國際貨市基金組織中的中國代表權問題（1971—1980）

中圖分類號］D232；K27 [文獻標志碼]A［文章編號]1003-3815（2025）-03-0100-13

The Issue of Chinese Representation in the International Monetary Fund （1971-1980）

Xu Hang

Abstract：Afterthe lawful seat ofthe People’s Republic of China inthe United Nations was restored in 1971，the International Monetary Fund（IMF），unlike most international organizations，delayed resolving the issue of Chinese representation，citing unique legal and financial complexities.This was due to U.S.political operations.However，the callfor implementation of UN Resolution 2758 in the International Monetary Fund and the positive responseto China’s demand limited the interference by the United States.Not only did a significant number of member states view China’s claims favorably butthe IMF’s management and key functional departments also proactively prepared to reestablish ties with China.This study argues that China’sreform and opening upand its constructiveinteractions withthe internationalcommunitywere the fundamental driving force behind China’sreintegration into the International Monetary Fund.

國際貨幣基金組織（以下簡稱“基金組織”）是與世界銀行并列的世界兩大金融機構之一，以促進國際貨幣合作、支持貿易發展和經濟增長為重要使命。改革開放時期，中國同基金組織保持良好合作，該組織為中國宏觀經濟管理和結構性改革提出大量有價值的政策建議，中國也通過該組織和國際社會交流宏觀經濟政策，為國際發展合作作貢獻，參與國際金融體系的規則制定及改革。

然而，中國在基金組織代表權問題的解決，卻經歷了長達八九年的曲折過程。1971年10月中國恢復在聯合國的合法席位后，絕大多數聯合國系統的國際組織，無論中國政府是否決定恢復行使權利，均執行聯合國2758號決議，終止和臺灣當局的關系。唯有基金組織及世界銀行主張中國代表權問題的解決需要和中國對履行相關義務作出承諾同步進行。由于中國政府并未立即接受相關協定，臺灣當局借機繼續占據在基金組織的席位，直至1980年4月。

對于相關各方圍繞中國代表權問題在基金組織內外的復雜交涉，學界尚未給予充分關注①。這或許和我們歷來將其置于中美建交的敘事中有關，即強調1979 年中美建交是中國得以恢復基金組織席位的外部條件②。美國因素固然非常重要，但考慮到中美建交后，中國在申請加入亞洲開發銀行時依舊遭遇重重阻礙③，可以推斷，重返基金組織絕不是靜待中美建交即可。有鑒于此，本文擬利用多邊檔案還原中國在基金組織代表權問題的解決過程，重新發現這一過程背后的歷史動力。

一、中國代表權問題的由來

1944年5月，中國政府派代表團參加布雷頓森林會議，并參與簽訂《國際貨幣基金協定》，由此成為次年12月正式成立的國際貨幣基金組織的創始國之一?；鸾M織的資金主要來自成員國繳納的份額，份額大小代表著各國的基本地位和權利，應根據其國內生產總值等經濟指標協商確定。但由于受到戰爭破壞，純粹基于經濟規模的計算有困難，因此各國在份額問題上爭議頗多。布雷頓森林會議最終確定中國在基金組織的份額為5.5億美元，高于美國起初設定的3.5億美元，僅次于美國、英國、蘇聯，從而有權單獨任命一名執行董事④。

1949年中華人民共和國成立后，臺灣當局占據了聯合國體系中的各個席位。20世紀50年代前期，捷克斯洛伐克等東歐國家曾在基金組織中質疑臺灣當局的合法性，新中國政府也致信基金組織，要求驅逐國民黨集團③。但自1954年捷克斯洛伐克失去會員資格后，基金組織中關于中國問題的討論暫告一段落。另一方面，臺灣當局放棄了1959 年、1965 年和1969 年普遍增資的三次機會，中國所占份額相應降低，并在1960年失去了單獨任命執行董事的資格，但依然可以派出選任董事。1972 年，由于中國剛剛恢復在聯合國的合法席位，臺灣當局為避免引人注目，又進一步主動放棄派人參選董事。

中國恢復聯合國席位后，聯合國絕大部分附屬機構及專門機構，包括國際勞工組織、聯合國糧農組織、聯合國教科文組織、世界衛生組織、國際原子能機構等，即使或多或少存在債務等細節問題，都在一年之內通過決議，確認中華人民共和國政府是代表中國的唯一合法政府，無論中國政府是否表明行使在該組織內的權利⑥。唯有基金組織及世界銀行以國際金融機構存在特殊的法律和金融等技術性問題為理由，未按照聯合國決議驅逐臺灣當局的“代表”。

