權益保障視角下進城落戶農民有償退出宅基地的法理意蘊與法制建構

摘要：在鄉村振興背景下，大量農民進城落戶，農村宅基地閑置浪費嚴重，宅基地制度改革勢在必行。農村宅基地使用權屬用益物權，進城落戶農民宅基地有償退出有充分法理依據。但實踐中存在諸多問題導致進城落戶農民宅基地有償退出進程受阻，且亟須在保障農民權益與盤活閑置宅基地間找到最佳平衡點。為此，要從多維度進行法制建構，推動進城落戶農民宅基地有償退出，促進農村土地合理利用與城鄉融合發展，進而推動鄉村振興，實現城鄉一體化。

關鍵詞：進城落戶農民；宅基地有償退出；法理依據；法制建構

1 研究背景

鄉村振興作為我國解決“三農”問題的重大決策，自提出以來取得顯著成效。然而城鎮化快速推進中大量農民進城落戶，宅基地也出現一些問題。一方面，合理盤活閑置宅基地是土地資源高效利用的重要任務；另一方面，保障農民合法權益始終是農村工作的重中之重。黨的十八大以來連續12年中央一號文件都強調要改革完善農村宅基地制度，2025年中央一號文件強調依法維護進城落戶農民的宅基地使用權，積極探索建立自愿有償退出辦法，凸顯在推進宅基地制度改革、盤活土地資源的過程中要充分尊重和保障農民土地權益。

當前，土地盤活需求與農民土地權益保障間存在沖突，不當盤活宅基地會損害農民合法權益，引發社會問題，而過于強調農民權益保障影響土地盤活的效率與進程。如何找到二者平衡，依法妥善處理進城落戶農民的宅基地問題，實現宅基地合理利用、有效管理，成為法學理論與實踐領域亟待解決的重要問題。

2 進城落戶農民宅基地有償退出的法理依據

2.1 相關規定

《中華人民共和國憲法》明確宅基地的所有制形式，為宅基地相關制度奠定基礎。《中華人民共和國民法典》第363條規定宅基地使用權可“轉讓”，為農民退出留下空間。2019年《中華人民共和國土地管理法》明確“自愿有償”的退出條件。2021年《中華人民共和國土地管理法實施條例》細化宅基地退出制度，第35條規定退出的宅基地優先用于保障本集體經濟組織成員需求；第36條明確禁止以任何方式強迫農民退出宅基地。此外，“十四五”規劃提出“深化農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式”，多維構建進城落戶農民宅基地有償退出的法理體系，確保宅基地退出工作在法治軌道上有序推進。

2.2 公平與效率原則

在宅基地有償退出的制度架構中，公平與效率的平衡是核心要點。宅基地在公法層面所具備的功能凸顯公平的核心價值，合理補償是維護農民公平權益的關鍵所在。宅基地在私法范疇內的功能則充分體現效率價值，農民有權充分挖掘宅基地的財產價值，通過退出方式獲取相應的經濟收益，引導進城落戶農民有償退出閑置宅基地以對土地資源進行重新整合與優化配置，為農村經濟發展注入新的活力。《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》規定村集體可依法將有償收回的閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市，在保障農民合法權益的同時促進土地資源高效利用，實現了公平與效率的有機統一。

2.3 利益衡量理論

農民因宅基地承載居住、保障等功能而關注自身權益保障，而盤活閑置宅基地對鄉村振興戰略推進意義重大，表面上二者似乎存在顯著的利益張力。但從利益衡量理論看，進城落戶農民宅基地有償退出制度體現出農民權益保障和土地資源利用之間的利益平衡，實現整體利益格局最優化配置。宅基地有償退出為進城落戶農民權益保障開辟新路徑，將農民對宅基地的使用權轉化為經濟權益及其他相關權益。同時，大量農民進城落戶致使宅基地閑置，宅基地有償退出機制能將這些閑置土地重新激活，為鄉村發展注入活力。進城落戶農民宅基地有償退出制度巧妙地將農民權益保障與土地資源盤活有機結合，達成個體利益與社會整體利益的雙贏，為鄉村振興戰略順利推進筑牢根基。

