 探索花卉產業融合，拓寬發展模式

三亞三角梅科博園收集三角梅種質資源450個，設置研學教室、科普講堂、戶外休閑區、室內展示區、三角梅及衍生品銷售市場等方便市民游客賞花、識花、買花，打造兼具科研、休閑、游玩、消費等功能于一體的新型城市公園。三亞玫瑰谷采用“公司+合作社+農民”生產模式，以玫瑰花為載體，建成亞洲規模最大的玫瑰種植基地，形成比較完善的集玫瑰衍生產品加工、旅游度假、休閑購物、演藝會展、影視拍攝于一體的產業鏈，并帶動了周邊在餐飲、住宿業等方面實現了互補共贏，極大提高了當地農民的收入。定安香草田園共享農莊占地面積345畝，培育了598種芳香植物和花卉，打造了鄉村花園農莊、香草博物館、薰香工坊等20余個游覽景點，為游客提供打卡、住宿、餐飲、尋香、品香和體驗香薰皂制作的旅游體驗。為迎合花旅融合的新風潮，海南也出臺了相關政策鼓勵企業將花卉產業與旅游業、現代服務業和熱帶特色高效農業有機結合，推動海南傳統的休閑度假游向文化體驗旅游轉變。

2 海南省花卉產業發展中的土地利用問題

目前海南省花卉種植用地存在一定的限制，主要包括國家政策、產業規劃、城市規劃、土地資源等方面的限制。

2.1 國家政策限制

保護耕地是我國的一項基本國策，為了保護耕地，國家相繼出臺了相關政策，嚴格控制耕地轉為非耕地，并加強對土地流轉的管理。海南切葉、切枝占全國市場份額70%左右，切葉主要用地性質為農用地，針對耕地“兩非”整治問題，80%左右的切葉用地將進行清退，給切葉產業帶來毀滅性打擊。除外，以花卉為原材料的加工業和旅游觀光業也受到較大影響。三亞玫瑰谷自2008年創立以來，對三亞市崖州區沿海廢棄的鹽堿地進行改良后種植玫瑰。但由于該項目近半的地塊在全國土地第三次調查中被劃定為永久基本農田，玫瑰種植規模受限，玫瑰原材料供給不足，不得不采購新疆產的玫瑰來維持正常生產。其旅游配套設施也因為用地類型變更限制而無法進行擴容加建，后續發展受到制約。樂東尖峰花鄉三角梅產業園是海南省三角梅的種苗育種基地，共150畝，種植了紅、粉、白、紫等色系312種三角梅30萬盆，其中包括一萬多株樹齡超20年三角梅樹。2021年上了中央電視臺新聞節目，成為海南賞花的網紅打卡點。近年來，該產業園受到三角梅育種市場不景氣影響陷入了虧損。企業計劃通過將產業園升級為花卉產業主題公園，并將其打造成樂東縣重要的風景名勝區。因未能解決建設用地指標問題，致使旅游相關配套措施無法順利開工建設。