事實上，所謂技術性問題更多是一個借口，其背后是美國的政治運作。美國試圖就保護臺灣當局所謂“國際空間”提出新對策，認為最切實的做法就是維持臺灣當局在國際金融機構中的地位，包括基金組織、世界銀行以及亞洲開發銀行①。這并不全然是面對新形勢不得已提出的辦法，其背后是20世紀60年代以來，美國試圖通過支持臺灣經濟發展來鞏固其“國際地位”的一貫思路。其基本邏輯是，臺灣經濟現代化不僅有利于內部政治安定，經濟和技術資源還可以為亞洲的區域發展所利用，而活躍的區域合作參與度則對臺灣的“國際地位”具有重要意義②。60年代中期美國對臺援助逐漸結束后，臺灣經濟建設包括電力、鐵道、電信、漁業等諸多項目都依賴國際金融機構的長期貸款。擁有國際金融機構會員身份，不僅易于持續獲得國際融資，對臺灣當局來說更具有不言而喻的政治意義。③

為保留臺灣席位，美臺之間進行了緊鑼密鼓的籌劃和安排。1971年10月29日，臺灣當局“外事”負責人周書楷、“駐美代表”沈劍虹和時任美國總統國家安全事務助理基辛格會面時提出“不希望資本流出以及投資減少”，對臺灣經濟發展的可持續性表示擔憂④。美方稱，“將盡最大努力確保臺灣在國際金融機構中的席位”③。同時，隨著日本在1970年成為基金組織第五大出資國，美國積極尋求日本在涉臺問題上的配合。1971年12月29日，美國國務院在給美國總統尼克松有關美日首腦會談的備忘錄中稱：“臺灣的經濟活力對其未來至關重要，因此擴大貿易和投資非常重要。閣下應向佐藤榮作首相表明，美國對臺灣經濟的未來有信心。沒有經濟成長就沒有臺灣在政治上的未來，要向佐藤表明美國支持在基金組織、世界銀行以及亞洲開發銀行中臺灣地位的決心?！雹廾绹鴩鴦赵旱囊环菡呓ㄑ砸蔡岢鐾ㄟ^鼓勵美國和日本投資，支持臺灣經濟持續發展，鼓勵同臺灣沒有所謂“外交關系”的國家維持和臺灣的貿易投資關系，并計劃以“臺灣是和中國大陸分離的經濟體系”為由，支持其繼續留在國際金融機構？。

美國政府在處理許多涉臺事務時，均以支持臺灣占據在國際金融機構的席位為著眼點。例如1972年7月，美國建議臺灣當局不要參加即將在美國召開的世界野生動植物大會，以免讓肯尼亞、坦桑尼亞等該領域重要國家缺席，導致臺灣當局被國際輿論遣責，那將“不利于保護臺灣在國際金融機構中的席次”③。同月，臺灣當局為價值5740萬美元的鋼鐵廠設備及3億美元的核電廠設備向美國進出口銀行申請融資。盡管美國政府內部有基于商業風險的異議，但美國國務院強烈主張批準，理由是：“如果不批準，會被外界解讀為美國對臺灣經濟發展沒有信心，從而影響美國‘保護‘臺灣在國際金融機構席位的能力。”同時，美國國務院強調，貸款的批準應該以低調方式進行，盡量減少美國在金融上支持臺灣的印象。①

鑒于1972年4月和9月將分別召開亞洲開發銀行、基金組織及世界銀行年會，臺灣當局組織了以“駐美代表”沈劍虹、“中央銀行”原總裁徐柏園、基金組織及世界銀行理事王蓬為核心的三人小組負責應對。財政主管部門負責人李國鼎、“中央銀行”總裁俞國華等同美國國務院、美國財政部、基金組織及世界銀行的高級官員、有關董事之間保持密切溝通。②臺灣當局提出了一個“先出后進”方案，即退出“中華民國”會籍，另行以新的身份申請重新加人。這個方案試圖規避中國代表權問題，永久確保臺灣會員身份，同時能削減 80% 的出資額。③當年12月，沈劍虹向世界銀行法律總顧問阿倫·布羅切斯（Aron Broches）征求以下做法的可行性：將“中華民國”的活動限定在臺幣區域；經董事會同意減少份額；將名稱改為“中華民國臺灣”④。

12月14日，王蓬與基金組織的日本董事鈴木秀雄會面，就臺灣留在基金組織一事尋求日方協助③。當時，日本政府的基本態度是在不妨礙中日邦交正常化的前提下，盡可能支持臺灣當局在國際金融機構的席位⑥。1971年11月5日，日本外務省經濟局在一份題為《IMF中的中國問題》的文件中，對臺灣當局面臨的情形進行了分析，認為“如果進入表決流程，即使日本投棄權票，臺灣也必定失敗”，因此建議主張“在中國政府表明參加意愿之前，驅逐臺灣當局是不適當的”？。1972年2月和3月，王蓬同日本外務省外務審議官安川壯進行了兩次會談，日本駐美大使牛場信彥也在場。會談中，王蓬詢問日方對“先出后進”方案的意見，還希望日本能做印度的工作。安川壯認為該方案在法律和操作層面過于復雜，明確表示反對，并建議通過尋求多國支持的方式來保留臺灣當局席位。③

