預防性不可移動文物公益訴訟的司法實踐檢視與制度優化

基金項目：青海民族大學2024年研究生創新項目“不可移動文物公益訴訟制度司法實證研究”（04M2024219）；青藏高原環境與資源法學研究基地（國家民委人文社科重點研究基地）2025年基金項目成果（QHF2501）

摘要：2025年3月生效的《中華人民共和國文物保護法》（2024年修訂），明確將“嚴重損害風險”納入文物公益訴訟范圍，意味著不可移動文物保護司法權從“損害救濟”向“風險防御”的功能延伸。文章以典型案例為樣本，研究不可移動文物預防性公益訴訟的實踐情況。發現因“重大風險”認定標準模糊、舉證責任失衡、主體資格受限與監督覆蓋不足等問題，制約制度效能，并就此提出優化路徑、細化要素標準以科學界定“重大風險”，推行適配的舉證規則，強化“檢察主導+社會協同+科技賦能”的監督網絡等。

關鍵詞：不可移動文物；預防性公益訴訟；典型案例；司法實踐；制度優化

一、預防性不可移動文物公益訴訟的實踐視檢

（一）立法及司法背景概述

隨著文物保護需求的提升與風險社會復雜性的加劇，傳統的事后治理模式已難以有效回應不可移動文物面臨的系統性風險。因此，構建預防性公益訴訟制度，既是彌補事后救濟固有缺陷的必然選擇，也是司法權回應風險預防原則、優化公益保護與司法資源配置的主動革新。2025年3月生效的《中華人民共和國文物保護法》，為時隔20余年再次修訂，其中總第99條突破性規定“存在嚴重損害風險”可提起公益訴訟。2018年至今，最高人民法院和最高人民檢察院已發布多批相關領域典型案例，如2020年10月最高人民檢察院發布10起檢察機關文物和文化遺產保護公益訴訟典型案例；2023年12 月最高人民檢察院發布《文物和文化遺產保護檢察公益訴訟典型案例》；2024年6月最高人民檢察院印發《文物和文化遺產保護檢察公益訴訟典型案例》等。文章就2018—2024年最高人民法院和最高人民檢察院發布的典型案例開展分析。

（二）典型案件的主要特點

從司法實踐來看，預防性不可移動文物公益訴訟在實踐中具有以下四個顯著特征：第一，保護對象高度特定化。聚焦不可移動文物中的古建筑、傳統村落等，強調真實性、完整性與歷史價值的維護。第二，損害誘因復雜且多層次。在直接原因層面，自然侵蝕、人為破壞構成直接損害。在間接原因層面，行政機關監管失職與風險形成的間接因果關系。第三，因果關系證明的技術依賴。預防性公益訴訟突破傳統的“行為—損害”線性邏輯，而以預防損害結果為目的，因果關系采取推定的認定方式。故而，須提交預測性證據（如環境影響評估報告、專家意見），證明潛在風險的科學合理性。第四，責任承擔方式的創新性，包括禁止性責任、修復性責任和預防性責任。禁止性責任包括停止建設項目、限制開發范圍等；修復性責任包括制定修繕方案、恢復歷史風貌等；預防性責任包括建立監測系統、編制保護規劃等。如江西省龍南市人民檢察院督促保護客家圍屋行政公益訴訟案，檢察機關與行政機關同向發力，推動解決客家圍屋保護的方法、標準、資金等難題，完善長效保護機制，充分發揮民間自治組織的作用。

二、預防性不可移動文物公益訴訟制度實踐中的問題檢視

（一）“重大風險”認定標準模糊

《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》雖規定公益訴訟制度，但對“預防性公益訴訟”的立案條件表述籠統。《中華人民共和國文物保護法》第99條規定“因違反本法規定造成文物嚴重損害或者存在嚴重損害風險，致使社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以依照有關訴訟法的規定提起公益訴訟”，但“嚴重損害風險”的證明標準（如風險概率、損害程度）未予明確。

現行法律未建立文物風險分級體系和科學的風險評估方法，“重大風險”認定缺乏統一標尺。目前，我國關于古建筑結構安全性評估的標準有不少，但值得注意的是，這些技術規范與司法實踐中“重大風險”的判定未能較好地銜接。《古建筑木結構維護與加固技術規范》第4.1.8條規定，整攢斗棋的木材發生腐朽、蟲蛀或老化變質，并已影響斗受力，應視為殘損點，但未明確是否屬于重大風險，未明確風險等級劃分，無法較好地銜接于司法實踐中“重大風險”的判定。此外，技術標準體系化可能不足引發的規范層級沖突，加劇“同案不同判”風險，暴露出 “統一性缺失”與“地方性偏好”的矛盾。

