上海基本建設用地檢查中的退地問題（1959—1963）

[中圖分類號]D232；K27 [文獻標志碼]A[文章編號]1003-3815（2025）-03-0089-11

Disputes over the Withdrawal of Land in the Inspection of Land for Capital Construction in Shanghai（1959-1963）

Bao Shufang

Abstract：Within the historical contextof initiallcorrecting the“Leftist”mistakesand readjusting the national economy，from 1959 to 1963 there was a wave of large-scale inspections of land forcapital construction. The purpose of the inspections was to have land-using units return the land that had been excessively or prematurely acquired in order to support the agricultural front and help overcome the diffcult times.In accordance with the requirements and regulations of thecentral government，Shanghai carriedoutseveral roundsof inspections and disposal of land over the years.During this process，the government，enterprises，and communes engaged in extensive negotiationsand interactions.Some enterprises initially hoped to return less land，butafter the tightening of policy，they generally returnedallthe land as required.The objective conditions of a dense population and scarce land in Shanghai resulted in conflicts between factories and communes regarding the acquisition and return of land.Moreover，the issue of balancing industrial and agricultural development could not be addresed solely through the withdrawal of land.Despite these challnges，through the proactive communications and outreach of governments at various levelsand their stringent enforcement of policy，the land withdrawal initiative ultimately yielded positive outcomes.

在把一個落后的農業國變為先進的工業國的過程中，不可避免地要征用土地。而土地牽涉農業生產和農民生活，征地中的諸多問題都需要妥善處理，其中最基本、最核心的是土地浪費問題①。在1953年12月政務院公布的《國家建設征用土地辦法》中，節約用地被確立為征地的重要原則。

《辦法》要求用地單位盡量利用荒地、空地，而不征用或少征用人民的耕地良田。①這時強調節約用地，主要基于我國人多地少的基本國情，符合厲行節約、勤儉建國的建設方針。

1953年“一五”計劃實施后，工業建設土地征用規模日益擴大，西安、成都、太原等重點工業城市發生了征地過多的問題。1957年，中共中央批評經濟建設中存在四大問題，“占地過多”為其中之一②。所謂占地過多，主要指建設單位征地中出現征而不用、多征少用、早征遲用的現象。中共中央認為，這會導致土地荒蕪浪費，“減少農業產量，引起農民群眾的嚴重不滿造成國家與農民爭地的很大矛盾”，進而增加投資及生產和管理的費用，浪費國家資金③。1958年初，由于原來的征地辦法“對于節約用地、防止土地浪費，規定得不夠具體細致，特別是缺乏明確的監督檢查制度”④，國務院決定修訂《國家建設征用土地辦法》，完善節約用地的各項制度規定，進一步強調國家建設用地必須注意節約這一原則⑤。

然而，1958年“大躍進”運動的興起使得節約用地原則未能得到嚴格貫徹。工業的無序發展打亂了基本建設征地的節奏和秩序，加劇了對農業生產的破壞。面對嚴峻的經濟形勢，中央對國民經濟各領域先后展開初步糾“左”和全面調整。一方面壓縮基本建設規模，縮短工業戰線，實行必要的關、停、并、轉；另一方面從人力、財力、物力各方面支援農業。由此，工業建設中尚未被用于基建或生產的土地被視作影響農業生產、農民生活的重大因素，征而不用、多征少用、早征遲用成為急需解決的問題。中央一再強調，“基本建設多占地、早占地、占好地的現象必須制止”⑥，“凡是沒有必要保留的土地，都一律退交生產隊耕種”③。顯然，這一時期提倡節約用地，已不僅是勤儉建國方針的體現，更是面對嚴峻經濟形勢的重要舉措。節約用地與調整工農業關系、渡過經濟難關緊密地聯系在一起。

1959 年及此后的幾年中，基本建設用地檢查在全國范圍內多次展開。中央多次發文要求各地積極貫徹節約用地原則，嚴查征地使用情況，將征而不用、早征遲用等土地退給人民公社（包括生產大隊、生產隊，下同）耕種。在地方，檢查基本建設土地使用情況和退地工作成為各級政府的一項重要任務。用地單位最終退出了大量土地，有效支援了農業建設，計劃經濟體制下的調控能力在退地工作中得到充分彰顯。不過，在深入推進新中國史研究的過程中，我們不應滿足于還原政策的出臺過程和執行結果，也不應空泛地進行經驗、意義總結，曲折復雜的政策實施過程及其背后反映的體制機制因素才是真正鮮活的歷史③。本文以上海市為例，考察1959 年至1963 年基本建設用地檢查中的退地問題，以期深人理解初步糾“左”和調整國民經濟過程中協調工農業關系、應對糧食緊張的努力，以及政府、企業、公社的復雜互動關系。

