國有企業全面預算管理存在的問題及對策研究

摘要：現階段，全面預算管理已經成為現代企業不可或缺的重要管理模式，全面預算管理是通過資金、業務、人才和信息的整合，明確適度的分權授權和戰略驅動的業績評價，來實現企業內部資源的最優化配置。在此背景下，文章以國有企業為研究對象，首先闡述了全面預算管理在國有企業戰略目標、資源配置和風險防范方面發揮的重要作用，其次基于全面預算管理的核心內容，分析國有企業全面預算管理存在的問題，最后提出優化對策，以滿足國有企業的資源配置和決策需求。

關鍵詞：國有企業；全面預算管理；預算編制；預算考核

隨著經濟全球化的深入發展和新質生產力概念的提出，對國有企業的經營效率和管理質效提出了更高的要求。如何利用全面預算管理模式，切實提升國有企業的市場核心競爭力，成為國有企業當前發展的重點內容。全面預算管理涵蓋的內容較多，需要財務人員從組織架構、管理目標及工作方法等方面入手，建立健全全面預算管理體系，助力國有企業實現可持續發展目標。

一、國有企業實施全面預算管理的重要作用

（一）促使戰略目標落地

全面預算管理是以戰略目標和經營方向為導向，利用預測、決策等手段，以全生命周期管理的方式，對國有企業的資金收支、分配進行控制，從而實現對資金管理過程的控制、評價和考核。全面預算管理的應用，將國有企業戰略目標細化，確定企業職能部門的短期預算目標和企業發展的長期預算目標，能夠有效落實預算管理職責和戰略目標任務，保障國有企業戰略目標的達成。

（二）優化內部資源配置

預算執行是全面預算管理的重要環節，通過對企業各部門的資金需求分析，科學編制預算方案和設定預算目標，由職能部門負責落實，預算部門負責監督。國有企業在預算執行過程中，財務人員能夠獲取的信息類別較多，包含各責任主體的資源使用情況、預算方案的執行情況，能夠客觀地反映出各部門的資金需求。為保證資源的合理運用，提高職能部門的價值創造水平，國有企業通過利用大數據技術收集數據信息，了解各部門的資金需求，并結合企業戰略目標和部門目標制定資源分配方案，以此實現效益價值最大化。如此一來，不僅可以幫助企業明確各部門和崗位的責任和目標，還可以有效避免資源閑置、浪費問題，保證資源分配的合理性。此外，財務人員通過利用大數據技術動態監督預算執行過程，利用數據分析監督預算方案和預算職責的履行情況，幫助企業及時發現問題并進行調整，避免出現預算超支的情況，增加國有企業的經營成本。

（三）提高風險防范能力

全面預算管理作為現代化管理手段之一，具有計劃、協調、評價等功能，是落實管控職責的有效方法。同時，全面預算管理還具有全面性、系統性的特征，全面預算管理離不開企業全體員工的共同參與，通過對企業經濟活動的全過程管控，可以更好地發揮預算管理監督、控制和協調作用，幫助管理者識別和控制潛在的財務風險和經營風險，有效提升了國有企業風控意識和突發事件的應對能力。

二、國有企業全面預算管理的核心內容

（一）戰略規劃和預算目標

戰略規劃和預算目標是全面預算管理實施的重要前提，通過全面分析企業戰略規劃，設定科學的預算目標，確定預算管理方向和方法。其中戰略規劃為企業設定了長期的發展方向和目標，而預算目標則是將這些戰略目標轉化為具體的財務計劃和資源分配方案，兩者關系密不可分。國有企業會根據企業所處市場的內外部環境，確定企業自身的市場定位、技術發展方向和未來產業布局，并制定企業長期發展計劃和目標。而預算目標是戰略規劃的具體實施，國有企業在設定預算目標時，統籌考慮企業的戰略規劃，結合企業的發展需求，確定成本控制、利潤增長和資產管理等目標，為戰略規劃落地奠定基礎。明確的戰略規劃和科學的預算目標，能夠牢固國有企業的發展優勢，提高企業市場競爭力。但需要注意的是預算目標會隨著企業經營環境、市場環境和戰略目標的變化發生改變，因此，國有企業應根據環境變化動態調整預算目標，以更好地適應新的經濟環境。

