北京市生態(tài)清潔小流域建后管護(hù)機(jī)制研究

關(guān)鍵詞：管護(hù)機(jī)制；水土資源保護(hù)；生態(tài)治理；生態(tài)清潔小流域；北京市中圖分類號：S157.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C DOI：10. 3969/j. issn. 1000-0941. 2025. 07. 015引用格式：，宋秀瑜等.北京市生態(tài)清潔小流域建后管護(hù)機(jī)制研究[J].中國水土保持，2025（7）：47-50.

隨著城市化進(jìn)程的加速和人口的不斷增長，北京市水資源短缺、水質(zhì)污染和生態(tài)環(huán)境退化等問題日益凸顯，成為制約北京可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。北京市高度重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，自2003年起開始探索生態(tài)清潔小流域治理模式并在全國推廣。進(jìn)入新時代，黨中央和國務(wù)院高度重視水土保持工作，2022年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時代水土保持工作的意見》，提出要大力推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)，生態(tài)清潔小流域建設(shè)在國家生態(tài)文明建設(shè)中的重要性達(dá)到了新的高度。

生態(tài)清潔小流域建設(shè)不僅是水土資源保護(hù)和生態(tài)治理的重要舉措，也是推動生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。然而，建設(shè)只是第一步，建后的管護(hù)更為重要。只有做好后期管護(hù)，建立長效管護(hù)機(jī)制，才能確保生態(tài)清潔小流域的長期有效運(yùn)行，持續(xù)發(fā)揮應(yīng)有的生態(tài)效益和社會效益[1]。2023年2月，水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)的指導(dǎo)意見》（水保[2023]35號），強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)生態(tài)清潔小流域建后管護(hù)，完善管護(hù)機(jī)制，明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，確保持續(xù)發(fā)揮效益。

本研究旨在深入了解北京市生態(tài)清潔小流域建后管護(hù)體系建設(shè)和管護(hù)執(zhí)行的實(shí)際情況，分析存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，提出針對性的對策建議。

1建設(shè)概況

我國在20世紀(jì)80年代就逐步開展了以小流域?yàn)閱卧乃亮魇ЬC合治理，并取得了顯著成效。2003年北京市在全國率先提出生態(tài)清潔小流域治理模式，確立了以水源保護(hù)為中心，構(gòu)筑“生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、生態(tài)保護(hù)”三道防線的工作思路和理念[2]，經(jīng)過多年的探索與實(shí)踐，逐步形成了一套具有本地特色的生態(tài)清潔小流域治理模式。近年來，北京市積極響應(yīng)國家生態(tài)文明建設(shè)號召，將生態(tài)清潔小流域建設(shè)作為推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善的重要抓手，制定并實(shí)施了一系列政策措施和規(guī)劃方案，使生態(tài)清潔小流域建設(shè)體系更加完善。建設(shè)過程中，注重生態(tài)修復(fù)與水資源保護(hù)相結(jié)合，以恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)為主線，同時加強(qiáng)水資源管理和景觀提升。在生態(tài)修復(fù)方面，通過造林種草等措施，增加了小流域內(nèi)的植被覆蓋面積，提高了生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和抗干擾能力；在水資源管理方面，推廣了節(jié)水灌溉、雨水收集利用等節(jié)水技術(shù)和管理模式；在景觀提升方面，注重打造具有地方特色的生態(tài)景觀帶和休閑旅游區(qū)，提升了小流域的整體形象和品質(zhì)。這些措施的實(shí)施使得北京市的生態(tài)清潔小流域建設(shè)取得了顯著成效，區(qū)域水質(zhì)明顯改善，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著提升。

北京生態(tài)清潔小流域治理模式的成功實(shí)踐也在全國得到推廣，經(jīng)過多年的發(fā)展，形成了類型多樣、模式多種、精彩紛呈的高品質(zhì)小流域，不僅提升了小流域的水土保持功能，而且增強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的服務(wù)和支撐能力，更引領(lǐng)了水土保持高質(zhì)量發(fā)展[3] O

2建后管護(hù)現(xiàn)狀分析

2.1管護(hù)機(jī)制與責(zé)任主體

2. 1.1 管護(hù)機(jī)制

制度建設(shè)方面，政府作為主導(dǎo)力量，在管護(hù)工作中發(fā)揮著重要作用。北京市水務(wù)局于2017年12月制定了《北京市生態(tài)清潔小流域管護(hù)指導(dǎo)意見（試行）》，確定了“建管并重”“誰受益，誰管護(hù)”的基本原則，對市、區(qū)級水務(wù)主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、街道辦事處、村委會（或景區(qū)管理機(jī)構(gòu)）的管護(hù)職責(zé)作了具體劃分，明確了管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、管護(hù)資金標(biāo)準(zhǔn)和資金使用流程。各區(qū)依據(jù)該文件及本行政區(qū)具體情況出臺了區(qū)級管護(hù)辦法和管護(hù)細(xì)則，作為生態(tài)清潔小流域管護(hù)工作的主要依據(jù)。