一、基本建設用地檢查

全國范圍內的基本建設用地檢查始于1959年，正值初步糾“左”之際。當年4月在上海召開的中共八屆七中全會上，中央重申了1958年修訂的《國家建設征用土地辦法》，并指出：“征用單位目前暫不需要的土地，應當退回給原單位繼續耕種。”①同年8月，內務部下發對國家建設征用土地工作進行檢查的通知，主要檢查三方面問題：一是征而不用、多征少用、早征遲用的現象；二是用地單位忽視審核手續，不經批準自行占用土地和拆除房屋；三是不給補償或補償過少②。征而不用等土地浪費問題無疑是檢查的重點。按照通知，全國各地開展用地檢查。但隨著1959 年廬山會議后繼續“大躍進”，在征地需求高漲的情況下，各地用地檢查的力度可想而知。

進入1960年，國民經濟比例失調造成的嚴重后果進一步暴露出來，嚴峻的農業形勢讓工業“大躍進”迅速降溫，加強農業戰線成為首要任務。8月10日，《中共中央關于全黨動手，大辦農業，大辦糧食的指示》指出，農業是國民經濟的基礎，糧食是基礎的基礎，加強農業戰線是全黨長期的首要任務③。《指示》推動了全國各地用地檢查工作的開展。11月，國家基本建設委員會在調研檢查全國基本建設用地的基礎上，向中共中央書記處提交報告強調，“節約用地”的指示并未徹底貫徹，“在用地當中，普遍存在著占地過多、占地過早、本來應當占用壞地而占用了好地等浪費土地的現象，有的還是相當嚴重的”；根據山東、北京、天津、武漢、哈爾濱、廣州、蘭州等地不同時期的調查材料估計，“由于多征少用、早征晚用、征而不用造成浪費荒蕪的土地，約占基本建設征地總面積的百分之二十五左右”。中共中央高度重視這份報告，于1961年1月底批轉各地并作出指示，要求“對各項建設用地認真進行一次檢查，并訂出切實的補救和改進措施”；“凡不用或暫時不用的土地，應當堅決退回，抓緊時機，務于春耕以前處理完畢”。④ 隨后，基本建設用地檢查在全國普遍深入展開。

1961年起，中共中央正式決定對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針。全面開展基本建設用地檢查，是貫徹以農業為基礎、加強農業戰線方針的具體舉措，目的在于將尚未用于基本建設的土地退還給公社，以發展農業生產、解決糧食緊張。為了恢復和擴大耕地面積，進一步扭轉國民經濟困難形勢，1962年4月、10月國務院先后兩次批轉內務部要求各地進行基本建設用地檢查及處理的報告③。報告在肯定各地退地成績的基礎上指出，征地的浪費情況相當嚴重，應退未退的土地還有相當數量。國務院在轉發報告時再次強調：“一切征而不用、多征少用、早征遲用的土地，應當堅決退還生產隊。”⑥在中央的指示和規定下，地方掀起了多輪基本建設用地檢查。

1962年底，國民經濟開始明顯好轉，農業總產值結束連續三年下降的局面，農輕重的比例關系有所改善？，頻繁、有力的運動式用地檢查逐漸常規化。1963年11月，內務部下發通知，要求各地經常進行征地監督檢查，隨時報告重要問題和典型材料，每年作兩次定期綜合報告③。全國范圍

大規模基本建設用地檢查至此大體結束。

作為中國最大的工業城市，人多地少是近代以來上海的城市特性。1956年，上海根據中央指示確立了“充分利用，合理發展”的方針，工業建設再次發力。“大躍進”期間，郊區土地征用規模持續擴大，大量耕地被征用。即使1958年上海市域擴大，其人均擁有耕地面積依舊較少。1959 年初，上海約有1000萬人口，而土地不到0.6萬平方公里，實際可耕地約640萬畝，平均每人0.64畝①。隨著農村耕地減少和農業形勢日益嚴峻，上海缺糧問題凸顯，工農業矛盾較為突出②，迫切要求企業退地，支援農業生產。