（二）責任分配和考核

責任分配和考核是落實全面預算管理職責和評價預算管理成效的重要手段，其中責任分配主要是確定部門和崗位的預算編制和執行權責，包括銷售、采購、生產、研發和銷售等部門，通過合理分配預算編制職責，防止出現資源分配和使用過程中的利益沖突問題。考核則是通過設定績效指標，全過程評估預算執行成效，對達成預算目標任務的（部門）人員給予獎勵，對預算執行不到位或未能達成目標的部門（員工）采取相應的懲罰措施，及時追責和整改。為動態掌握職能部門全面預算管理執行情況，國有企業采用財務指標和非財務指標相結合的方式，設定營業收入、凈利率等財務指標，以及客戶滿意度、創新能力等非財務指標，多層次評估國有企業預算執行情況，為企業管理者提供更全面、更真實的企業績效評價信息。

（三）數據收集和分析

國有企業全面預算管理的實施需要收集包含企業經營情況、市場競爭、運營管理等多方面的信息，通過綜合分析這類數據信息，掌握企業的經營成本，預測企業的業務收入，精準評估企業的經營效率。數據分析作為全面預算管理的工作重點，不僅在戰略決策和經營計劃制定方面發揮著重要的參考作用，還可以提高國有企業的風險控制能力。具體而言，國有企業結合全面預算管理的內容，從方案制定、預算執行和預算考核方面入手，借助現代技術手段獲取數據信息，掌握企業經營情況和財務狀況，識別潛在的風險隱患。數據分析能夠幫助國有企業管理者了解業務的盈利情況、成本支出，預測企業的未來發展趨勢，輔助其制定戰略規劃方案和經營計劃。以水利工程施工類國有企業為例，為降低企業施工成本，通過大數據分析技術對施工材料的采購成本、設備使用效率及人力資源配置等關鍵因素進行深入分析。通過分析和對比歷史數據，企業能夠發現成本節約的潛在領域，持續優化資源配置，減少不必要的開支。此外，收集歷史數據還能夠提升項目投標階段成本預算的精確性，提升投標成功率。在預算執行階段，企業通過實時監控和分析項目進度與成本支出，確保項目按預算執行，及時調整策略以應對可能出現的超支風險。在預算考核階段，通過對比實際執行情況與預算目標，評價全面預算管理實施成果，分析預算目標的完成情況、成本控制效果、利潤率變化等指標，總結經驗教訓。

（四）預算編制和執行

預算編制和執行作為全面預算管理的關鍵步驟，關系到全面預算管理實施成效。在預算編制過程中，需要企業財務部門主動收集上一年度的數據信息，立足于實際來設定預算目標、選取預算指標和進行資源配置。預算執行則是將總體預算指標分解到各部門、各項目和各環節，并明確責任人，確保責任到人。同時，定期收集和分析預算執行情況，監測各項指標的完成進度，及時發現偏差，并采取措施進行調整。

（五）監督和控制

監督和控制手段可以切實提高預算目標達成率，幫助國有企業建立健全全面預算管理體系。一方面，企業可以通過監督控制手段，制定預算執行監控機制，監督關鍵指標的達成情況，比較預算計劃和實際支出情況。另一方面，國有企業通過制定溝通機制，要求各部門主動溝通預算執行中的問題，培養各部門的協同發展意識，增強預算執行效果。

三、國有企業全面預算管理存在的問題

（一）內部組織架構不完善

全面預算管理是一種系統性的管理辦法，需要職能部門的共同參與、協同配合。但就實際情況來看，部分國有企業存在預算組織架構不完善的問題。第一，未成立獨立的預算管理部門。現階段，財務部門是多數國有企業實施全面預算管理的主導部門，財務部門工作量大且人員數量有限，難以投入更多的人力和精力開展全面預算管理工作，導致全面預算管理實施進度遲緩，無法達到預期效果。第二，權責不清晰。部分國有企業還存在預算管理職責和權限劃分不清晰的問題，“一人多崗”或“多人一崗”現象仍然存在，導致問題發生時相互推諉，無法追究第一責任人。

（二）預算目標與戰略規劃脫軌

第一，部分國有企業在設定預算目標時，忽視了與戰略規劃相結合，部分國有企業更加注重短期效益，將此作為預算目標設定的重要依據，導致將更多的資金分配給短期盈利能力強的業務上，資源配置不合理。第二，忽視了預算目標的設定。預算目標具有指導作用，能夠幫助國有企業明確預算編制和執行思路。但部分國有企業并未意識到預算目標的導向作用，而是選擇直接進入預算編制、預算執行環節。預算目標不明確，導致預算編制環節出現資源配置不合理的情況，預算執行偏差問題頻發。