在管護(hù)資金方面，由各區(qū)自行制定并落實(shí)日常管護(hù)資金（見表1）。農(nóng)村污水處理設(shè)施、垃圾處置設(shè)施由市政等相關(guān)部門統(tǒng)一管理，不再單獨(dú)安排運(yùn)行管護(hù)費(fèi)用，其他工程措施每年安排管護(hù)費(fèi)用。各區(qū)在管護(hù)資金申請及使用流程上略有不同，一般由各相關(guān)區(qū)水務(wù)部門根據(jù)下一年度管護(hù)計劃，向區(qū)財政部門提出資金需求計劃，申請列入部門預(yù)算，因?yàn)?zāi)損毀設(shè)施的修復(fù)資金采用“一事一議”方式申請。管護(hù)資金主要用于工程措施維護(hù)、日常損毀修復(fù)，材料費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)及其他費(fèi)用支出。

管護(hù)職責(zé)與分工方面，市水務(wù)部門負(fù)責(zé)全市生態(tài)清潔小流域管護(hù)工作的行業(yè)監(jiān)管和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；區(qū)水務(wù)部門負(fù)責(zé)本區(qū)生態(tài)清潔小流域管護(hù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、組織實(shí)施等工作；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、街道辦事處負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道的生態(tài)清潔小流域運(yùn)行管護(hù)及日常損毀工程措施的維護(hù)修；村委會或景區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)和具體實(shí)施本村（景區(qū)）生態(tài)清潔小流域運(yùn)行管護(hù)，對涉及公共利益的工程措施做好日常維護(hù)、運(yùn)行監(jiān)管、損毀工程措施統(tǒng)計上報工作。各區(qū)相關(guān)部門及管護(hù)主體的職責(zé)略有不同，如門頭溝區(qū)管護(hù)辦法中納入了區(qū)財政局負(fù)責(zé)落實(shí)和監(jiān)管管護(hù)資金的職責(zé)，另外明確由管水員負(fù)責(zé)所管轄的生態(tài)清潔小流域公共設(shè)施的維護(hù)；昌平區(qū)管護(hù)辦法納入了區(qū)財政部門、城市管理委員會、生態(tài)環(huán)境部門等相關(guān)職能部門的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)部門之間的協(xié)同。

2.1. 2 管護(hù)主體

在管護(hù)主體方面，對于群眾直接受益的經(jīng)濟(jì)林、梯田、樹盤、護(hù)地壩、節(jié)水灌溉設(shè)施（農(nóng)民承包地范圍內(nèi)的田間工程設(shè)施）等，由所在地村集體受益農(nóng)戶負(fù)責(zé)管護(hù)，農(nóng)村污水處理設(shè)施、垃圾處置設(shè)施由市政或有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。其他涉及公共利益的工程措施，由區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和街道辦事處、村委會或景區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)行管護(hù)。各區(qū)按照市指導(dǎo)、區(qū)負(fù)總責(zé)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）協(xié)調(diào)、村委會（或有關(guān)機(jī)構(gòu)）或景區(qū)為主體的方式，落實(shí)生態(tài)清潔小流域各項管護(hù)職責(zé)（見表2）。

2.2 管護(hù)執(zhí)行情況

2.2.1管護(hù)資金落實(shí)與使用

目前生態(tài)清潔小流域管護(hù)資金來源較為單一，各區(qū)水務(wù)部門按年度匯總管護(hù)資金計劃，向區(qū)財政部門申請，列入部門預(yù)算。近年來，在經(jīng)濟(jì)增速放緩的大環(huán)境下，各區(qū)財政在落實(shí)管護(hù)資金時困難重重。國家水土保持重點(diǎn)工程在預(yù)算階段會計列一部分管護(hù)資金，但一般只含管護(hù)人員工資，暫無設(shè)施日常維護(hù)、維修的資金來源。交由景區(qū)管護(hù)的設(shè)施一般由景區(qū)自行出資管理，管護(hù)資金來源較為穩(wěn)定。

2.2.2 日常管護(hù)與效果

在管護(hù)過程中，污水處理、垃圾處理設(shè)施均由市政或有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，其他措施交由村鎮(zhèn)或景區(qū)進(jìn)行管護(hù)。建設(shè)單位與管護(hù)主體簽訂管護(hù)協(xié)議，制定管護(hù)清單，明確管護(hù)職責(zé)