（二）舉證責任體系分配失衡

預防性公益訴訟以“風險預防”為核心目標，但現行的舉證責任規則脫胎于傳統侵權訴訟框架，未能有效地回應文物保護的專業性與風險的潛伏性特征，導致“原告舉證不能”與“被告證明優勢”的結構性失衡，削弱制度效能。

根據傳統“誰主張、誰舉證”原則，原告至少須證明“文物面臨重大風險”+“行政機關未履職”+“風險與行為因果關系”三重要件。現行制度要求檢察機關或社會組織承擔“重大風險”的舉證責任，但文物損害具有潛在性、長期性等特征，使證據收集極為困難。

“風險與行為因果關系”，預防性環境公益訴訟與預防性文物公益訴訟具有高度相似性，但在環境公益訴訟中原告承擔“初步證明責任”，未被文物保護領域吸收，原告無法通過“優勢證據”觸發舉證責任轉移。另外要注意的是，現行《中華人民共和國行政訴訟法》第34條及38條雖規定“被告對行政行為合法性負舉證責任”“若行政機關負有依職權主動履行職責的義務，原告無需舉證申請事實”，上述規定僅針對“已作出的行政行為”及“不作為違法性”明確實行舉證責任倒置，但對于“風險防控不足”的卻未作出明確規定，即在典型案例分析中表現為仍由原告（檢察院）證明。如陜西省府谷縣人民檢察院督促保護明長城鎮羌堡行政公益訴訟案中，檢察機關采取無人機航拍取證等，花費大量的人力和物力。

（三）主體資格受限與監督覆蓋不足

《中華人民共和國文物保護法》第99條規定檢察機關是發起文物保護公益訴訟案件的唯一主體，在最高人民法院和最高人民檢察院發布的幾批典型案例中，文物公益訴訟案件也由檢察機關發起，但監督能力與需求失衡的現實問題也不可忽視。根據《人民日報》發布的數據，全國共有不可移動文物76.7萬處，而公益訴訟檢察官數量有限，易造成辦案負荷過高。

三、預防性不可移動文物公益訴訟制度優化的路徑設計

（一）科學界定“重大風險”

1.細化重大風險認定要素

當前法律對“重大風險”的界定過于籠統，司法實踐中因缺乏明確標準，導致檢察機關在提起預防性公益訴訟時面臨舉證困難。國內學者指出，現有在環境風險預防“重大風險”的司法認定中，司法機關宜博采眾長，注重法律與科學的互動，并兼顧社會影響，法官在評估科學證據時，或需依賴心證與自由裁量權進行修正，在不可移動文物公益訴訟領域亦有類似現象。筆者認為可以適當細化的重大風險認定要素，主要包括：文物的本體價值，即立足文物自身的歷史、藝術、科學價值，評估其作為文明載體的獨特性與稀缺性；文物損害緊迫性，即考察風險轉化為實際損害的時間維度和發生概率，強調干預的時效性要求；后果不可逆性，即評估損害發生后文物核心價值的恢復難度，突出預防性保護的不可替代價值。

2.加強技術標準銜接機制

加強技術標準銜接機制，主要包括加強區域標準間銜接及推動標準與司法裁判銜接。首先，在加強區域標準間銜接層面，對于因地域環境、氣候特征、文物材質特異性等客觀因素產生的技術標準差異化需求，應允許地方通過補充性規則予以回應。但是，對文物安全評估方法、風險等級閾值等具備全國普適性的文物保護基礎性標準，應通過中央立法確立統一底線，明確技術規范通用性條款的強制性效力。對于跨區域不可移動文物，應加強推動相鄰省份聯合制定跨區域不可移動文物保護技術導則，重點解決共性技術爭議，同時協調區域特色，細化差異化保護要求。其次，推動標準與司法裁判銜接。技術標準若僅停留于行政規范層面，難以形成剛性約束，司法轉化可借助裁判規則將其上升為具有強制效力的法律評價依據。可將已有技術標準引入司法裁判，這需要推動標準與司法裁判銜接，以規范建立轉換的機制。

