走向“未訴先辦”：政府治理實踐的邏輯轉向與樣態創新

摘 要：“未訴先辦，主動治理”是實現以人民為中心的城市治理的本質要求。本文以“民聲呼應”工作平臺體系為案例，深入探討政府治理實踐從“接訴即辦”向“未訴先辦”的邏輯轉向，通過對該平臺運作機制和實踐成效的具體剖析，從技術嵌入、機制重塑、制度支持等維度探索政府主動治理的系統策略，揭示其對提升政府治理效能、增強群眾滿意度和促進社會和諧穩定等方面的重要意義，為新時代政府治理創新提供理論參考和實踐借鑒。

關鍵詞：未訴先辦；政府治理；“民聲呼應”工作平臺

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０25）07 — ００58 — ０5

一、文獻回溯與問題提出

隨著社會主要矛盾的變化轉向，人們對美好生活的需要越來越個性化、多樣化、差異化，如何才能更好地滿足群眾日益增多的訴求成為黨和政府關注的重要課題。針對這一問題，習近平總書記指出，要牢記黨的根本宗旨，堅持民有所呼、我有所應，把群眾大大小小的事情辦好。［1］黨的二十屆三中全會強調，要堅持“人民有所呼、改革有所應”的原則，“提高市域社會治理能力，強化市民熱線等公共服務平臺功能”，持續提升政府主動治理水平，健全常態化推進機制。［2］當下，在加強和改進新形勢下，建設人民滿意的服務型政府的背景下，各地紛紛探索收集社情民意，了解群眾所思所盼，積極回應群眾呼聲，完善解決群眾急難愁盼問題的創新機制。

政府回應是實現善治的關鍵環節，既反映了政民互動的政治過程，又體現了政府對民眾訴求的高度關注與積極作為。目前，學界對政民互動的討論聚焦于以下兩個方面：一方面關于政民互動的呈現特征與發展階段的理論探索。學者對政民互動的不同特征進行分類研究，包括話語性回應、行動性回應和制度性回應，［3］整體呈現出被動式回應到主動式回應向賦能式回應遞進的三個層次，［4］基層治理制度發展經歷了“吹哨報到”“接訴即辦”“未訴先辦”的改革歷程。［5］另一方面關于政民互動的運行機制與主要載體的實踐研究。對政民互動機制改革的探討主要圍繞北京“接訴即辦”、浙江“民呼我為”等地的具體探索，從事實-理論［6］、數據驅動［7］等方面闡釋經驗事實和建構邏輯，并專門針對政務熱線［8］、網絡平臺［9］等不同平臺和渠道分析其回應模式與運行狀況。

現有研究對政府回應的發展演進和實踐路徑進行了一定的探索，為政府主動治理的邏輯轉向提供了思想啟迪和經驗積淀，但多局限于單一要素的解剖，缺乏系統闡釋和全面考察，且對民意回應機制的典型案例研究廣度不足。創設民意回應平臺本質上是為政民良性互動建立創新載體和機制，綜合考量參與渠道、科層體制、制度建設等要素和機制所產生的功能疊加效應，實現民意表達與政府回應的動態平衡。本文堅持系統思維，對政府治理的邏輯轉向作出多維闡釋，以“解剖麻雀”的形式深入剖析W市“民聲呼應”工作平臺體系的實踐如何形成民意回應的閉環管理、舉一反三和源頭治理機制，為政府實現從“接訴即辦”到“未訴先辦”的主動治理提供方法路徑。

二、“未訴先辦”：政府治理實踐的邏輯轉向

近年來，政府治理樣態不斷更新與升級發展，經歷了“遇訴不辦-應訴慢辦-接訴即辦-未訴先辦”［4］等訴辦關系優化迭代的不同階段。“未訴先辦”屬于主動治理范疇，展現出更高的治理水平和服務意識，代表善治政府回應民意的理想應然狀態，推動治理模式的自我優化和可持續發展。當前，政府治理的實踐邏輯正朝著“未訴先辦”的方向不斷深化與完善。