（三）預算編制方法不完善

預算編制方法對預算結果的影響較大，如果無法正確選擇預算編制方法，會增加預算執行難度，無法實現資源的合理配置。當前，部分國有企業并未意識到編制方法的重要性，普遍存在如下幾個問題：第一，缺少預算數據的支持。部分國有企業在預算編制過程中容易忽視預算數據的收集和分析，預算編制缺少數據支撐，導致預算方案不科學。第二，預算編制方法單一。增量預算和固定預算是國有企業較為常用的預算編制方法，該方法只適用部分業務活動，無法滿足國有企業所有業務需求，方法單一會導致預算方案不合理的問題發生。

（四）預算執行力度不足

當前，部分國有企業普遍存在預算執行不足的問題，造成這一問題出現的原因有以下幾點：第一，職能部門之間缺少溝通。預算執行要求國有企業職能部門之間主動交流，幫助預算管理部門了解各部門的預算執行情況。但各部門協同發展意識薄弱，且缺乏主動溝通，導致各部門無法明確整體預算目標和各自工作職責，直接影響到預算執行效果。第二，預算執行監督力度不足。預算執行過程應堅持全員參與和全過程控制的原則，通過員工之間的溝通、對預算執行過程的監管，才能管控企業資源，控制資金風險，落實預算職責。但部分國有企業缺少監督管理意識，未能將預算執行過程監督職責落實到位，經常出現對預算執行情況了解不清、監管不到位等情況，導致國有企業財務狀況出現問題，如資金不足、流動性不足等，從而增加企業的財務風險。

（五）預算考評機制不健全

第一，績效考核指標設定不合理。部分國有企業全局意識匱乏，過于注重財務指標的設定和考核，忽視了非財務指標在全面預算管理中的作用，預算指標過于單一，不利于國有企業從業務層面等多種途徑查找預算偏離的原因，更無法及時糾正，不能保證預算過程管控有效執行，更不利于預算目標的達成。第二，對預算差異分析關注度不夠。部分國有企業在完成預算執行后，應及時對比預算執行評價結果和預算指標，通過數據分析發現潛在的問題，防止后續全面預算管理再出現類似問題。但在實際操作中，部分國有企業考核人員并未開展預算差異分析工作，導致國有企業出現資源配置效率低下、成本控制失控以及決策失誤風險增加等問題。

四、國有企業全面預算管理的實施對策

（一）持續完善組織架構

第一，成立預算管理委員會。發揮國有企業領導班子的帶頭作用，成立以企業管理者和部門負責人為核心的預算管理委員會，要求該組織做好預算目標的設定、預算方案審核、預算執行監督、預算考核評價及預算管理制度等工作。第二，明確權責范圍和各部門人員的工作內容。國有企業應有序落實預算管理委員會的職責，明確部門成員在全面預算管理中承擔的職責和履行的義務，要求職能部門各司其職，相互監督、約束和配合，相互配合共同完成預算管理目標。第三，組織預算管理人員參與培訓，夯實預算管理人員的理論基礎，提高其工作能力。全面預算管理的專業性較強，對從業人員的要求較高，需要其具備較強的專業知識和協調溝通能力。因此，國有企業應做好預算管理人員隊伍建設工作，打造一支“業、財、技”復合型預算管理人才隊伍。例如，國有企業在全面預算管理培訓活動中，應圍繞預算編制、政策標準、內部控制要點及系統操作方法等方面內容，以理論+實際案例的方式，對參訓人員進行深度講解，幫助參訓人員熟練掌握全面預算管理相關知識和技能。

（二）堅持戰略目標導向

第一，結合企業戰略目標設定預算管理目標。國有企業在設定預算目標時，應以戰略目標為導向，從企業發展、客戶、財務等方面分析預算管理需求和目標，設定符合實際管理需求的預算目標。在確定預算目標后，國有企業還應從自身發展視角入手，論證預算目標的可行性和可操作性，如果預算目標與企業發展需求不符，則應及時調整。第二，細分戰略目標。為保證預算管理目標的合理性，國有企業應將戰略目標細分為經濟目標、財務目標、業務目標等，并將長期目標拆分為多個短期小目標，最終將目標下放至職能部門及個人，為國有企業履行預算職責和實現預算目標奠定基礎。

以水資源管理類國有企業為例，其在設定預算目標時，充分考慮到企業當前經營情況和戰略目標，基于供水市場份額增長目標、技術創新目標和成本控制目標，將戰略目標分解成具體的年度預算目標，包括供排水量、供排水收入、供排水成本及資金支出等，要求各部門按照預算目標開展下一步工作，確保全面預算管理落實到位。