2.4 用益物權理論

在我國法律體系中宅基地使用權屬用益物權范疇，用益物權屬于我國物權，賦予農民對宅基地排他性占有、使用、收益的特定權利。占有權能上，農民依法對集體分配的宅基地享有實際控制與使用的權利；使用權能上，農民有權在宅基地上自主開展相關活動以滿足自身及家庭居住需求，從土地資源分配與利用的角度維持農村社會基本秩序。宅基地使用權的退出反映現代物權觀念的轉變：傳統物權理論重點聚焦于“所有權”層面，而現代物權理論更加注重客體物所蘊含的“利用”價值。從本質上講，宅基地使用權的退出實際上是其作為一項物權“利用”價值實現的具體形式。農戶擁有自主抉擇物權利用方式的權利，無論如何選擇，本質上都屬于對自己宅基地使用權的“利用”[1]。

3 進城落戶農民有償退出宅基地的實踐困境

3.1 補償標準不合理

補償標準缺乏科學依據，難以充分體現宅基地的多元價值是農民退地積極性不高的關鍵因素。雖然《中華人民共和國土地管理法》第65條規定“給予被收回農民集體所有土地的土地使用權人相應的補償”，但未規定“適當補償”的標準，其他法律法規也沒有進行補充說明[2]。宅基地不僅具有居住功能，還具備財產增值、生產經營等多重價值屬性，然而目前的補償方案大多僅著眼宅基地上的附著物及構筑物價值，忽視宅基地本身諸多重要功能價值，農民獲得的補償可能遠低于實際價值。同時，較單一的補償方式也降低了農民退地的積極性。雖然目前我國多地試點多種宅基地有償退出模式，但歸納可得補償方式主要為貨幣補償及宅基地置換。貨幣補償雖操作簡單直接，但資金來源穩定性較差，也未充分考慮農民退地后的長遠生活保障。宅基地置換同樣遭遇諸多難題，相關資金來源匱乏且難以實現持續穩定供應，可能導致置換住房的建設進度緩慢、停滯，無法按時交付農民使用，置換住房在地理位置、配套設施等方面也可能無法滿足農民的實際需求。

3.2 退出程序不規范

實體性權利的實現有賴于程序的保障，在進城落戶農民宅基地有償退出進程中，退出程序不規范問題較為突出。（1）信息不對稱，部分地區在開展宅基地有償退出相關工作時宣傳不到位，農民往往難以全面知曉相關政策內容、補償標準等關鍵信息，使農民在退地決策中處于被動，影響其退地積極性[3]。（2）農民參與度低，參與渠道匱乏，相關政策多由政府等部門主導，農民的意見和訴求難以表達，導致對其宅基地有償退出方案的認同感較低，不僅損害了農民合法權益，還降低了相關工作效率與質量。（3）審批流程繁瑣，從提交退地申請到獲得補償需經多部門層層審批，手續繁雜、耗時久，增加農民時間精力成本，影響其生活安排。（4）程序性制度不足和監督機制缺失，常常忽視農民在退出全過程中的知情權和參與權，易引發農民的信任危機，還易造成相關工作人員濫用權力，損害進城落戶農民的合法權益。

3.3 資金保障不足

宅基地有償退出工作的推進離不開大量資金支持，然而，其資金籌集渠道較為單一，主要依靠集體自有資金和政府財政投入，社會資本參與程度較低，且農村地區宅基地的數量較為龐大，這不僅給農村政府財政帶來沉重壓力，也對宅基地有償退出工作的順利開展形成制約[4]。宅基地有償退出涵蓋農民補償、土地復墾以及后續開發利用等多個環節，每個環節均需大量資金注入。部分財政實力薄弱的地區難以承受如此高額的資金支出，單一的資金籌集渠道更使得資金穩定性欠佳，一旦財政資金和集體資金出現短缺或者調配不及時的情況，農民的補償便無法按時足額發放，土地后續開發工作也會受阻，嚴重降低了農民的信任與積極性。

3.4 配套制度不完善

目前，社會保障、戶籍管理等配套制度與宅基地有償退出銜接不暢，影響農民退地后的生活和發展。在社會保障方面，盡管部分地區致力于推進城鄉社會保障一體化，但目前進城落戶農民退地后仍無法享受等同于城市居民的社會保障水平。由于農村和城市的社會保障體系存在差異，農民退地后在城市面臨養老、醫療、失業等保障覆蓋不足的問題，農村與城市的社會保障難以有效銜接[5]。在戶籍管理方面，現行戶籍制度與宅基地有償退出存在矛盾，國家鼓勵農民進城落戶，但農民落戶城市后農村宅基地權益得不到明確保障，導致他們對落戶持謹慎態度，即便決定退出宅基地，繁瑣的戶籍遷移手續和諸多附加條件也讓他們放棄，這既阻礙了農民市民化進程，也影響了宅基地有償退出工作。

