走向“未訴先辦”：政府治理實踐的邏輯轉(zhuǎn)向與樣態(tài)創(chuàng)新

摘 要：“未訴先辦，主動治理”是實現(xiàn)以人民為中心的城市治理的本質(zhì)要求。本文以“民聲呼應(yīng)”工作平臺體系為案例，深入探討政府治理實踐從“接訴即辦”向“未訴先辦”的邏輯轉(zhuǎn)向，通過對該平臺運作機制和實踐成效的具體剖析，從技術(shù)嵌入、機制重塑、制度支持等維度探索政府主動治理的系統(tǒng)策略，揭示其對提升政府治理效能、增強群眾滿意度和促進社會和諧穩(wěn)定等方面的重要意義，為新時代政府治理創(chuàng)新提供理論參考和實踐借鑒。

關(guān)鍵詞：未訴先辦；政府治理；“民聲呼應(yīng)”工作平臺

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０25）07 — ００58 — ０5

一、文獻回溯與問題提出

隨著社會主要矛盾的變化轉(zhuǎn)向，人們對美好生活的需要越來越個性化、多樣化、差異化，如何才能更好地滿足群眾日益增多的訴求成為黨和政府關(guān)注的重要課題。針對這一問題，習(xí)近平總書記指出，要牢記黨的根本宗旨，堅持民有所呼、我有所應(yīng)，把群眾大大小小的事情辦好。［1］黨的二十屆三中全會強調(diào)，要堅持“人民有所呼、改革有所應(yīng)”的原則，“提高市域社會治理能力，強化市民熱線等公共服務(wù)平臺功能”，持續(xù)提升政府主動治理水平，健全常態(tài)化推進機制。［2］當下，在加強和改進新形勢下，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的背景下，各地紛紛探索收集社情民意，了解群眾所思所盼，積極回應(yīng)群眾呼聲，完善解決群眾急難愁盼問題的創(chuàng)新機制。

政府回應(yīng)是實現(xiàn)善治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既反映了政民互動的政治過程，又體現(xiàn)了政府對民眾訴求的高度關(guān)注與積極作為。目前，學(xué)界對政民互動的討論聚焦于以下兩個方面：一方面關(guān)于政民互動的呈現(xiàn)特征與發(fā)展階段的理論探索。學(xué)者對政民互動的不同特征進行分類研究，包括話語性回應(yīng)、行動性回應(yīng)和制度性回應(yīng)，［3］整體呈現(xiàn)出被動式回應(yīng)到主動式回應(yīng)向賦能式回應(yīng)遞進的三個層次，［4］基層治理制度發(fā)展經(jīng)歷了“吹哨報到”“接訴即辦”“未訴先辦”的改革歷程。［5］另一方面關(guān)于政民互動的運行機制與主要載體的實踐研究。對政民互動機制改革的探討主要圍繞北京“接訴即辦”、浙江“民呼我為”等地的具體探索，從事實-理論［6］、數(shù)據(jù)驅(qū)動［7］等方面闡釋經(jīng)驗事實和建構(gòu)邏輯，并專門針對政務(wù)熱線［8］、網(wǎng)絡(luò)平臺［9］等不同平臺和渠道分析其回應(yīng)模式與運行狀況。

現(xiàn)有研究對政府回應(yīng)的發(fā)展演進和實踐路徑進行了一定的探索，為政府主動治理的邏輯轉(zhuǎn)向提供了思想啟迪和經(jīng)驗積淀，但多局限于單一要素的解剖，缺乏系統(tǒng)闡釋和全面考察，且對民意回應(yīng)機制的典型案例研究廣度不足。創(chuàng)設(shè)民意回應(yīng)平臺本質(zhì)上是為政民良性互動建立創(chuàng)新載體和機制，綜合考量參與渠道、科層體制、制度建設(shè)等要素和機制所產(chǎn)生的功能疊加效應(yīng)，實現(xiàn)民意表達與政府回應(yīng)的動態(tài)平衡。本文堅持系統(tǒng)思維，對政府治理的邏輯轉(zhuǎn)向作出多維闡釋，以“解剖麻雀”的形式深入剖析W市“民聲呼應(yīng)”工作平臺體系的實踐如何形成民意回應(yīng)的閉環(huán)管理、舉一反三和源頭治理機制，為政府實現(xiàn)從“接訴即辦”到“未訴先辦”的主動治理提供方法路徑。