（一）價值取向：從“被動應訴”向“主動治理”轉化

“未訴先辦”構建起新時代政民互動的全新范式，推動政府治理真正實現了從“事后管理、被動回應”到“事前管理、主動治理”的轉變。

一是深入踐行以人民為中心的發展思想。以人民為中心，堅持立黨為公、執政為民，是中國共產黨治國理政的邏輯遵循和價值追求，中國共產黨自建黨以來圍繞不同時期的主要矛盾和中心工作賦予其極為豐富的重要內涵。在“接訴即辦”改革中主要強調“即”，民有所呼、我有所應、有訴必接、即時辦好，體現了政府對民眾訴求的及時回應。但從本質上來看，卻并未跳脫被動式回應的維度，均是在群眾提出訴求之后的行動和反饋。“未訴先辦”則更進一步，立足于“先”，側重民有所需、我有所動、未雨綢繆、搶先一步，有力地打破了行動被動和滯后的桎梏，是新時代深刻踐行“以人民為中心”思想的高階形態。

二是激發干部樹立主動擔當的責任意識。近年來，在各地建設“服務型政府”的過程中，通過做到“門好進、臉好看、話好聽、事好辦”或明確規定“首問負責、限時辦結”等方式極大地轉變了干部工作作風，群眾好評如潮、有口皆碑。然而，傳統科層體制下每個部門按照職責分工按部就班開展工作，難免存在思維定勢和路徑依賴，更加傾向于固守權責邊界、“各掃門前雪”的行動策略，不出事、不出圈成為部分人的現實選擇。而“未訴先辦”為干部切實轉變工作作風、增強政府工作主動性提供了基本遵循，要求各級干部在群眾提出訴求之前，發現問題、解決問題，變“等事上門”為“主動找事”。

（二）行動取向：從“單一治理”向“多元共治”轉化

當今時代，政府治理面臨著日益嚴峻的風險和挑戰。傳統的“單一治理”模式逐漸顯露出其局限性，“未訴先辦”是推進構建共建共治共享的社會治理制度的必由之路。

一是打破行政體制壁壘。以往的政府治理中，往往依賴于政府部門的層級結構和行政命令，部門之間的職責劃分較為明確，但也容易導致職責交叉不清、推諉扯皮等問題，且各個部門受限于自身的專業領域和行政職能，難以全面、深入地分析和解決問題。現代社會問題往往具有復雜性、多樣性和動態性，需要綜合運用多學科知識、多治理手段以及多部門協同合作，在各部門各自為政的情形下，協調成本較高，決策和執行過程緩慢，一定程度上會阻礙政府對群眾訴求的及時有效回應。“未訴先辦”則意味著政府各部門要建立高效協同的工作機制，充分發揮各自專業優勢，共同探討問題解決方案，通過整合資源、優化流程，實現信息共享和業務協同，提高政府的整體治理效能。

二是實現社會多元共治。社會轉型過程中，政府不可能獨自承擔所有治理任務，且不再作為“大包大攬”的唯一治理主體，企業、社會組織、公民個人等各類主體發揮自身的資源和優勢，從而為政府治理提供有力的支持和補充。“未訴先辦”建立在充分保障“全過程人民民主”的基礎上，預先聽取社會各界的意見和建議，鼓勵多元主體參與治理過程，推動建立自下而上的多維民意表達機制、閉環問題解決機制和自上而下的科學決策機制，形成政府與社會共同治理的良好局面。

（三）目標取向：從“問題導向”向“需求導向”轉化

政府回應有“被動回應”和“主動回應”之分，被動回應的客體是公民明確表達出來的要求，主動回應的客體是公民潛在的要求。［10］傳統的政府治理主要以問題為導向，即“公民明確表達出來的要求”，針對的是已經出現的問題，此種方式可能會耗費更多的資源和時間，甚至已經造成了難以挽回的代價。而“未訴先辦”以需求為導向，廣泛了解“公民潛在的要求”，提前提供相應的公共服務和解決方案。