美國政府內部也在評估具體操作方案。1972年1月22日，具體負責國際金融機構中中國問題的副財長保羅·沃爾克（PaulVolcker）和副國務卿納撒尼爾·塞繆爾斯（Nathaniel Samuels）聯合發送備忘錄，請求政府批準向外交機構下達指示，支持臺灣當局保持在國際金融機構中的席位。美國政府則要求其駐外使領館先以低調和非正式的方式了解各個國際金融機構主要成員國的態度。世界銀行行長羅伯特·麥克納馬拉（RobertMcNamara）曾提議設置一個研究中國代表權問題的臨時委員會，但因未能得到若干重要國家及基金組織的支持而作罷。隨后，基金組織及世界銀行管理層、美國政府、臺灣當局之間達成共識，應盡量避免主動提出中國代表權問題。同時，為應對可能出現的驅逐臺灣當局的提案，麥克納馬拉提議，屆時可以在程序上做文章，先設立一個委員會，授權其研究法律和金融問題，然后由該委員會提出報告，核心內容是在中國政府承諾履行義務前維持現狀及避免提出代表權問題，并通過強調機構的金融特征盡量拖延時間。①該建議得到美國政府支持，并成為主要應對策略。盡管在當年9月25日至29日舉行的基金組織及世界銀行年會上沒有出現驅逐臺灣當局的議案，但可以看出，在美國政府主導下，金融和技術性問題成為拖延中國恢復在基金組織席位的一種政治手段。

二、中國代表權問題的凸顯

國際貨幣基金組織的中國代表權問題從1973年開始逐漸凸顯，直接原因在于中國政府主動維護自身權益，要求基金組織落實聯合國決議。針對中國政府的主張，各成員國反應不一。盡管美國擁有很大影響力，但基金組織是獨立的國際機構，是否具有自主性，關乎其信任度、合法性②。成員國的意見分化使得美國對臺灣當局的暗中支持無法輕易得逞。

盡管新中國成立后和西方金融界接觸有限，但對基金組織的動向保持了密切關注。20世紀五六十年代，《參考消息》針對基金組織在資本主義世界的運作情形、對拉美國家的貸款發放以及保加利亞、匈牙利和印尼等國申請加人等問題均進行了追蹤報道。不過，這一時期中國總體上對基金組織持負面印象，認為它“有利于美帝國主義的資本輸出”，是美國“用來達到其經濟擴張的一個御用工具”③。隨著70年代初期國內外形勢的變化，中國對基金組織的看法有所改變，不僅認為受美元危機影響，美國獨霸國際貨幣事務的局面已逐漸為“十國集團”④所取代，還尤為關注發展中國家在組織內為爭取權益而進行的斗爭③。

70 年代初，中美關系正?；?、中日邦交正常化進程先后啟動，中國和主要資本主義國家關系迎來新的局面，多位黨和國家領導人提出正確認識資本主義的問題。例如1971年12月26日，周恩來在中央軍委召開的航空產品質量座談會上提到，“不能認為凡是資本主義國家的東西都不好”⑥。1973 年6月22日，毛澤東在接見馬里國家元首兼政府總理特拉奧雷時也指出：“這些西方資本主義國家是創造了文化，創造了科學，創造了工業?，F在我們第三世界可以利用他們的科學、工業、文化的好的部分?！保繃H環境新變化和外交形勢新發展為外貿和財經工作帶來了積極影響。1973年初，毛澤東、周恩來批準實施“四三方案”，在三五年內引進43億美元的成套設備和單機。這是“文化大革命”以來首次批準實施的大宗進口成套設備方案。恰在這一時期，全球金融秩序發生重大變化。1971年8月，美國宣布停止用美元兌換黃金，各主要資本主義國家隨即相繼放棄固定匯率制。1973年，布雷頓森林體系的固定匯率機制徹底崩潰。面對動蕩的國際金融市場，當年6月7日，恢復工作后協助周恩來抓外貿工作的陳云在同中國人民銀行負責人談話時指出：“過去對外貿易百分之七十五面向蘇聯、東歐國家，百分之二十五面向資本主義國家?，F在反過來了，這個趨勢是定了?！彼笾袊嗣胥y行搜集資料，認真研究國際金融和貨幣問題。③在上述背景下，中國政府外交及財經部門同基金組織展開了一定程度的接觸

1973年9月24日，外交部部長姬鵬飛致電基金組織總裁約翰內斯·維特芬（Johannes Wit-teveen），要求該組織遵守聯合國決議①。10月29日，基金組織召開董事會會議討論中國問題。會上，美國董事威廉·戴爾（WilliamDale）按照美國政府的定調和策略，主張不急于和中國聯系，聲稱應在此之前徹底、充分地研究有關法律和金融問題。②然而，大多數董事都認為應該對中國的要求進行積極回應，更有部分董事主張在短時期內解決中國代表權問題，并傾向于對驅逐臺灣當局投贊成票。例如，北歐五國的代表董事埃里克·布羅福斯（Eric Brofoss）指出：“雖然先征詢中國態度的意見獲得了廣泛支持，但我仍需表達立場。中國代表權涉及政治問題，應該交由大會決定，而非董事會決定?！彼鲝埾冉鉀Q代表權問題，再詢問中國是否愿意恢復席位。這種意見事實上是聯合國下屬其他國際組織的普遍做法，澳大利亞、法國、意大利、新西蘭等國董事對此表示認同。加拿大董事希望相關協商在六周內完成，聯邦德國董事認為應先征詢中方意見，日本董事則表示應優先考慮法律和技術問題。③