在此背景下，上海積極響應中央號召，開展基本建設用地檢查。1959年檢查范圍較小，涉及幾個工業區和部分建設單位。1960年8月之后，上海積極貫徹全黨大辦農業、大辦糧食的方針，檢查范圍擴大至全市，并采取“地毯式”檢查方式：先由用地單位所屬部門和區委、縣委分別調查統計，再由市城建局有關人員和區委、縣委、相關公社一起進行檢查，最后由市城建局和市基本建設委員會、農村工作委員會一起復核。每輪檢查不是一次就可以完成，而是要經歷多次。

在初期檢查中，土地浪費被分為四種類型：征而不用、多征少用、早征遲用；私自占用農田;先用后征；口頭上同公社聯系③。后三種涉及土地審批問題，大多因國家建設任務緊急、倉促上馬而出現。如閔行自1958年被辟為衛星城，至1959年初各建設單位已使用土地5500多畝，拆遷房屋1051間，建設用地絕大部分是在打破常規的情況下辦理征用的④。在此過程中，容易發生一些單位私自用地、無照建筑現象。在土地審批規范后，此類情況大大減少。所以浪費土地問題的核心是第一種，即征而不用、多征少用、早征遲用，這也是中央三令五申要求認真檢查用地的主要內容及處理對象。

檢查報告顯示，上海土地浪費問題比較嚴重。上海市城建局在1960年9月、10月的報告中提到，1958年1月至1960年7月，全市基本建設征地72731畝，經初步檢查，征而不用、多征少用、早征遲用的土地達11233畝5；從用地較多的343個單位的情況看，在征地中存在浪費現象的有209個，其中荒蕪土地的單位有167個 ⑥ 。1962年6月，上海市政府向國務院匯報用地檢查和處理情況：1958年至1960年征地75301畝，占1950年至1961年全部征地面積的 55.8% ；3年內征而不用和多征少用的土地共有10432畝，占全部征地的 13.9%⑦ 。可能是因為所統計的時間段略有差異，以及進行了進一步的核實，1960年和1962年的數據不盡相同，但兩者所反映的土地浪費嚴重問題是一致的。

上海土地浪費嚴重的地區主要在近郊工業區和遠郊衛星城，它們是上海工業建設，尤其是重工業建設的重心。從時間上看，近郊工業區建設較早，新中國成立初期就開始推進，1956年后又加大力度；衛星城建設則始于1958年，這一年閔行被辟為衛星城，之后吳涇從近郊工業區劃為衛星城，1960 年又有4個衛星城開始興建①。從數量來看，近郊工業區有9個，衛星城為6個。盡管近郊工業區起步相對更早、數量相對更多，但衛星城后來居上，在1959年底成為上海城市發展的重點方向之一。②衛星城建在遠郊，征用了周圍農村大量土地，因而在用地檢查中成為重點對象。檢查結果顯示，衛星城浪費土地的問題較為突出。

上海在1959年的基本建設用地檢查中對衛星城進行了抽查。當年4月，市城建局向市委的報告中提到幾個工業區土地浪費現象相當嚴重，首先介紹的就是閔行衛星城：26個用地單位征用的5230 畝土地中，新通機器廠、上海機器廠、煉焦廠等8個單位的838畝地征而不用或早征遲用，部分土地荒蕪3個季度③。在1960 年上海市基本建設會議上，市農業委員會領導介紹了1959年12月重點抽查20多個用地較多單位的情況，其中重點提到閔行區的上海重型機器廠、上海電機廠、吳涇煤氣廠、吳涇化工廠土地浪費、荒蕪的情形④。

1960 年10月，上海市城建局在報告中指出，浪費土地現象“以閔行、吳淞、彭浦等地區最為嚴重”，“其中問題比較突出的，在閔行地區”。在全市征而不用、多征少用、早征遲用的11233 畝土地中，各衛星城有5356.5畝，所占比例高達 47.7% 。其中，閔行衛星城浪費土地最嚴重，達3436.6畝，在衛星城中占比 64.2% 。③1961年的用地檢查發現，全市浪費土地共計7000余畝，其中閔行3000多畝⑥。之所以衛星城浪費土地較為嚴重，根據1962年7月市城建局的總結，是因為“在新辟的衛星城鎮中，一般地攤子鋪得過大，布置分散，用地不緊湊造成浪費土地”③。實際上，由于上海有意把衛星城建成全國示范城鎮，規劃設計用地原本就比較多，建設標準定得也比較高③。