二、“未訴先辦”：政府治理實踐的邏輯轉(zhuǎn)向

近年來，政府治理樣態(tài)不斷更新與升級發(fā)展，經(jīng)歷了“遇訴不辦-應(yīng)訴慢辦-接訴即辦-未訴先辦”［4］等訴辦關(guān)系優(yōu)化迭代的不同階段。“未訴先辦”屬于主動治理范疇，展現(xiàn)出更高的治理水平和服務(wù)意識，代表善治政府回應(yīng)民意的理想應(yīng)然狀態(tài)，推動治理模式的自我優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。當前，政府治理的實踐邏輯正朝著“未訴先辦”的方向不斷深化與完善。

（一）價值取向：從“被動應(yīng)訴”向“主動治理”轉(zhuǎn)化

“未訴先辦”構(gòu)建起新時代政民互動的全新范式，推動政府治理真正實現(xiàn)了從“事后管理、被動回應(yīng)”到“事前管理、主動治理”的轉(zhuǎn)變。

一是深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想。以人民為中心，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，是中國共產(chǎn)黨治國理政的邏輯遵循和價值追求，中國共產(chǎn)黨自建黨以來圍繞不同時期的主要矛盾和中心工作賦予其極為豐富的重要內(nèi)涵。在“接訴即辦”改革中主要強調(diào)“即”，民有所呼、我有所應(yīng)、有訴必接、即時辦好，體現(xiàn)了政府對民眾訴求的及時回應(yīng)。但從本質(zhì)上來看，卻并未跳脫被動式回應(yīng)的維度，均是在群眾提出訴求之后的行動和反饋。“未訴先辦”則更進一步，立足于“先”，側(cè)重民有所需、我有所動、未雨綢繆、搶先一步，有力地打破了行動被動和滯后的桎梏，是新時代深刻踐行“以人民為中心”思想的高階形態(tài)。

二是激發(fā)干部樹立主動擔當?shù)呢熑我庾R。近年來，在各地建設(shè)“服務(wù)型政府”的過程中，通過做到“門好進、臉好看、話好聽、事好辦”或明確規(guī)定“首問負責、限時辦結(jié)”等方式極大地轉(zhuǎn)變了干部工作作風(fēng)，群眾好評如潮、有口皆碑。然而，傳統(tǒng)科層體制下每個部門按照職責分工按部就班開展工作，難免存在思維定勢和路徑依賴，更加傾向于固守權(quán)責邊界、“各掃門前雪”的行動策略，不出事、不出圈成為部分人的現(xiàn)實選擇。而“未訴先辦”為干部切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、增強政府工作主動性提供了基本遵循，要求各級干部在群眾提出訴求之前，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，變“等事上門”為“主動找事”。

（二）行動取向：從“單一治理”向“多元共治”轉(zhuǎn)化

當今時代，政府治理面臨著日益嚴峻的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的“單一治理”模式逐漸顯露出其局限性，“未訴先辦”是推進構(gòu)建共建共治共享的社會治理制度的必由之路。

一是打破行政體制壁壘。以往的政府治理中，往往依賴于政府部門的層級結(jié)構(gòu)和行政命令，部門之間的職責劃分較為明確，但也容易導(dǎo)致職責交叉不清、推諉扯皮等問題，且各個部門受限于自身的專業(yè)領(lǐng)域和行政職能，難以全面、深入地分析和解決問題。現(xiàn)代社會問題往往具有復(fù)雜性、多樣性和動態(tài)性，需要綜合運用多學(xué)科知識、多治理手段以及多部門協(xié)同合作，在各部門各自為政的情形下，協(xié)調(diào)成本較高，決策和執(zhí)行過程緩慢，一定程度上會阻礙政府對群眾訴求的及時有效回應(yīng)。“未訴先辦”則意味著政府各部門要建立高效協(xié)同的工作機制，充分發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，共同探討問題解決方案，通過整合資源、優(yōu)化流程，實現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，提高政府的整體治理效能。

二是實現(xiàn)社會多元共治。社會轉(zhuǎn)型過程中，政府不可能獨自承擔所有治理任務(wù)，且不再作為“大包大攬”的唯一治理主體，企業(yè)、社會組織、公民個人等各類主體發(fā)揮自身的資源和優(yōu)勢，從而為政府治理提供有力的支持和補充。“未訴先辦”建立在充分保障“全過程人民民主”的基礎(chǔ)上，預(yù)先聽取社會各界的意見和建議，鼓勵多元主體參與治理過程，推動建立自下而上的多維民意表達機制、閉環(huán)問題解決機制和自上而下的科學(xué)決策機制，形成政府與社會共同治理的良好局面。