4 進城落戶農民有償退出宅基地的法制建構

4.1 完善相關規定

國家層面應加快立法步伐，可先結合《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》的相關規定出臺“農村宅基地退出實施辦法”，以保障農民合法權益為核心，涵蓋宅基地退出的基本原則、程序、補償等多方面內容，在實踐中充分考慮不同地區實際情況及時對該辦法進行調整，使其更具科學性與可操作性。地方各地在不違背上位法的前提下，結合本地經濟發展水平和區域差異制定宅基地退出暫行辦法或地方性法規，細化農民宅基地退出申請審核的權屬和責任劃分，規范宅基地價值評估及補償資金發放流程，確保農民的自主決策權、知情權、參與權、表達權、監督權有效實現。通過國家與地方立法協同推進構建起完備的法律體系，為進城落戶農民有償退出宅基地提供堅實的法律保障。

4.2 構建合理的補償制度

一是各地積極創建動態的宅基地地價評測機制，結合當地經濟發展水平、建筑物規模等實際情況，完善能體現宅基地市場價值的價格體系，搭建市、縣、鄉共享的價格評測信息庫，保障補償的合理性與公平性。二是探索多元補償機制、豐富補償方式。如留地安置，為有需要的農民保留一定面積的土地用于后續發展；就業安置，通過與企業合作為退地農民提供就業崗位或技能培訓，助其融入城市生活。三是政府財政可設立專項補償資金，合理分配土地增值收益，將宅基地退出產生的土地增值部分按一定比例用于補償農民，通過制定優惠政策鼓勵社會資本投入資金，參與宅基地退出及后續開發利用項目，推動宅基地有償退出工作順利進行。

4.3 規范宅基地退出程序

申請與受理程序方面，農民應向所在村集體提交含個人信息、宅基地權屬證明、進城落戶證明等內容的書面申請，村集體在規定時間內進行初審，材料齊全則予以受理并出具回執，材料缺失則一次性告知補充內容。建立評估與協商機制時，受理申請后由具有相應資格的專業評估機構綜合考慮宅基地的區位、面積、建筑物狀況等因素進行價值評估，評估結果及時告知農民，如有異議可申請重新評估，隨后村集體與農民就補償方式和標準等展開協商。達成共識后，村集體將材料上報至鄉鎮政府或縣級主管部門審批，審批部門進行嚴格審查，審批通過后在村集體公示不少于規定天數接受村民監督，有異議則及時調查核實并處理，確保宅基地退出工作公平、公正、公開，維護農民的合法權益。

4.4 健全配套制度

健全配套制度主要有完善社會保障制度和優化戶籍管理制度兩方面。完善社會保障制度方面，應將進城落戶農民全面納入城市社會保障體系，實現城鄉社保制度有效銜接。以養老保險為例，構建互通信息平臺整合城鄉養老保險數據，實現繳費年限互認和資金轉移接續并累計計算繳費年限。優化戶籍管理制度方面，完善全國公開統一的戶籍管理政務服務平臺，加強戶籍管理與宅基地退出信息共享，明確農民落戶城市后宅基地權益在一定期限內受法律保護，消除農民對落戶城市失去宅基地的顧慮，推動宅基地有償退出工作有序開展，促進城鄉融合發展。

5 結語

在鄉村振興戰略的宏大布局中，進城落戶農民宅基地有償退出工作至關重要，是實現城鄉一體化的關鍵舉措。宅基地退出制度應將保障農民權益作為出發點與最終歸宿，并貼合農民權益保障需求的同時達成盤活土地資源的目標。本文剖析了宅基地退出的法理意蘊，結合實踐困境提出推進進城落戶農民宅基地有償退出的法制構建。未來仍需持續關注宅基地退出的實踐動態，不斷優化相關制度，使宅基地制度改革更好地服務于“三農”發展與社會大局穩定。

參考文獻

[1] 劉鵬，任添奕.權利保障視域下進城落戶農民宅基地有償退出制度完善研究[J].山西農業大學學報（社會科學版），2024，23（6）：10-18.

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[3] 楊青貴.進城落戶農民宅基地權益保護的現實表達與法治回應[J].重慶大學學報（社會科學版），2019，25（3）：147-157.

[4] 于鳳瑞.論進城落戶農民宅基地自愿有償退出[J].開放時代，2023（3）：10-11+195-210.

[5] 肖順武，董鵬斌.中國式現代化視域下宅基地退出中農民權益保障的制度回應[J].西安財經大學學報，2023，36（3）：109-119.