會上，基金組織總裁被授予同中國政府就代表權及參加特別提款權④的立場進行非正式協商的權利。11月2日，基金組織代表在紐約同中國常駐聯合國代表團舉行會談?；鸾M織表示愿意積極對話，但從保護機構利益的角度，希望中國政府告知是否愿意加人。中方認為中國政府的立場已經表達得很明確了，并對基金組織及世界銀行的長時間拖延表示不滿。③11月26日，維特芬就中國問題召開小規模董事會會議。他認為，基金組織應該認真考慮中國加入時會產生的各種議題，因為“和其他計劃經濟的會員國相比，中國在經濟和政治上的重要性，使得這些議題不僅僅是法律性的問題，而是對整個布雷頓森林體系具有根本性意義的問題”。董事會討論了中國經濟問題，包括貿易數據的可得性、黃金生產、匯率、份額的確定，以及國際金融改革背景下中國可能持有的立場等。會議最后，維特芬要求亞洲部聯合其他部門著手研究中國的經濟和金融，特別是中國和世界貿易及支付體系之間的關聯。③

基金組織內部的中國問題受到關注后，臺灣當局進一步加強對美工作。1973年11月7日，沈昌煥告知美方，臺灣當局認為目前唯一有望成功的方案就是拖延。20日，沈劍虹寫信給基辛格，建議在中國大陸沒有表示興趣之前，“美國向其他較大份額國家堅定表明維持現狀的好處”；即使中國大陸表明參加意愿，臺灣當局也希望利用投票規則，由美國出面游說相關國家不參與投票。③此前在9月召開的基金組織及世界銀行年會上，李國鼎也游說美國財政部部長喬治·舒爾茨（GeorgeShultz），希望其能勸說英國、日本、加拿大和新西蘭等國在美國提出逆提案之際至少棄權。①

美國國務院和財政部均認為，盡管臺灣當局提出的策略在技術上可行，但并不值得以中美關系以及美國和其他成員國的關系為代價。美方對臺灣當局表示，在中國政府表明加入之前，將致力于維持現狀，并低調做有關國家工作；一旦中國政府表明加入態度，就只能對驅逐臺灣案投反對票，但同時會歡迎中國加人。美國認識到，基金組織中多數成員國對中國要求驅逐臺灣當局持積極態度，因此“只有采取上述立場，才能為臺灣爭取到最大支持的同時不以犧牲中美關系以及美國和其他國家的關系為代價”?；诖?，美國政府指示基金組織美國董事采取以下行動策略：在中國政府未表明加入意愿之前，對于驅逐臺灣案提出逆提案，致力于維持現狀；避免過分動員其他國家，只對部分國家私下提及此事，并強調美國并不試圖阻撓中國加入。美方認為，在中國做好準備之前維持現狀有諸多好處，驟然變動則可能會影響到美國國會對新一輪增資預算的審批。② 值得一提的是，在此期間，美國董事戴爾以及世界銀行行長麥克納馬拉都曾提出讓臺灣當局主動退出的解決方案，但均遭到臺灣當局拒絕③。1974年5月30日，王蓬同美國國務院經濟局發展和金融辦公室主任理查德·本尼迪克（Richard Benedick）商討對策。本尼迪克稱，經國務卿確認，美國歡迎中國大陸和臺灣同時加人基金組織和世界銀行；如果中國大陸表明加入意愿，但以驅逐臺灣為條件，美國將表示反對。本尼迪克還向王蓬建議按照三個步驟和美國政府溝通協作：第一階段，如果中國政府不表明參加意愿，則維持現狀；第二階段，在中國政府明確表示參加的情形下，要求其承諾履行義務；第三階段，待中國政府承諾履行義務，則主張不以驅逐臺灣當局為前提條件。④

這一時期，中國和國際社會的關系正在持續深化中。1974年2月，毛澤東在和贊比亞總統卡翁達談話時，提出了劃分三個世界的思想③。4月，鄧小平率團參加聯合國大會第六屆特別會議，全面闡述了毛澤東的這一思想，并強調對發展中國家的經濟援助應當嚴格尊重受援國的主權⑥。此外，歐洲經濟共同體通過各種途徑要求中國向其總部派駐代表；1975年5月6日，中國與其建立正式關系。國際社會對中國重要性認知的加深使得基金組織內部斗爭更加激烈。盡管在1974年、1975 年基金組織及世界銀行年會上，中國代表權沒有成為討論議題，但1976年向成員國返還黃金一事使其成為基金組織不得不面對的問題。