（三）目標取向：從“問題導(dǎo)向”向“需求導(dǎo)向”轉(zhuǎn)化

政府回應(yīng)有“被動回應(yīng)”和“主動回應(yīng)”之分，被動回應(yīng)的客體是公民明確表達出來的要求，主動回應(yīng)的客體是公民潛在的要求。［10］傳統(tǒng)的政府治理主要以問題為導(dǎo)向，即“公民明確表達出來的要求”，針對的是已經(jīng)出現(xiàn)的問題，此種方式可能會耗費更多的資源和時間，甚至已經(jīng)造成了難以挽回的代價。而“未訴先辦”以需求為導(dǎo)向，廣泛了解“公民潛在的要求”，提前提供相應(yīng)的公共服務(wù)和解決方案。

一是系統(tǒng)治理、源頭治理的生動體現(xiàn)。“接訴即辦”采取“有一辦一”的方式，致力于解決個性問題，“未訴先辦”則采用“舉一反三”的方式，著眼于共性問題，進而從個案延伸到類案、從個體拓展到群體，真正做到由此及彼、由點到面的系統(tǒng)治理；“接訴即辦”追求的是及時快速解決問題，“未訴先辦”工作具有前瞻性、主動性，提前預(yù)判問題動勢、深入挖掘問題本源，盡力做到“治未病”，因此更加具有經(jīng)濟理性，是以更小成本實現(xiàn)更好治理的實踐典范。

二是滿足民眾對美好生活的需求。政府部門不再被動依賴投訴渠道了解問題，而是通過民意調(diào)查、社區(qū)網(wǎng)格走訪、大數(shù)據(jù)分析等各種方式深入了解民眾潛在需求，將更高層次、更高水平的群眾訴求融入政策制定和服務(wù)供給中，最大程度地規(guī)避問題帶來的困擾和影響，體現(xiàn)了政府積極主動地為民生謀福祉，促進構(gòu)建良性的政民互動關(guān)系。

三、走向“未訴先辦”：政府主動治理的樣態(tài)創(chuàng)新

2023年初，安徽省構(gòu)建了“省級總統(tǒng)攬、廣泛集民聲、快速解難題、跟蹤抓督辦、源頭大治理”的民聲呼應(yīng)平臺體系。在此背景下，W市著力探索創(chuàng)新“未訴先辦”體制機制作為政府主動治理的實踐策略（見圖1），通過整合、共享市民訴求的全過程數(shù)據(jù)，以城市治理業(yè)務(wù)洞察與決策分析研判作為牽引，聚焦人民群眾急難愁盼問題，全面發(fā)現(xiàn)和厘清訴求特點、規(guī)律，運用專項治理、重點治理、協(xié)同治理、源頭治理等手段，依靠快速響應(yīng)、閉環(huán)辦理、舉一反三等機制制度創(chuàng)新為保障，借助對訴求問題標本兼治的實效評價形成反饋，建立起一套以12345 市民服務(wù)熱線等多渠道大數(shù)據(jù)集成推動城市治理現(xiàn)代化水平整體升級的工作體系，實現(xiàn)了“回應(yīng)一個訴求、解決一類問題、提升一個領(lǐng)域”的治理目標，持續(xù)提升城市治理主動性、精準性、科學(xué)性、有效性，為走向“未訴先辦”的現(xiàn)代化治理提供了創(chuàng)新路徑。

（一）以技術(shù)嵌入為基礎(chǔ)，整體化驅(qū)動訴求辦理流程

在現(xiàn)代城市治理中，技術(shù)深度嵌入成為確保未訴先辦體系健全完善和高效運行的主要動力。W市提前布局并建立了群眾訴求感應(yīng)系統(tǒng)，將各類平臺的群眾訴求統(tǒng)一歸集到一個系統(tǒng)，變“多頭多線”為“一網(wǎng)統(tǒng)匯”，形成社情民意數(shù)據(jù)庫，基于城市大腦已建設(shè)的“數(shù)據(jù)中臺”成果為基底，切實打破數(shù)據(jù)壁壘，運用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段對全市群眾訴求進行監(jiān)測預(yù)警和分析研判，全面掌握群眾訴求的類型分布、變化趨勢等信息，充分發(fā)揮市域群眾訴求動態(tài)感應(yīng)的主干功能和樞紐作用，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，市委常委會每月聽取群眾訴求感應(yīng)系統(tǒng)分析報告，研究系統(tǒng)治理、源頭治理工作舉措，實現(xiàn)了一網(wǎng)歸集、精準標注、定期分析、閉環(huán)解決。與此同時，市級建立《民情摘報》，選取群眾反映的典型問題，每周編發(fā)1期。在受理、轉(zhuǎn)辦到反饋的各個環(huán)節(jié)中，通過技術(shù)嵌入構(gòu)建起了一個無縫對接的數(shù)字化鏈條，發(fā)揮著儲存－連接－分析－再造－評估的作用。數(shù)智技術(shù)的運用能夠快速響應(yīng)民眾需求，大大縮短了辦理時間，提升了訴求辦理的精準性，促使政府治理從“被動接受”向“動態(tài)感應(yīng)”轉(zhuǎn)變。