2.2 產業規劃限制

長期以來，海南花卉產業都是處于自發性、盲目性、無序發展狀態。大部分的花卉產地政府在產業規劃、政策引導、土地優惠、宣傳推廣、投資融資、人才培養等方面給予的扶持力度不足。當前，海南花卉產業主要分布在海口、三亞、昌江、樂東、東方等幾個市縣，只有海口、三亞兩市具有小規模的花卉交易市場。國內銷售的大宗花卉產品要通過廣州花市進行批發分售。省內尚無國際化花卉貿易市場，花卉出口貿易基本是通過當地花商貼牌，從上海、廣州、廈門、深圳等地的港口出口。受瓊州海峽影響，海南花卉外售的物流中間環節較多、流程繁瑣、運費高、花卉產品在反復的裝卸過程中損耗率大。如果遇上極端天氣，又會面臨交通不暢、物流中斷的難題。2024年春節，正值進出島的高峰期，連續出現的大霧天氣使海南的海港、空港進出客流量持續高位運行近半個月，超過往年歷史同期最高值。由于物流滯留時間比較長，海口花卉冷鏈倉儲不足，不能及時對出島的花卉進行應急冷藏。等交通恢復暢通后，鮮花到達外省客戶手中時品質已嚴重下降，某些出口的花卉產品因未能及時冷凍損耗率高達60%以上。整個春節銷售旺季，海南鮮花銷售量較往年出現了暴跌，很多花農們表示自己的收入受到了嚴重影響。海南省最大的一家以綠蘿種植的企業，受該事件的影響，損失過大，被迫退出花卉市場。樂東是我國最大的金錢樹生產基地，年產值超過12億元。由于缺乏產業布局規劃，200個種植基地，零散地分布在佛羅鎮各地，無法整合成一個產業園，實現產銷供一體化發展。海南切葉、切枝產區缺乏產業政策引導，致使企業和花農侵占耕地盲目擴大種植面積，導致在本次耕地“非糧化”整治中遭到大規模清退，相關企業和花農損失慘重。

2.3 城市規劃限制

城市規劃也是限制花卉產業發展的一個重要因素。城市規劃需要考慮到城市的整體發展，因此在規劃階段就要限制一些產業的用地規模。自貿港建設以來，海口、三亞的發展速度非常迅猛，城市用地越發緊張，因此削減了花卉銷售市場的用地規模。根據個體花農們反映，海口市政府將位于市中心的東湖、世紀大橋、萬綠園等多個花鳥市場整合搬遷到交通不便的瓊山大道，導致花卉零售批發產銷對接不暢，市場交易量不足。三亞市區的幾個花卉市場由于規模小、缺乏擴容用地，早已擁擠不堪。有些商家私下動起了歪腦筋，在城鄉接合部租地，在未取得建設工程規劃許可證下、占用基本農田擅自建設花鳥市場，遭到相關部門的嚴厲查處。其他市縣，因缺少產業和消費力的支撐，目前尚無固定的花鳥交易市場，其花卉消費大多采購于海口和三亞。

2.4 土地資源限制

海南花卉生產主要以家庭作坊式生產為主，龍頭企業數量少，分布散，帶動能力弱，沒有形成“龍頭企業+合作社+農戶”大規模種植區。省內的花卉種植基地大多數分布在城鄉接合部，受租金和用地政策經常性調整的影響，用地成了產業的老大難問題。同時，相關部門也沒有計劃興建產業園來整合這些企業。花卉種植業在城鄉接合部產業爭地的矛盾中處于弱勢地位，且面臨村民承租意見不統一、土地承租手續繁雜、用水用電難保障、土地續租難、租金持續上漲，合同期的土地可能會面臨被征用、拆遷等諸多不確定因素，致使企業不敢加大投入，擴大花卉生產規模。海口市佛渡蓮源生態農業有限公司負責人就反映，他們以3000元/畝的高價租用龍華區西坡鎮坡崖村集體的30畝土進行睡蓮育種，雖然收益很好，但是受制于村集體只簽三年的租地合同，即使有收益也不敢擴大種植面積。海口市永嘉苗木公司在瓊山區白水塘種植了120畝香水蓮花，在疫情期間因產品銷路不暢，企業陷入困境，而村集體則在企業面臨困難的時候以疫情期間收入降低、需要增加地租來彌補損失的理由提高租金，迫使企業不得不放棄該項目的經營。東方市迦南蘭花產業基地因無產業用地保障，被迫選址在低洼的廢棄地里，周邊缺少排水防澇設施。每逢臺風季，雨水倒灌，園區大面積受災。

3 解決海南省花卉產業用地問題的對策

（1）重視花卉產業發展規劃。制定科學合理的花卉產業發展目標、產業布局、政策措施，簡化各種審批手續，免收或減收相關費用，實施優惠政策，發揮“全球動植物種質資源中轉基地”優勢，引進專業人才，留住本土專業人才，培育花卉新優品種，加大本土花卉品牌建設，進一步加大國內外市場開拓力度，促進全省花卉產業健康可持續發展。