1976年1月，為向收支困難的發展中國家提供貸款，基金組織決定成立一個臨時性的信托基金。由于成員國之間協議降低黃金在國際貨幣體系中的作用，基金組織決定將其黃金儲備中約1/3部分（約5000 萬盎司）進行處理，將其中的一半在今后四年內向市場售賣，并將取得的收益作為新的信托基金的資本來源，而另一半則以官價（1盎司約等于42美元）向1975年8月31日以前加人的會員國按照出資額比例進行返還。針對中國的返還額約為47萬盎司，折合1.9億美元。按照計劃，這批黃金將分四次返還，時間分別為1977年1月、1977年12月、1978年12月、1979年12月，其中第一次將返還全部額度的1/4。在此背景下，向中國返還的黃金是否應該交由臺灣當局成了一個有爭議的問題

在1976年10月召開基金組織及世界銀行年會之前，中國人民銀行行長陳希愈于9月30日致電維特芬，要求立即驅逐臺灣當局代表，同時強調中國在基金組織中的所有資產及權益理應屬于中國人民，主張作為中國國家銀行的中國人民銀行才有處分的權利①?；鸾M織中有不少成員國支持或同情中國的立場，例如尼泊爾、巴基斯坦等國代表明確主張恢復中國的正當權利，法國也相對傾向于支持中國，其董事主張在中國代表權問題解決之前，暫擱置向臺灣當局返還黃金。

針對中國政府的要求，維特芬準備了一份回復草案，核心內容是表明資產、權益不能和財政義務分開，并希望獲得中國政府的答復。12月3日，基金組織召開董事會會議，就回信草案進行討論。代表北歐五國的丹麥董事弗雷德·盧森（Frede Hollensen）提出反對意見，表示北歐五國一貫認為應先解決代表權問題，再談技術和金融問題，并考慮要求提交大會討論決議②。盧森認為，應該在代表權問題達成結論之后再向中國回信。法國、荷蘭、澳大利亞、印度、敘利亞、贊比亞等國贊同該意見。③美國、英國、聯邦德國、日本等權重較高國家的董事則認為應先發出回復。在12月29日的董事會會議上，法國董事再次提出，向臺灣返還黃金一事應該擱置。由于董事會未能達成共識，只能決定推遲討論。1977年1月6日，維特芬提出妥協方案：如果中方在3月底之前未能回復，就向臺灣當局返還黃金。④對此，法國等國表示反對，但美國、英國、聯邦德國、加拿大、澳大利亞、日本等國贊成③。1月7日，維特芬正式向陳希愈發出回信，以非常委婉的語氣表示“在不清楚中方意圖之前，董事會無法采取行動”⑥。在1月的董事會會議召開期間，基金組織法務部就黃金返還問題出具了法律意見書，對將黃金返還給臺灣當局持肯定意見；然而1月10日的董事會會議仍認為，該問題應該在中國代表權問題解決后再行討論？。

3月5日，基金組織收到回復。陳希愈在回信中除了重申中方立場之外，表示歡迎基金組織繼續和中國常駐聯合國代表團磋商。3月31日，基金組織派出工作組，包括亞洲部主任敦辛（TunThin）、法律部副總顧問詹姆斯·埃文斯（James Evans）及財務部高級顧問戴維·威廉斯（DavidWilliams）等三名高級職員，同中國常駐聯合國副代表周南進行了一個小時的會談。雙方在驅逐臺灣當局和中國政府恢復行使權利是不是同一個議題的問題上產生了分歧。周南認為，應當立即執行聯合國決議，驅逐臺灣當局；敦辛認為，問題的關鍵不是驅逐而是誰代表中國的問題，即驅逐臺灣當局和中國政府立即行使權利需要同時進行。另外，就資產歸屬問題，基金組織代表解釋說，這些資產屬于基金組織，已繳納的出資額是存于臺北的新臺幣，返還黃金則是將黃金換為可使用的貨幣，并不是一般意義上的財產分配。周南表示，會將和基金組織的會談內容向政府報告。③在接觸之后，維特芬認為，中國政府內部還需要進一步考慮代表權變更后的影響，因此建議待事態有進一步發展后再尋找合適時機解決。

4月11日，基金組織董事會通過決議，決定等待合適時機再向中國返還黃金。最終，直到1980年4月17日中國政府正式接受《國際貨幣基金組織協定》之前，該問題才得到處理。當然，臺灣當局比較焦急，希望能早日得到返還黃金。1977年1月5日，為爭取基金組織支持，王蓬代表臺灣當局提出，可以將第一次的黃金份額售賣后的收益都讓渡給信托基金，以幫助發展中國家。① 然而，臺灣當局此時已經近乎無計可施，其同基金組織進行交涉的空間十分有限。王蓬認為，他無法去做董事們的工作，因為“最終他們還是得去問相關國家的意見，而這些意見通常由外事部門出具，這樣對臺灣是很不利的”②。