根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查和走訪座談，景區(qū)一般有成熟統(tǒng)一的管理制度、專業(yè)的管理團(tuán)隊、穩(wěn)定的資金來源和明確的利益自標(biāo)，因此基本能做到對生態(tài)清潔小流域設(shè)施 的日常管理和維護(hù)，設(shè)施一般運(yùn)行良好。

由村委會管護(hù)的設(shè)施，經(jīng)濟(jì)林、梯田、樹盤、防護(hù)壩一般由明確受益村民直接管理，這幾類措施一般維護(hù)較好，能夠充分發(fā)揮效益。其他涉及公共利益的措施，如村莊美化、濕地恢復(fù)、河道清理整治等措施，沒有明確的受益人，管護(hù)職責(zé)不明確，在管理維護(hù)上很大程度取決于管護(hù)資金落實(shí)情況和村集體的經(jīng)濟(jì)狀況。部分資金充足的村委會能夠做到日常管理維護(hù)，保證措施運(yùn)行效果；資金不足的一般日常維護(hù)難以開展，設(shè)施在移交1a內(nèi)尚能正常發(fā)揮效益，但1a后基本無法發(fā)揮正常功效，如村莊美化措施雜草叢生，失去了美化作用，部分村莊廣場被村民占用堆料，山區(qū)河（溝）道汛期后淤積等。

2.3公眾參與與宣傳教育

公眾參與是生態(tài)清潔小流域建后管護(hù)工作的重要組成部分。北京市在推動公眾參與方面采取了一系列措施，如開展宣傳活動、舉辦培訓(xùn)班等，提高了公眾的環(huán)保意識和參與度。然而，公眾參與仍然不夠廣泛和深入，部分居民對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管護(hù)工作的認(rèn)識不足、參與意愿不強(qiáng)等問題依然存在。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育和拓寬參與渠道，激發(fā)公眾的參與熱情和積極性。

3存在問題與挑戰(zhàn)

3.1管護(hù)資金經(jīng)費(fèi)不足

除少數(shù)生態(tài)清潔小流域設(shè)施由市政或有關(guān)機(jī)構(gòu)、景區(qū)自行管理外，各區(qū)生態(tài)清潔小流域管護(hù)資金主要來源于區(qū)財政，管護(hù)資金落實(shí)難度增大。管護(hù)資金來源單一且不穩(wěn)定，導(dǎo)致一些必要的管護(hù)措施無法得到有效實(shí)施。例如，村莊美化的植物養(yǎng)護(hù)、濕地植被的定期維護(hù)、河道垃圾的清理及水土保持工程的后續(xù)加固等，都需要穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。然而，資金短缺導(dǎo)致這些工作往往難以持續(xù)進(jìn)行，村委會的管護(hù)積極性也不高，影響了生態(tài)清潔小流域設(shè)施的長期穩(wěn)定運(yùn)行和持續(xù)發(fā)揮效益。

3.2管護(hù)體系不完善

生態(tài)清潔小流域的管護(hù)體系尚不完善，存在管護(hù)職責(zé)不明確，管護(hù)監(jiān)督、資金申請及使用制度不完善等問題。

部分小流域管護(hù)協(xié)議中管護(hù)職責(zé)不清，管護(hù)人員不明確，多數(shù)協(xié)議流于形式，難以起到制約的效力，這導(dǎo)致在實(shí)際管護(hù)過程中，往往出現(xiàn)責(zé)任推諉、管理空白等現(xiàn)象，影響了管護(hù)工作的有效開展。

部分區(qū)管護(hù)辦法中未明確管護(hù)資金來源、申請和使用流程，管護(hù)資金落實(shí)困難。建后管護(hù)監(jiān)督制度不健全，缺少統(tǒng)一的跟蹤、檢查、追責(zé)機(jī)制，無法對管護(hù)責(zé)任人進(jìn)行有效約束。

3.3管護(hù)人員和技術(shù)力量薄弱

部分生態(tài)清潔小流域的管護(hù)人員數(shù)量不足、專業(yè)技能水平不高，難以勝任復(fù)雜的管護(hù)工作。此外，缺乏先進(jìn)的管護(hù)技術(shù)和設(shè)備也是制約管護(hù)工作有效開展的重要因素之一。

3.4公眾參與度不高

在生態(tài)清潔小流域建后管護(hù)過程中，盡管采取了多項措施，但仍存在公眾參與度普遍較低的現(xiàn)象，制約了社會共治機(jī)制的建立，導(dǎo)致難以形成社會共治的良好局面。