（二）以機制重塑為核心，全周期提升政民互動質(zhì)效

治理技術(shù)的嵌入和采納勢必推動治理機制的重塑，這是提升政民互動質(zhì)效的關(guān)鍵舉措。“未訴先辦”意味著進一步解決信息傳遞不暢、回應(yīng)不及時、處理效率低下等問題，構(gòu)建起全周期、閉環(huán)式的良性運轉(zhuǎn)機制。

第一，通過多端接入，建立集成式訴求機制。除了傳統(tǒng)的12345政務(wù)服務(wù)熱線以外，還納入了人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)留言板、國務(wù)院及省政府“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺、為企服務(wù)線上平臺、信訪信息化平臺等網(wǎng)絡(luò)平臺以及移動應(yīng)用等渠道，實現(xiàn)了多元訴求表達平臺的整合，確保政府全面了解民眾心聲。

第二，通過數(shù)據(jù)傳送，建立聯(lián)通式信息機制。平臺變革了組織內(nèi)信息分布、傳輸和處理方式，通過數(shù)據(jù)中樞橫向連接各職能部門，縱向打通各層級信息，以超越傳統(tǒng)層級關(guān)系的信息交互渠道，將民眾訴求通過信息系統(tǒng)重新配置，推動部門信息的集中存儲和互聯(lián)互通。W市通過融合清洗等數(shù)據(jù)處理工作，關(guān)聯(lián)融合社會治理重點要素，打造社會治理信息專題體系，建立市縣鄉(xiāng)一體化的三維可視化社會治理一張圖，不斷細化治理單元顆粒度，實現(xiàn)市域社會治理信息資源的“一圖呈現(xiàn)、全域感知”。

第三，通過職責劃定，建立精準式分撥機制。各級黨委、政府和有關(guān)部門建立問題清單，逐項明確辦理標準、責任單位、辦理時限等，實行“清單化＋閉環(huán)式”管理，涉及行業(yè)領(lǐng)域的事項，在交辦屬地辦理的同時，轉(zhuǎn)交行業(yè)主管部門，促進政民供需的高效匹配。

第四，通過流程推進，建立協(xié)同式組織機制。對于容易推諉扯皮的問題必須在24小時內(nèi)轉(zhuǎn)辦多部門協(xié)同聯(lián)辦，或報請上級部門或省民聲呼應(yīng)平臺協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)辦。重要事項實行屬地及屬事部門“雙向辦理”、省市縣“三級聯(lián)動”，形成縱向聯(lián)動、橫向協(xié)同、齊抓共管的“一盤棋”格局。涉及行業(yè)多、范圍廣，需多地、多部門聯(lián)合辦理的事項，梳理各部門的職責和協(xié)同方式，明確牽頭承辦單位和配合單位，密切配合，通力協(xié)作，使訴求得到快速有效回應(yīng)。

第五，通過監(jiān)督考核，建立綜合式評價機制。引入市民評價、“回頭看”以及第三方評估等方式，讓群眾“閱卷”“打分”，對訴求處理的全過程進行監(jiān)督。通過“線上＋線下”雙輪驅(qū)動進一步壓實監(jiān)督責任，線上對按時反饋情況進行監(jiān)督，以“市智慧督查考核平臺”為載體，實時查詢處理進度，處理結(jié)束后可收到詳細的結(jié)果反饋；線下對問題辦理工作進度進行監(jiān)督，并通過隨機電話抽查、實地走訪等形式了解問題處理結(jié)果，以標準化、透明化的方式反饋辦理流程，倒逼政府部門不斷改進工作方法和態(tài)度，構(gòu)建更加和諧的政民關(guān)系。