三、中國代表權問題的解決

中國政府是否表態接受《國際貨幣基金組織協定》，是推動中國代表權問題解決的關鍵一環，而這又和中國政府對外資的態度緊密相關。新中國成立后，受國際環境和國內政治影響，引進發達國家資金和技術受到一定限制。在20世紀70年代初中美關系解凍和國內糾正極左思潮背景下，我國從西方國家引進了一批成套大型技術設備。1973年4月16日，周恩來在批示外交部、國家計委和對外經濟聯絡部《關于出席聯合國工業發展理事會及其常設委員會活動方案》的請示報告時強調，“自力更生，絕不是關起門來，排斥真誠有效的國際援助”③。6月7日，中國人民銀行向陳云請示利用外國銀行資金是否符合自力更生方針和黨的路線，陳云提出：“不要把實行自力更生方針同利用資本主義信貸對立起來。”④1975年，鄧小平主持中共中央和國務院日常工作，實行全面整頓，將引進先進技術和新設備、擴大出口貿易作為一項重大政策，然而國內政治波動使得這項政策被迫再次中斷。總體上看，70年代上半期，國內對外資的態度有所松動，盡管受“左”傾思想束縛，在利用國外貸款上沒有邁開步伐，但相關思考為改革開放奠定了基礎。

粉碎“四人幫”后，撥亂反正逐步推進。為借鑒國外經驗，1977年，國務院同意各部委派團出國訪問③。1978年6月，國務院副總理谷牧帶團赴法國、瑞士、比利時、丹麥和聯邦德國考察。鄧小平在聽取谷牧出訪的匯報后指出：“引進這件事要做，下決心向外國借點錢搞建設，要抓緊時間?！雹?中共十一屆三中全會作出改革開放的決策，為中國恢復在基金組織的席位創造了根本條件。從1979年初到1981年下半年，中國政府打破思想禁區，摒棄“一無內債、二無外債”的傳統觀念，對利用西方國家貸款、吸引外商投資基本形成共識。1979年9月1日，谷牧在訪問日本期間舉行的記者招待會上明確指出，只要條件適當，我們將接受所有友好國家的貸款，也準備參加聯合國金融組織。

中共十一屆三中全會后，中國加快了金融開放的步伐，通過允許外國金融機構在中國設立代表處、同日本銀行達成隔年互訪口頭協議等舉措，加強了同各國中央銀行的往來③。與此配套，相關體制改革正式啟動。1979年2月5日至28日，中國人民銀行在北京召開全國分行行長會議，提出把銀行工作的重點轉移到社會主義現代化建設的軌道上來①。3月13日，國務院批轉中國人民銀行《關于改革中國銀行體制的請示報告》，規定由中國銀行參加有關國際金融組織和其他經濟、貿易、金融對外活動及談判，簽署有關文件，開展對外金融活動，研究國外金融動態②。5月，中國銀行聯合外交部等部門報國務院批準，組成由中國銀行牽頭的代表團赴南斯拉夫和羅馬尼亞考察。代表團認為，重返基金組織及世界銀行有利于改革開放，并向國務院建議以中國銀行名義邀請兩機構官員來華談判③。7月1日，全國人大常委會決定設立國務院財政經濟委員會，作為研究制定財經工作方針政策的決策機關，陳云任主任，李先念任副主任④。至此，中國政府和基金組織進行談判的國內管理制度基本理順。1980年，敦辛率代表團首次訪問中國后，在基金組織董事會會議上報告稱，中國政府已經為建立和基金組織的聯系做了相當多的工作③。

在改革開放的背景下，中國政府向基金組織釋放了更多、更明確的接觸信號，尤其是通過聯合國組織系統同基金組織展開細節問題上的溝通。例如1979年1月，聯合國貿易和發展會議秘書處的一位中方職員詢問：中國加人國際金融機構有哪些益處？社會主義國家在遵守基金組織協定和履行有關義務時是否遇到過一些特別的難題？基金組織職員介紹了羅馬尼亞、越南、南斯拉夫等社會主義國家如何利用基金組織資金，以及基金組織對這些國家的金融和經濟數據作了哪些保密處理，強調基金組織有足夠的靈活度和經驗處理社會主義國家特有的一些問題。③基金組織判斷，此類非正式溝通表明中國政府正在進行有關評估，因此開始為中國代表權問題的解決做全方位的準備工作。其中最重要的有兩項：一是研究中國經濟情況以及中國和基金組織的關系；二是研究如何處理代表權更替時的債權債務關系。