（二）構建適配性舉證規則

在環境侵權領域，基于環境侵權的潛伏性、復雜性等，現行法律對原告的證明責任與證明標準予以減輕。2020年最高人民法院主編的《中華人民共和國民法典侵權責任編理解與適用》責任編中明確“對環境侵權行為與損害后果之間不存在因果關系實行舉證責任倒置”“被侵權人仍應就環境侵權行為與損害后果之間存在關聯性承擔舉證責任”“行為人應就侵權行為與損害后果之間不存在因果關系承擔高度蓋然性的證明責任”，這大大降低了原告的舉證難度。公益訴訟起源于環境領域，不可移動文物損害與環境損害具有高度相似性，如損害原因復雜、潛伏性、證明過程依賴專業技術等。特別是在預防性公益訴訟領域，由于其證明指向行為損害風險，對專業性要求更高，因此應對環境領域的證明規則加以借鑒吸收，降低原告證明標準。在行政執法或司法審查中，對原告適用優勢證據規則，即原告證據證明力達到“蓋然性”即可認定事實，對被告行政機關則需強化說明責任。

（三）構建“檢察主導+社會協同+科技賦能”監督網絡

1.加強“檢察主導”監督網絡

最高人民檢察院發布的《從五方面提升文物保護領域公益訴訟辦案質效》一文指出，檢察機關督促相關職能部門處理好文物保護與經濟建設之間的關系……檢察機關要及時督促相關部門運用科技和信息化手段加強對文物的日常巡護等。根據典型案例分析，在司法實踐中，檢察機關預防性監督呈現“梯度化干預”特征，對于低風險隱患，通過訴前磋商機制督促行政機關自查自糾；對中度風險，制發檢察建議要求限期整改；對高風險，行政機關拒不履職的情形，直接提起行政公益訴訟。借鑒典型案例做法，發揮檢察機關的監督作用。

2.加強“社會協同”監督網絡

社會力量參與在文物保護利用中有著十分重要的地位，在司法實踐中應予以積極響應，筆者認為要推廣并深化典型案例中的有益做法。首先，鼓勵群眾線索舉報，建立常態化監督機制。甘肅省敦煌市人民檢察院督促保護敦煌莫高窟行政公益訴訟案等均為檢察院接到群眾舉報的線索后，開展調查工作。其次，調動當地群眾力量，建立常態化保護機制。如江西省龍南市人民檢察院督促保護客家圍屋行政公益訴訟案中，針對相關文物成立文物管理理事會、安全巡查自治組織等圍屋保護民間組織，實現對圍屋保護的社會化、常態化。最后，加強公開聽證機制，提升保護措施的社會認可度。青海省西寧市城中區人民檢察院督促保護宏覺寺行政公益訴訟案、安徽省歙縣人民檢察院督促保護灘培村等中國傳統村落行政公益訴訟案，邀請人大代表、政協委員、志愿者、文物專家等，圍繞各相關部門監管職責、文物修復必要性、判決后助推行政機關落實整改等問題進行公開聽證。

3.構建智能防護體系，強化風險預警

在司法實踐層面開展積極探索，已初見成效。第一，利用無人機航拍技術，靈活獲取高清影像，突破空間限制，增強證據的直觀性和說服力。如江蘇省淮安市淮安區人民檢察院督促保護吳承恩墓行政公益訴訟案，以無人機航拍等方式進行初步調查。第二，利用衛星遙感與大數據模型，處理海量數據，突破人工巡查效率瓶頸，實現全域動態監測。安徽省歙縣人民檢察院督促保護灘培村等中國傳統村落行政公益訴訟案，檢察院建立“數字檢察監督模型”，對比歷史衛星影像，通過算法篩查徽派建筑屋頂顏色變化，快速識別167個傳統村落風貌破壞線索。案例中的措施具有典型意義，應予以借鑒發展。此外，筆者建議應加強多源數據整合，跨部門數據共享，提升問題發現精準度，形成證據鏈閉環；深化AI應用，訓練文化遺產保護專項算法，自動識別違建、風貌破壞等行為；開放部分數據端口，鼓勵人民群眾通過App上傳線索，形成“科技+群防”模式。

四、結語

以《中華人民共和國文物保護法》修訂為契機，通過典型案例分析不可移動文物公益訴訟特點，系統揭示其在司法實踐中面臨問題并提出相應對策，但受限于案例樣本的地域集中性與風險類型局限性，跨區域協作機制等議題仍需后續研究深化。未來可結合文物數字化保護趨勢，探索區塊鏈存證、人工智能風險評估等技術的司法應用規則，進一步完善預防性治理的現代化圖景。

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作者簡介：

蔣蘇妙（1995—），女，漢族，浙江麗水人。碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法。