（三）以制度支持為保障，系統(tǒng)性賦能主動治理轉(zhuǎn)型

制度作為技術(shù)和機制耦合互動下生成的產(chǎn)物，是政府主動治理轉(zhuǎn)型的堅實保障，對構(gòu)建完善的政府回應(yīng)體系起著不可替代的重要作用。由于技術(shù)嵌入需要及時匹配適應(yīng)其特征的新制度并內(nèi)化為己有制度體系的構(gòu)成部分，以此保障信息傳送、業(yè)務(wù)閉環(huán)和協(xié)同網(wǎng)絡(luò)等機制的形成，為推動“未訴先辦”常態(tài)化、長效化提供約束和規(guī)制。

第一，在訴求處理方面，為多元平臺訴求反映渠道建立統(tǒng)一的處理流程和管理規(guī)則，出臺《政務(wù)服務(wù)首問負責制度》《加強和規(guī)范人民網(wǎng)網(wǎng)友給省長市長留言辦理工作規(guī)定》《關(guān)于進一步健全民聲呼應(yīng)工作體系更大力度解決群眾急難愁盼問題的意見》等，明確服務(wù)規(guī)范、職責范圍等要求。

第二，在問題研判方面，建立健全《群眾訴求感應(yīng)系統(tǒng)工作運行機制》《民情摘報辦理工作機制》等，設(shè)立市委群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以“屬地管理、分級負責”為原則，對群眾訴求的個性事項，在“受理、派單、響應(yīng)、辦理、反饋”各個環(huán)節(jié)中實行全流程跟蹤問效，對訴求集中的共性問題，運用“頻度、烈度、廣度、難度”四度智能算法，分別從問題類型、難熱點程度、區(qū)域分布等方面進行分析研判，自動生成情況報告，實現(xiàn)從個性訴求到共性訴求的“一網(wǎng)管理”。

第三，在考核監(jiān)督方面，各級各部門加大對常態(tài)化解決群眾訴求工作的考核力度，將群眾訴求辦理情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核、政府目標管理績效考核、黨支部書記抓基層黨建工作述職評議考核的重要內(nèi)容，作為干部任用和獎懲的重要依據(jù)。將群眾訴求辦理工作納入日常監(jiān)督和巡察重要內(nèi)容，對群眾反映問題置之不理、解決不力，造成嚴重后果的，依法依規(guī)依紀嚴肅追責問責。各類群眾訴求收集平臺認真開展考核評價，比如通過《市12345政府服務(wù)直通車辦理工作考評辦法》從工作保障、辦理情況、督查問效、知識庫運維等方面考察熱線訴求辦理工作，并以《民聲呼應(yīng)工作群眾滿意度調(diào)查制度》了解民眾對民聲呼應(yīng)工作及相關(guān)訴求反映渠道的知曉率、滿意度，以及對改進政府工作作風(fēng)的意見建議等。

第四，在未訴先辦方面，從具體案例中查擺工作薄弱環(huán)節(jié)和作風(fēng)問題，特別是接訴即辦中反映的高頻共性的問題、季節(jié)性周期性的問題、舉一反三的問題、由此及彼的問題、重點區(qū)域的問題、突發(fā)事件引發(fā)的問題、新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域問題、歷史遺留問題以及政策性問題等九大類問題，及時洞察問題線索進行前瞻治理，視情開展專項整治。出臺《〈民聲呼應(yīng)〉事項辦理“舉一反三”工作機制》，要求屬地黨委、政府和市直行業(yè)主管部門主動自查自糾，對本地本行業(yè)領(lǐng)域同類型問題進行全面排查梳理，制定專項治理工作方案。例如，針對群眾反映最為強烈的住宅小區(qū)物業(yè)問題，專門制定了《推進“聯(lián)合執(zhí)法進小區(qū)”工作實施方案》，梳理75項聯(lián)合執(zhí)法進小區(qū)事項清單，涵蓋小區(qū)綠化、消防、停車、電梯、物業(yè)服務(wù)等12類問題，確定執(zhí)法主體和參與部門，常態(tài)化開展聯(lián)合執(zhí)法工作，著力推動點上問題與面上問題一體整改，從制度層面堵塞漏洞，從政策層面實現(xiàn)標本兼治，解決“最先一公里”和“最后一公里”問題，促使政府行動向主動治理演進，打造更具開放性、互動性和公共性的現(xiàn)代化善治政府。

〔參 考 文 獻〕

［1］習(xí)近平在上海考察時強調(diào)nbsp; 深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神" 提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和水平［EB/OL］.（2019-11-04）

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〔責任編輯：孫玉婷，于海躍〕