基金組織從1978年開始為解決中國代表權問題收集材料?；鸾M織內的經濟學家依據有限的中國官方信息、美國國會聯合經濟委員會的出版物以及從美國和日本獲取的數據，在當年12月向總裁提交了一份關于中國經濟發展情況的初步報告③?；鸾M織亞洲部和研究部的高級經濟學家呂克·德沃爾夫（Luc DeWulf）、莫里斯·戈爾茨坦（Morrs Goldstein）等推薦亞洲部訂購中國發行的英文外宣刊物《北京周報》（Beijing Review），尋訪美國的中國研究專家，系統收集和研究有關中國經濟的統計數據、中國和西方國家的貿易情況等信息③。亞洲部專門為研究中國經濟新設研究崗位，聘請了一位畢業于美國密歇根大學、專攻中國經濟的年輕博士弗朗索瓦絲·勒加爾（Frangoise LeGall），她全程參與了中國恢復基金組織席位的談判。在1980年4月基金組織代表團訪問北京之前，經濟學家團隊還準備了一份詳盡的中國經濟背景報告。③特別值得一提的是，盡管中國以1946 年的原始份額重返基金組織，但基金組織的經濟學家團隊曾采用不同方法，就中國應占份額比重進行了重新測算，包括按照基金組織所掌握的不確切的既有數據進行測算，按照假定過去幾次增資時中國都按比例增資進行推定，以及加人臺灣地區數據進行計算等①。由于不同的計算方式下結果差別很大，份額問題只能在中國重返基金組織后另行協商。

相比于研究中國經濟，對基金組織來說，更難處理的是債權債務關系的轉換問題。基金組織在1969年設立特別提款權時，臺灣當局加入賬戶，卻沒有接受額度分配；直至1978年，才接受了約1.14億的特別提款權額度，但沒有使用過，因此特別提款權賬戶問題影響不大。主要的債權債務問題有兩個：一是1976年以來一直被擱置的黃金返還問題。二是臺灣當局有兩項尚未完成的回購義務：在1982年4月1日前繳納約7800萬特別提款權，以降低份額中超過規定比例的臺幣數額；在1981年1月22日前回購此前動用的儲備頭寸②部分的3000萬特別提款權。③

1979 年1月19日，王蓬在和敦辛、基金組織法律顧問約瑟夫·戈爾德（JosephGold）會談時表示，如果有關事項可以得到妥善安排，他個人傾向接受一個“友好協議”，完成“平和移轉”④。5月14日至25日，基金組織和臺灣當局財政主管部門舉行例行年度磋商，希望后者承諾履行回購義務③。但實際上，臺灣當局想盡辦法試圖逃避債務。1980年2月26日，王蓬致信敦辛，詢問黃金返還問題以及今后基金組織計劃同臺灣當局保持怎樣的關系？。3月4日，王蓬要求基金組織安排會議討論一些技術問題，并在會上提出和世界銀行進行協調?；鸾M織表示，兩機構之間是獨立的，同世界銀行之間的聯動安排可以征詢世界銀行行長意見。？3月17日，俞國華致電王蓬并轉基金組織，要求盡快處理返還黃金問題，并提出是否可以用返還黃金收益抵銷世界銀行中臺灣當局的債務③?；鸾M織回絕了臺灣當局的要求，并重申與世界銀行是彼此獨立的。

1980年2月11日，中國駐美大使柴澤民拜訪基金組織，除了詢問世界銀行和國際開發協會的一般借貸政策之外，還征詢如何開啟和基金組織之間的談判。2月21日，中國駐美大使館政治參贊曹桂生和基金組織秘書長萊奧·范豪特芬（Leo Van Houtven）舉行會談，敦辛也在場。會談中，中方表達了在當年秋天完成相關程序的意愿，并表示不承認臺灣當局的負債，但愿意以合理態度來應對。中方表示，將以中國銀行為接待方，邀請基金組織代表團訪問北京，商討代表權問題以及未來和基金組織關系中有關中國權利、義務的一切事宜；同時指出，這代表中國政府希望早日恢復在基金組織中的代表權。基金組織表示將積極考慮中方的邀請，并認為此次訪問將主要是說明性質的，擬由敦辛帶領，成員包括法律部、秘書處以及金融部等專業職員。①

3月11日，就派出代表團訪問中國一事，基金組織新任總裁雅克·德拉羅西埃（Jacques deLarosiere）和前五位份額國家，即美國、英國、聯邦德國、法國和日本的董事舉行會議。德拉羅西埃強調，訪問團是技術性的，而非決定性的。會議重點討論了增加中國份額一事。美國董事塞繆爾·克羅斯（SamCross）依舊試圖避免出現代表權更替，也就是不以驅逐臺灣當局為條件。而針對增加中國份額一事，會議主張不宜操之過急，對中國加人基金組織的目的以及中國作為發展中國家對董事會平衡的影響等抱有疑慮。②

3月27日，美國財政部部長喬治·米勒（George Miller）主持召開跨部門會議，主要討論中國恢復基金組織及世界銀行席位事宜。會議同意支持中國恢復席位，但考慮到由于國際開發協會的大量資金會流入中國，并且涉及債務償還及臺灣當局在機構中繼續存在的形式等問題，美國國會可能對1981年多邊機構出資審批采取嚴厲姿態，因此不建議1980年恢復中國席位。米勒建議至少拖延到1981年，并就會員義務、債務償還以及臺灣當局繼續參與兩個機構的可能性等問題展開進一步磋商。③然而，美國政府和基金組織、世界銀行管理層交涉無果，因為“管理層明顯不愿意向中方解釋為什么拖延是合理的”，只能嘗試由駐華大使館級別稍低的外交官委婉勸說中方重新考慮恢復席位的時間點④。