3.5監(jiān)測與評估體系不完善

北京市生態(tài)清潔小流域的監(jiān)測與評估體系尚不完善，難以對管護(hù)工作的成效進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的評估，導(dǎo)致無法及時發(fā)現(xiàn)和解決管護(hù)工作中存在的問題和不足。

4對策與建議

4.1探索資金來源渠道，加強(qiáng)資金監(jiān)管與績效評估

根據(jù)當(dāng)前北京市生態(tài)清潔小流域管護(hù)現(xiàn)狀，各區(qū)應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障管護(hù)資金的落實(shí)，建立管護(hù)資金專項賬戶，嚴(yán)格管理管護(hù)資金使用。在此基礎(chǔ)上探索建立政府和受益主體分?jǐn)倷C(jī)制。有條件的地區(qū)可通過設(shè)置公益性崗位或引入社會資本管理等方式落實(shí)管護(hù)主體。

建立嚴(yán)格的資金監(jiān)管機(jī)制，確保管護(hù)資金專款專用，避免挪用和浪費(fèi)。實(shí)施績效考核，將管護(hù)資金使用情況與管護(hù)成效掛鉤，對成效顯著的區(qū)域給予更多資金支持。

4.2進(jìn)一步完善管護(hù)體系，明確管理職責(zé)

進(jìn)一步完善生態(tài)清潔小流域管護(hù)體系。結(jié)合河長 制、湖長制等管理制度，明確各級河長、湖長的職責(zé)和 任務(wù)，實(shí)現(xiàn)小流域管護(hù)的全覆蓋

制定詳細(xì)的管護(hù)責(zé)任清單，明確各級各有關(guān)部門的管理職責(zé)和權(quán)限。建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，定期召開聯(lián)席會議，共同解決管護(hù)中的重大問題。

4.3加強(qiáng)人員培訓(xùn)，引進(jìn)專業(yè)人才和技術(shù)設(shè)備

定期對管護(hù)人員進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)和安全教育，提高管護(hù)人員的業(yè)務(wù)水平和安全意識。鼓勵管護(hù)人員參加繼續(xù)教育，提升學(xué)歷層次和專業(yè)素養(yǎng)。

引進(jìn)具有相關(guān)專業(yè)背景和工作經(jīng)驗(yàn)的人才加入管護(hù)隊伍，提升團(tuán)隊的整體素質(zhì)。與高校、科研機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，引進(jìn)先進(jìn)的管護(hù)技術(shù)和理念。加大對先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)的引進(jìn)和投入力度，提高管護(hù)工作的科技含量和效率。

4.4加強(qiáng)宣傳教育，健全公眾參與機(jī)制

利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄等多種渠道，廣泛宣傳生態(tài)清潔小流域管護(hù)的重要性和意義。舉辦生態(tài)知識講座、公益活動等形式多樣的宣傳活動，提高公眾的環(huán)保意識和參與度。

設(shè)立公眾監(jiān)督平臺，鼓勵居民舉報破壞生態(tài)清潔小流域設(shè)施的行為。開展志愿者招募活動，組織居民參與河道清理、植樹造林等公益活動。建立意見反饋機(jī)制，聽取公眾對管護(hù)工作的意見和建議，及時調(diào)整和優(yōu)化管護(hù)方案。

4.5建立完善的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析與評估

在小流域內(nèi)合理布設(shè)監(jiān)測站點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對水質(zhì)、生態(tài)狀況等關(guān)鍵指標(biāo)的實(shí)時監(jiān)測。引入先進(jìn)的監(jiān)測技術(shù)和設(shè)備，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性。

建立數(shù)據(jù)分析平臺，對監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘和分析，發(fā)現(xiàn)潛在問題和趨勢。將分析結(jié)果應(yīng)用于管護(hù)決策中，為制定科學(xué)合理的管護(hù)措施提供有力支持。定期對小流域管護(hù)工作進(jìn)行評估，包括水質(zhì)改善情況、生態(tài)恢復(fù)狀況、社會效益等方面。根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整和優(yōu)化管護(hù)方案，確保管護(hù)工作的針對性和有效性。

參考文獻(xiàn)：

[1］楊弦.北京生態(tài)清潔小流域建設(shè)研究[D].北京：華北電力大學(xué)（北京），2023：37-38.

[2］畢勇剛.北京生態(tài)清潔小流域的實(shí)踐探索[J].中國水利，2014（10） ：13-15.

[3］喬殿新.新時代生態(tài)清潔小流域發(fā)展思考[J].中國水土保持，2024（2） ：1-5.

（責(zé)任編輯 楊傲秋）