一是系統治理、源頭治理的生動體現。“接訴即辦”采取“有一辦一”的方式，致力于解決個性問題，“未訴先辦”則采用“舉一反三”的方式，著眼于共性問題，進而從個案延伸到類案、從個體拓展到群體，真正做到由此及彼、由點到面的系統治理；“接訴即辦”追求的是及時快速解決問題，“未訴先辦”工作具有前瞻性、主動性，提前預判問題動勢、深入挖掘問題本源，盡力做到“治未病”，因此更加具有經濟理性，是以更小成本實現更好治理的實踐典范。

二是滿足民眾對美好生活的需求。政府部門不再被動依賴投訴渠道了解問題，而是通過民意調查、社區網格走訪、大數據分析等各種方式深入了解民眾潛在需求，將更高層次、更高水平的群眾訴求融入政策制定和服務供給中，最大程度地規避問題帶來的困擾和影響，體現了政府積極主動地為民生謀福祉，促進構建良性的政民互動關系。

三、走向“未訴先辦”：政府主動治理的樣態創新

2023年初，安徽省構建了“省級總統攬、廣泛集民聲、快速解難題、跟蹤抓督辦、源頭大治理”的民聲呼應平臺體系。在此背景下，W市著力探索創新“未訴先辦”體制機制作為政府主動治理的實踐策略（見圖1），通過整合、共享市民訴求的全過程數據，以城市治理業務洞察與決策分析研判作為牽引，聚焦人民群眾急難愁盼問題，全面發現和厘清訴求特點、規律，運用專項治理、重點治理、協同治理、源頭治理等手段，依靠快速響應、閉環辦理、舉一反三等機制制度創新為保障，借助對訴求問題標本兼治的實效評價形成反饋，建立起一套以12345 市民服務熱線等多渠道大數據集成推動城市治理現代化水平整體升級的工作體系，實現了“回應一個訴求、解決一類問題、提升一個領域”的治理目標，持續提升城市治理主動性、精準性、科學性、有效性，為走向“未訴先辦”的現代化治理提供了創新路徑。

（一）以技術嵌入為基礎，整體化驅動訴求辦理流程

在現代城市治理中，技術深度嵌入成為確保未訴先辦體系健全完善和高效運行的主要動力。W市提前布局并建立了群眾訴求感應系統，將各類平臺的群眾訴求統一歸集到一個系統，變“多頭多線”為“一網統匯”，形成社情民意數據庫，基于城市大腦已建設的“數據中臺”成果為基底，切實打破數據壁壘，運用大數據、人工智能等技術手段對全市群眾訴求進行監測預警和分析研判，全面掌握群眾訴求的類型分布、變化趨勢等信息，充分發揮市域群眾訴求動態感應的主干功能和樞紐作用，及時發現苗頭性、傾向性問題，市委常委會每月聽取群眾訴求感應系統分析報告，研究系統治理、源頭治理工作舉措，實現了一網歸集、精準標注、定期分析、閉環解決。與此同時，市級建立《民情摘報》，選取群眾反映的典型問題，每周編發1期。在受理、轉辦到反饋的各個環節中，通過技術嵌入構建起了一個無縫對接的數字化鏈條，發揮著儲存－連接－分析－再造－評估的作用。數智技術的運用能夠快速響應民眾需求，大大縮短了辦理時間，提升了訴求辦理的精準性，促使政府治理從“被動接受”向“動態感應”轉變。

（二）以機制重塑為核心，全周期提升政民互動質效

治理技術的嵌入和采納勢必推動治理機制的重塑，這是提升政民互動質效的關鍵舉措。“未訴先辦”意味著進一步解決信息傳遞不暢、回應不及時、處理效率低下等問題，構建起全周期、閉環式的良性運轉機制。