3月25日至4月5日，基金組織代表團訪問北京，同國務院副總理姚依林、外交部副部長章文晉、財政部副部長李朋，以及中國人民銀行、中國銀行、對外經濟貿易部及國家統計局有關負責人舉行了會談。代表團訪華期間，外交部部長黃華于4月1日致電德拉羅西埃，正式確認中國政府愿意接受基金組織協定。4月4日，敦辛和中國銀行副行長王偉才分別代表基金組織和中國政府簽署備忘錄。中方聲明，中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府，承諾履行規定的義務和金融安排，包括繳納份額、參加特別提款權賬戶等。中方提出，希望增加中國的份額，因為目前份額是按1946年情況確定的，同中國在國際經濟中的地位不符。中方還提出了董事會資格等問題。③4月7日，敦辛在董事會會議上報告代表團訪華情況，認為中國政府雖然對基金組織本身及國際金融體系運作的了解程度還有待加深，但在實現現代化的目標下，對和基金組織的合作持非常積極的態度⑥。

即便中國在基金組織席位的恢復已是大勢所趨，美國仍舊試圖有所干擾。4月11日，美國政府突然就黃金返還問題向中國駐美大使館拋出一個所謂替代方案，即以臺灣當局完全履行債務為前提，將原定的47萬盎司黃金（市價折合2.5億美元）返還給臺灣當局，但需要從中支付1.57億美元，完成回購義務；這樣，返還黃金的實際分配變為中國大陸獲得 60% ，臺灣地區獲得 40%⑦ 。

4月13日，中國駐美大使館聯系基金組織美國董事克羅斯及美國財政部部長米勒，表達反對意見。不過，由于事發突然，幾乎沒有留下應對時間，4月14日，在美國運作下，基金組織董事會會議勉強通過了這一方案。①

1980 年4月17日，基金組織董事會會議通過決議，正式恢復中國的合法席位，中國獲得執行董事席位并成為單獨選區。會上，克羅斯代表美國政府提出，基金組織應繼續保持和臺灣當局的某種聯系。法律部主任喬治·尼科萊托普洛斯（George Nicoletopoulos）回應稱：“國際貨幣基金組織和臺灣當局所有官方關系都將停止?！雹?5月23日，外交部部長黃華致電德拉羅西埃，通知基金組織，中國政府決定委派中國人民銀行行長李葆華為理事，國家外匯管理總局副局長兼中國銀行副行長王偉才為副理事。至此，中國和基金組織的關系翻開新的篇章。20世紀80年代，基金組織通過備用安排貸款、信托基金貸款以及銀行監督方面的技術援助等，協助中國進行國民經濟調整。③中國則在基金組織內和國際社會共同探討促進世界經濟平穩發展、增進國際金融合作的途徑，積極參與其機構改革，推動建立公平合理的國際經濟新秩序。

結語

中華人民共和國恢復在聯合國的合法席位之后，有選擇地加人聯合國體系各國際組織。實行改革開放以后，中國于1980年正式恢復在國際貨幣基金組織的席位。實際上，不論中國是否決定恢復行使代表權，國際金融機構都應該落實聯合國2758號決議，結束臺灣當局的非法占據。但基金組織聲稱，金融機構有自身的法律和技術性問題，需要在中國政府承諾履行義務時再解決代表權問題。不能否認，國際組織從自身立場和利益出發，對可能影響其運營的負債和義務等問題進行研究和厘清，有一定的合理性。但以技術性問題為由拒絕落實聯合國決議的實質，是美國利用優勢地位試圖干涉臺灣問題的政治操作。

盡管美國具有較大影響力，但基金組織作為國際組織亦有其獨立性。1973年之后，相當多成員國對中國的主張和要求持積極態度，這使得中國代表權問題在基金組織內部逐漸凸顯。在此背景下，美國暗中支持臺灣當局的成本逐漸增加、效果愈發有限?；鸾M織管理層及主要職能部門在20世紀70年代為和中國恢復關系積極進行準備，包括對中國經濟展開前期研究、通過各種渠道和中國政府接觸等。

在對抗蘇聯的戰略需求下，20世紀70年代，美國政府奉行對華“接觸”政策，一方面在原則上對中國重返國際金融機構持歡迎態度，另一方面又試圖保留臺灣當局的席位，為基金組織落實聯合國決議制造障礙。特別是和美國國會對國際多邊機構出資預算的審批等問題交織在一起，美國政府在中國恢復基金組織席位的具體過程中常常采取拖延和消極的態度。通過重新審視外部條件，可以看到，中國重返基金組織并不單純是中美建交的產物，中國實行改革開放、基金組織所代表的國際社會對中國主張的積極回應，以及雙方之間展開的良性互動，是中國恢復基金組織席位的根本推動力。在中美關系敘事之外，中國融入全球經濟秩序的進程有著更為復雜、生動的歷史脈絡。

（本文作者 上海交通大學人文學院副教授）（責任編輯 趙鵬）