解決四方面突出問(wèn)題提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投資效益

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是黨中央、國(guó)務(wù)院著眼于保障國(guó)家糧食安全作出的重大戰(zhàn)略部署，是鞏固和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵舉措。截至2023年底，我國(guó)已累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田超過(guò)10億畝，約占耕地面積的一半以上，有力支撐我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)9年穩(wěn)定在1.3萬(wàn)億斤以上。但是，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)仍面臨規(guī)劃銜接不暢、投入標(biāo)準(zhǔn)偏低、建后管護(hù)機(jī)制不全等問(wèn)題。建議瞄準(zhǔn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨的突出問(wèn)題，精準(zhǔn)施策、逐項(xiàng)破解，確保投資效益有效發(fā)揮。

一、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得積極進(jìn)展，未來(lái)建設(shè)任務(wù)繁重

2018年以來(lái)，國(guó)家進(jìn)一步加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度，強(qiáng)化政策和資金保障，每年支持建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田超過(guò)8000萬(wàn)畝。截至2023年底，累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田超過(guò)10億畝，穩(wěn)定保障了1.3萬(wàn)億斤以上的糧食產(chǎn)能，全國(guó)耕地質(zhì)量平均等級(jí)較2014年提升了0.35個(gè)等級(jí)，農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)。

對(duì)標(biāo)2030年建成13.5億畝目標(biāo)，全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田還有近3億畝新建任務(wù)，但剩余待建地塊多處在山地丘陵、水源保障差、自然條件惡劣、碎片化嚴(yán)重區(qū)域，建設(shè)成本高，新建任務(wù)繁重。此外，我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，正常使用年限一般為10—15年，目前已建成的項(xiàng)目在2035年前都需要改造提升，未來(lái)改造提升任務(wù)亦不容小覷。按照《中共中央辦公廳" 國(guó)務(wù)院辦公廳逐步把永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)施方案》提出的2030年建設(shè)任務(wù)測(cè)算，“十五五”時(shí)期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新建和改造資金需求超過(guò)萬(wàn)億元，資金需求較大。

二、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨四方面突出問(wèn)題

（一）與相關(guān)規(guī)劃的銜接不強(qiáng)

除《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）外，當(dāng)前與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃還有大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造、農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)鞏固提升工程等。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田高效推進(jìn)依賴(lài)這些規(guī)劃相互銜接，統(tǒng)籌推進(jìn)。但從實(shí)踐看，《規(guī)劃》與以上規(guī)劃的有效銜接不強(qiáng)。例如，由于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)與電力部門(mén)有關(guān)規(guī)劃不一致，農(nóng)田機(jī)井建成數(shù)月后才能通電使用。與水利部門(mén)的干支渠建設(shè)規(guī)劃不銜接，田間水利渠系建成后無(wú)法供水的情況較為普遍。根據(jù)水利部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)初步對(duì)賬情況，已建成的10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中，有2.8億畝缺乏灌排設(shè)施保障。

（二）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低

2018年機(jī)構(gòu)改革前，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)分別由國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部、水利部等部門(mén)負(fù)責(zé)，建設(shè)內(nèi)容各有側(cè)重，畝均投入700元左右，標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低。近年來(lái)，中央持續(xù)提高補(bǔ)助比例，畝均補(bǔ)助達(dá)2400元，山東、江蘇、江西等少數(shù)省份通過(guò)省市兩級(jí)配套，基本達(dá)到《規(guī)劃》提出的畝均投資3000元標(biāo)準(zhǔn)，但多數(shù)地方政府配套能力有限，距離畝均3000元標(biāo)準(zhǔn)還有差距。另外，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。如，日本農(nóng)田改良建成設(shè)施使用年限達(dá)40年以上，其中蓄水池等重要設(shè)施達(dá)80年以上，我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施使用壽命與之差20—30年。

（三）多元投入機(jī)制尚未形成

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主要依靠中央和省級(jí)政府投入，市縣出資有限甚至不投入。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)能夠提升畝均糧食產(chǎn)能10%—20%，帶動(dòng)畝均節(jié)本增效300—500元，農(nóng)戶(hù)作為最直接的受益主體，基本不參與投資建設(shè)，參與項(xiàng)目前期工作也較為有限，“政府干、農(nóng)民看”的情況較為普遍。新型經(jīng)營(yíng)主體等社會(huì)資本雖有參與意愿，但受土地流轉(zhuǎn)期限短、收益不確定性大、配套制度不完善等因素影響，不敢參與投資建設(shè)。