第一，通過多端接入，建立集成式訴求機制。除了傳統的12345政務服務熱線以外，還納入了人民網地方領導留言板、國務院及省政府“互聯網+督查”平臺、為企服務線上平臺、信訪信息化平臺等網絡平臺以及移動應用等渠道，實現了多元訴求表達平臺的整合，確保政府全面了解民眾心聲。

第二，通過數據傳送，建立聯通式信息機制。平臺變革了組織內信息分布、傳輸和處理方式，通過數據中樞橫向連接各職能部門，縱向打通各層級信息，以超越傳統層級關系的信息交互渠道，將民眾訴求通過信息系統重新配置，推動部門信息的集中存儲和互聯互通。W市通過融合清洗等數據處理工作，關聯融合社會治理重點要素，打造社會治理信息專題體系，建立市縣鄉一體化的三維可視化社會治理一張圖，不斷細化治理單元顆粒度，實現市域社會治理信息資源的“一圖呈現、全域感知”。

第三，通過職責劃定，建立精準式分撥機制。各級黨委、政府和有關部門建立問題清單，逐項明確辦理標準、責任單位、辦理時限等，實行“清單化＋閉環式”管理，涉及行業領域的事項，在交辦屬地辦理的同時，轉交行業主管部門，促進政民供需的高效匹配。

第四，通過流程推進，建立協同式組織機制。對于容易推諉扯皮的問題必須在24小時內轉辦多部門協同聯辦，或報請上級部門或省民聲呼應平臺協調轉辦。重要事項實行屬地及屬事部門“雙向辦理”、省市縣“三級聯動”，形成縱向聯動、橫向協同、齊抓共管的“一盤棋”格局。涉及行業多、范圍廣，需多地、多部門聯合辦理的事項，梳理各部門的職責和協同方式，明確牽頭承辦單位和配合單位，密切配合，通力協作，使訴求得到快速有效回應。

第五，通過監督考核，建立綜合式評價機制。引入市民評價、“回頭看”以及第三方評估等方式，讓群眾“閱卷”“打分”，對訴求處理的全過程進行監督。通過“線上＋線下”雙輪驅動進一步壓實監督責任，線上對按時反饋情況進行監督，以“市智慧督查考核平臺”為載體，實時查詢處理進度，處理結束后可收到詳細的結果反饋；線下對問題辦理工作進度進行監督，并通過隨機電話抽查、實地走訪等形式了解問題處理結果，以標準化、透明化的方式反饋辦理流程，倒逼政府部門不斷改進工作方法和態度，構建更加和諧的政民關系。

（三）以制度支持為保障，系統性賦能主動治理轉型

制度作為技術和機制耦合互動下生成的產物，是政府主動治理轉型的堅實保障，對構建完善的政府回應體系起著不可替代的重要作用。由于技術嵌入需要及時匹配適應其特征的新制度并內化為己有制度體系的構成部分，以此保障信息傳送、業務閉環和協同網絡等機制的形成，為推動“未訴先辦”常態化、長效化提供約束和規制。

第一，在訴求處理方面，為多元平臺訴求反映渠道建立統一的處理流程和管理規則，出臺《政務服務首問負責制度》《加強和規范人民網網友給省長市長留言辦理工作規定》《關于進一步健全民聲呼應工作體系更大力度解決群眾急難愁盼問題的意見》等，明確服務規范、職責范圍等要求。

第二，在問題研判方面，建立健全《群眾訴求感應系統工作運行機制》《民情摘報辦理工作機制》等，設立市委群眾工作領導小組，以“屬地管理、分級負責”為原則，對群眾訴求的個性事項，在“受理、派單、響應、辦理、反饋”各個環節中實行全流程跟蹤問效，對訴求集中的共性問題，運用“頻度、烈度、廣度、難度”四度智能算法，分別從問題類型、難熱點程度、區域分布等方面進行分析研判，自動生成情況報告，實現從個性訴求到共性訴求的“一網管理”。