（三）優化預算編制方法

第一，做好預算編制前期準備工作。預算編制需要歷史財務數據、市場數據、銷售預測數據等較多信息，職能部門應意識到數據管理在預算編制中的作用，為預算編制提供數據信息參考。國有企業在預算編制前，預算管理人員應充分利用信息系統的自動收集功能，做好數據篩選和分析工作，選擇具有借鑒和應用價值的預算數據，基于此進行預算編制。例如，國有企業可以構建全面預算管理系統，將此作為解決預算編制過程中各部門協同預算效率低、參考數據少等問題，通過線上操作收集業財部門的運行數據和歷史數據，切實掌握各部門的實際需求，立足于此進行預算編制。在完成預算編制工作后，應客觀分析預算編制方案能否滿足財務部門和業務部門需求。

第二，科學選擇預算編制方法。雖然增量預算法和固定預算法能夠滿足企業的預算編制要求，但單一使用一類方法也存在一定的弊端，無法保障預算編制的合理性。在實際操作中，預算管理人員應結合增量預算與零基預算兩類方法，利用歷史數據、最新數據進行預算編制，制定能夠滿足業務和財務等職能部門需求的預算方案。例如，國有企業在預算方案編制時，對于支出相對穩定的部門，包括但不限于人力資源部、辦公室，采用增量預算方法，根據需求變化情況和預計增長率進行適當的調整，增加預算金額。對于變化較大、存在較多不確定性因素的部門，如經營管理部、研發部，采用零基預算方法，從零開始重新評估，將預算項目成本支出控制在合理范圍內。

（四）加強預算執行過程管理

一方面，控制預算執行過程。國有企業應建立健全預算執行管理體系，構建全面預算管理的全過程控制閉環，通過事前預測、事中控制和事后評估的方式控制預算執行全流程。其中事前控制要求各部門根據預算指標明確執行方法，事中控制則應發揮預算管理委員會的預算執行過程監督作用，事后控制則是根據預算執行情況，對存在重大風險的項目追究相關人員的責任，并按照規定采取懲罰措施。另一方面，國有企業還應加大對預算執行過程的監督力度。預算管理委員會應主動履行監管職責，制定明確的監督程序，利用信息系統監督預算執行過程，運用數據分析技術評估各部門的預算執行成果。如若在監管過程中發現預算執行受阻，則應為職能部門或管理人員提供相應的幫助，指導其落實預算方案，提高預算方案執行的有效性。以全面預算管理系統為例，國有企業可以借助該系統監管預算執行過程，自動收集各部門產生的預算數據，利用大數據分析技術掌握預算執行成果和風險，并積極主動解決預算執行中的問題。

（五）健全預算考評機制

第一，堅持全面性原則。國有企業預算績效考評應從財務指標和非財務指標入手，確保現有指標能夠覆蓋企業所有業務。完成績效考核指標的設定工作后，還應查缺補漏，分析考核指標設定是否合理，防止出現重財務、輕管理的情況。例如，我國某國有企業分別設定了財務指標、運營指標和市場指標，其中財務指標包含預算收入完成率、預算支出完成率和預算利潤率，運營指標包含生產效率和成本控制率，市場指標包括市場份額增長率和客戶滿意度，以確保預算績效考評體系的全面覆蓋。第二，充分利用預算評價結果。預算評價結果反映出企業預算管理成效、預算管理制度的執行情況。在實際工作中，國有企業應將預算考評結果作為員工獎懲的重要參考依據，對于表現積極的部門（員工）給予多維度的激勵和獎勵，反之則予以相應的懲罰。

五、結語

綜上所述，全面預算管理的應用價值日益凸顯，國有企業應根據自身需求建立健全全面預算管理體系，創新預算管理手段，提高預算編制、預算執行和預算考核水平。但由于受到組織架構、預算方法等因素的影響，國有企業全面預算管理實施效果甚微。因此，國有企業應完善預算管理組織架構，結合戰略規劃設定預算目標，科學選擇預算方法，提高預算方案編制水平和預算執行力度，充分發揮績效考核機制的約束作用。未來，國有企業還應注重數字技術與全面預算管理的結合，借助云計算、5G等數字技術創新全面預算管理載體，提升全面預算管理的數智化水平。

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（作者單位：甘肅省水務投資集團有限公司）