（2）引導花卉產業項目用地嚴格落實《海南省人民政府關于支持產業項目發展規劃和用地保障的意見（試行）》規定。同時加強職能部門之間的協調，保障花卉產業用地。進一步簡化花卉產業用地手續，壓縮辦理時間。對于花卉種植采取盆栽不涉及耕作層的，可以使用耕地，不需要補劃。花卉種植所配建的簡易大棚（溫室）不屬于設施農用地，不需要辦理建設許可證；工廠化生產方式的生產設施用地、附屬設施用地及配套設施用地，使用林地、園地、耕地等農用地的，按照設施農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續，報相關部門備案即可。

（3）支持花卉產業與鄉村振興、鄉村旅游、生態建設融合發展。在符合規劃的前提下，花旅融合項目涉及的餐飲、住宿、大型停車場等用地指標不足的，可以依法使用存量農村集體建設用地。個人也可以利用閑置的宅基地與企業聯營共同開展住宿、餐飲、停車等旅游接待服務。重點支持花旅融合項目做精做強，對達到一定規模的花旅融合項目給予土地傾斜，提供配套建設用地供應支持。保護花旅融合企業的合法權益，加強對企業的法律保護、促進公平競爭、優化營商環境，確保企業和村民的合法權益得到有效保障。

（4）充分利用萬綠園、濱海公園、白沙門公園、三亞紅樹林公園等城市閑置綠地建立文創公園和花卉鑒賞、園藝博覽中心，也可因地制宜地在農貿市場設立花卉售賣區。在各休閑度假區增設花卉休閑療養區和芳香體驗館，打造集文化旅游、花卉苗木銷售、園藝培訓、花卉衍生品消費等功能于一體的產業鏈，最大程度提高花卉產品的附加值，這樣既解決城市公園功能單一的問題，又增加旅游景點的特色，促進花卉消費不斷升級。

（5）隨著海南封關運作進入倒計時，可以依托美蘭國際機場集公路、鐵路、航空聯運于一體的優勢，在海口市建設一個集現貨交易、直播帶貨、期貨拍賣、冷鏈倉儲于一體的大型國際花卉交易市場和物流中心。利用數據庫、遙感、物聯網、人工智能等現代信息技術，為進出花卉的集散和大中型企業在全國及世界范圍內采購和分銷提供交易服務。加強與國際花卉市場的交流和合作，互通有無，共同發展。結合海南自貿港建設，加大對境外的招商引資力度，在符合市場準入的前提下，允許外國資本在本省開設獨資的花卉企業和花卉交易市場，進一步提高海南省花卉產業的國際化水平。

（6）優化“非糧化”整治方式，保護企業和花農的合法權益。一是適當調整補劃方式。針對三亞玫瑰園和三角梅產業園沒有地塊可補劃的實際情況，探索開展跨區縣、跨省市補充同質等量基本農田試點，在總體退補平衡基礎上，充分考慮經濟發展、群眾意見，適時對不適宜劃為永久基本農田的耕地進行調整。二是分期分批逐步整改。以“設置過渡期、分類分階段漸進式推進”等方式進行。如對于不破壞耕作層的“非糧化”行為，可通過市場手段引導其逐步退出；對簽訂了合法土地流轉合同，不屬于立即清退范圍的規模花卉經營主體，可以到合同期滿再行處置。三是實事求是按“非農化”年限進行分類處置。考慮以國務院出臺《防止耕地“非糧化” 穩定糧食生產的意見》為節點，對2020年前造成耕作層破壞無法恢復和恢復難度大20畝以上的規模化花卉種植，經有關部門認定，可以不原址整改，在耕地核實整改中調出，并調劑補充同等數量的穩定耕地，對2020年后發生的非糧化問題，要求原址整改，恢復糧食種植。

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