第三，在考核監督方面，各級各部門加大對常態化解決群眾訴求工作的考核力度，將群眾訴求辦理情況納入領導班子和領導干部綜合考核、政府目標管理績效考核、黨支部書記抓基層黨建工作述職評議考核的重要內容，作為干部任用和獎懲的重要依據。將群眾訴求辦理工作納入日常監督和巡察重要內容，對群眾反映問題置之不理、解決不力，造成嚴重后果的，依法依規依紀嚴肅追責問責。各類群眾訴求收集平臺認真開展考核評價，比如通過《市12345政府服務直通車辦理工作考評辦法》從工作保障、辦理情況、督查問效、知識庫運維等方面考察熱線訴求辦理工作，并以《民聲呼應工作群眾滿意度調查制度》了解民眾對民聲呼應工作及相關訴求反映渠道的知曉率、滿意度，以及對改進政府工作作風的意見建議等。

第四，在未訴先辦方面，從具體案例中查擺工作薄弱環節和作風問題，特別是接訴即辦中反映的高頻共性的問題、季節性周期性的問題、舉一反三的問題、由此及彼的問題、重點區域的問題、突發事件引發的問題、新業態新領域問題、歷史遺留問題以及政策性問題等九大類問題，及時洞察問題線索進行前瞻治理，視情開展專項整治。出臺《〈民聲呼應〉事項辦理“舉一反三”工作機制》，要求屬地黨委、政府和市直行業主管部門主動自查自糾，對本地本行業領域同類型問題進行全面排查梳理，制定專項治理工作方案。例如，針對群眾反映最為強烈的住宅小區物業問題，專門制定了《推進“聯合執法進小區”工作實施方案》，梳理75項聯合執法進小區事項清單，涵蓋小區綠化、消防、停車、電梯、物業服務等12類問題，確定執法主體和參與部門，常態化開展聯合執法工作，著力推動點上問題與面上問題一體整改，從制度層面堵塞漏洞，從政策層面實現標本兼治，解決“最先一公里”和“最后一公里”問題，促使政府行動向主動治理演進，打造更具開放性、互動性和公共性的現代化善治政府。

〔參 考 文 獻〕

［1］習近平在上海考察時強調nbsp; 深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神" 提高社會主義現代化國際大都市治理能力和水平［EB/OL］.（2019-11-04）

［2025-03-12］.http：//politics.people.com.cn/n1/2019/1104/c1024-31434798.html.

［2］習近平.黨的二十屆三中全會《決定》學習輔導百問［M］.北京：黨建讀物出版社，2024：45.

［3］李放，韓志明.政府回應中的緊張性及其解析——以網絡公共事件為視角的分析［J］.東北師大學報（哲學社會科學版），2014（1）：1-8．

［4］楊守濤.訴辦關系變遷與基層治理樣態演化——被動式回應與主動式回應的兩分及其超越［J］.探索與爭鳴，2022（1）：105-111．

［5］邱鵬，楊宏山.從被動回應到主動治理：北京城市基層治理的機制創新［J］.管理研究，2022（6）：15-24．

［6］李文釗.從“接訴即辦”透視中國基層之治——基于北京樣板的國家治理現代化邏輯闡釋［J］.中國行政管理，2023（6）：34-41.

［7］孟天廣，黃種濱，等.政務熱線驅動的超大城市社會治理創新——以北京市“接訴即辦”改革為例［J］.公共管理學報，2021（4）：1-12.

［8］孫夢.“12345”政務服務便民平臺運行中政府回應問題研究［D］.大連：東北財經大學，2020.

［9］陳翀，徐曾旭林，等.網絡問政的政府回應模式判斷——基于B市和S市政府門戶網站政民互動數據［J］.文獻與數據學報，2019（1）：3-17．

［10］李嚴昌.當代中國政府回應過程研究［D］.北京：中國政法大學，2009.

〔責任編輯：孫玉婷，于海躍〕