（四）建后管護(hù)機(jī)制不健全

農(nóng)田建設(shè)三分建、七分管，然而，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“湊錢(qián)買(mǎi)馬、無(wú)力配鞍”問(wèn)題突出，工程設(shè)施損毀、帶病工作等問(wèn)題多發(fā)。一是管護(hù)機(jī)制不健全，國(guó)家層面關(guān)于建后管護(hù)的要求多為原則性要求，地方落實(shí)差異較大，目前仍有個(gè)別省份未按要求出臺(tái)管護(hù)文件。二是管護(hù)責(zé)任落不實(shí)，地方各級(jí)政府和村集體、受益農(nóng)戶(hù)的管護(hù)范圍、職責(zé)不夠明確，“政府管不到、集體管不好、農(nóng)戶(hù)無(wú)心管”局面較為普遍。三是管護(hù)資金難保障，中央財(cái)政不支持管護(hù)，地方缺乏穩(wěn)定資金，部分地方雖然安排了管護(hù)經(jīng)費(fèi)，但力度有限，有的畝均標(biāo)準(zhǔn)不足1元，難以發(fā)揮作用。

三、破除四方面障礙，提升投資效益

（一）摸清底數(shù)，建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制

一是摸清底數(shù)。綜合國(guó)土“三調(diào)”、水資源“三調(diào)”結(jié)果，結(jié)合“三區(qū)三線(xiàn)”劃定和土壤“三普”等工作，全面摸清耕地和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量質(zhì)量、空間分布等情況，在此基礎(chǔ)上落實(shí)《規(guī)劃》建設(shè)任務(wù)并銜接其他規(guī)劃。二是建立跨部門(mén)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。國(guó)家層面，成立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，涉農(nóng)田建設(shè)部門(mén)參加的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各部門(mén)規(guī)劃和年度投資計(jì)劃等的統(tǒng)籌銜接。地方層面，省、市、縣各級(jí)政府同步建立聯(lián)席工作機(jī)制，形成上下貫通、步調(diào)一致、協(xié)調(diào)有力的工作閉環(huán)，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與水利、電力等配套設(shè)施建設(shè)協(xié)同推進(jìn)、高效實(shí)施。

（二）提高投入標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系

一是加大中央財(cái)政投入力度。綜合建設(shè)成本等因素，加大中央財(cái)政畝均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在保障東北地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)基礎(chǔ)上，超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金適當(dāng)向其他糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。二是細(xì)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家層面進(jìn)一步研究提出更具約束力的硬性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)地方結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際細(xì)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和流程。三是完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。加快推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)計(jì)、施工、管護(hù)等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，指導(dǎo)各地因地制宜制定相關(guān)技術(shù)操作手冊(cè)或指南，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（三）穩(wěn)定財(cái)政投入機(jī)制，多渠道拓展建設(shè)資金來(lái)源

一是穩(wěn)定財(cái)政投入機(jī)制。建立中央政府投入為主、省級(jí)政府投入為輔、市縣和農(nóng)戶(hù)投入為適當(dāng)補(bǔ)充的資金籌措機(jī)制，通過(guò)立法明確各方出資責(zé)任和出資比例。二是設(shè)立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)貸款。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行設(shè)立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)貸款，向省、市、縣級(jí)政府以及農(nóng)戶(hù)提供中長(zhǎng)期低息貸款。三是拓展其他資金渠道。加大土地出讓收入對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的支持力度。優(yōu)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新增耕地和新增產(chǎn)能核定流程、核定辦法，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新增耕地指標(biāo)調(diào)劑收益和新增產(chǎn)能收益優(yōu)先用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。完善農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)“先建后補(bǔ)”參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投資的機(jī)制。

（四）完善建后管護(hù)機(jī)制，提升項(xiàng)目可持續(xù)性

一是明確管護(hù)主體，壓實(shí)管護(hù)責(zé)任。發(fā)揮地方政府主導(dǎo)作用，建立“縣負(fù)總責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管、村為主體”的管護(hù)機(jī)制。具體為縣級(jí)政府對(duì)建后管護(hù)負(fù)總責(zé)，因地制宜完善管護(hù)制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府履行屬地管理職責(zé)，承擔(dān)管護(hù)監(jiān)管職責(zé)；村集體負(fù)管護(hù)主體責(zé)任，成立管護(hù)隊(duì)伍安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、受益農(nóng)戶(hù)參與管護(hù)。二是構(gòu)建多元化管護(hù)經(jīng)費(fèi)籌措體系。統(tǒng)籌國(guó)家投入、糧食主銷(xiāo)區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償費(fèi)用，在中央層面設(shè)立國(guó)家糧食安全保障基金，劃定一定比例用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)，鼓勵(lì)省級(jí)配套建設(shè)資金中提取一定比例，共同用于骨干工程的管護(hù)。鼓勵(lì)縣級(jí)利用鄉(xiāng)村振興獎(jiǎng)補(bǔ)資金、村級(jí)統(tǒng)籌公共運(yùn)行經(jīng)費(fèi)結(jié)余和村集體經(jīng)濟(jì)收益等資金用于田間地頭設(shè)施的管護(hù)。采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與管護(hù)。三是創(chuàng)新管護(hù)模式。鼓勵(lì)各地積極引入供銷(xiāo)合作社等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，通過(guò)投建營(yíng)一體化提升管護(hù)水平。鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田因?yàn)?zāi)損毀等保險(xiǎn)產(chǎn)品，降低管護(hù)成本。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委投資所）