基本建設用地檢查的落腳點是退地。資料顯示，上海市1959 年針對重點單位的用地檢查并未明確要求退地，退地工作的正式開展始于1960年8月，牽涉其中的政府部門、企業、公社為此進行了大量交涉和互動。

二、企業在退地中的因應

1960 年8月起，上海在全市范圍內開展基本建設用地檢查及相應的退地工作，作為退地一方的企業，需要作出一定犧牲。按照中共上海市委要求，用地單位應與公社聯系，退還征而不用、多征少用的土地。截至9月初，全市多征、早征土地11233畝，交由公社繼續耕種的有3784畝，由用地單位自行耕種的有2272畝，空荒土地達5177畝③。9月11日市委召開黨員干部增產節約動員大會后，又有2084畝空荒土地陸續得到處理，其中交給公社耕種320.9畝，由建設單位自種1111.9畝，調撥給基本建設使用651.2畝。這樣處理后，仍然荒蕪的土地有3093畝。①

可見，用地單位處理多征、早征土地主要有兩種方式——退還給公社和自種，后者比前者稍少一些。也就是說，企業在未用于基建或生產的土地上耕種糧食、蔬菜，就不算浪費土地。上海市城建局在總結報告中對企業自種是認可的，并將上海重型機器廠作為典型給予表揚，稱贊該廠“由黨委親自掛帥，組成農副業辦公室，全面深入地發動群眾展開了搶種荒地的運動”②。

企業搶種荒地的做法在1959年重點抽查后就已出現，部分企業“將大量閑置土地，連同十邊，一起種上了黃豆、瓜類、蔬菜等作物”③。1960年8月開始的檢查更加嚴格，各企業將自種作為重要應對舉措。但由于閑置土地較多，來不及全部搶種，被檢查到的空荒土地仍然數目龐大，需要企業加以處理并上報結果。

一些企業對基本建設用地檢查得出的荒地數據作了申辯。例如，檢查中發現，閔行衛星城的大型企業上海電機廠占有征而不用的土地310畝，其中自種228畝、空荒82畝。該廠表示：“我們作了認真的檢查和實地觀察，除了已建成的廠房和正在施工的場地外，能種的已全部種上農作物，沒有空荒土地情況。”④ 另一家大型企業上海鍋爐廠被認定空荒188畝，但企業認為只有120畝左右，且在短時間內發動群眾分塊包干、全部開墾，絕大部分播種了卷心菜、小白菜、蘿卜等作物，其余部分“十邊地”由于缺乏菜秧，播種蠶豆和大麥。該廠承諾：“除將荒地全部播種外，目前正進一步將原作為產品堆放場地亦采取措施進行壓縮，騰出之多余土地，繼續開荒播種”。③

企業顯然傾向于將自種作為處理荒地的主要方式，而非退還給公社。此舉之所以可行，是因為有政策支持。面對糧食緊張局勢，中共上海市委在中央號召下提出自力更生、大搞副食品生產的方針。各企事業單位專門派干部主抓蔬菜、養豬、蘑菇三類副食品生產，辦養豬場時，要求做到“干部下豬棚，政治下豬場”，同時劃地種蔬菜、蘑菇，并積極舉辦相關農業技能業余講習班。③也就是說，大搞副食品生產也屬于政治任務。1960年9月，上海市基本建設委員會開會討論企業利用已征未用土地發展副食品生產的問題，請一些動作迅速的企業介紹經驗，督促尚未耕種的企業盡快推進 ⑦ 。1961年初，閔行各企業對當年種植蔬菜作了計劃，14家企業共提出了337.1畝成片播種以及125.7畝“十邊地”播種的規劃③。

相關企業認為，在檢查出來的空荒土地上自種，是響應大辦農業、大種“十邊地”方針，符合“不浪費一寸土”號召的。不可否認，這樣做一定程度上有利于緩解緊張的農業形勢，然而企業不僅不擅長、不應該從事農業生產，而且如果自種可以被視為解決多征、早征問題的方式，那么退地工作就很難順利展開，大辦農業、大辦糧食的方針也無法得到有效貫徹。

1961年1月，上海根據中央指示，收緊征地政策，規定各用地單位征地必須獲得市委批準，同時再次下達關于檢查和處理多征少用、征而不用等浪費土地問題并在春耕前退回給公社的指示。根據6月初的統計，在這一輪檢查中，全市184個市級基建單位在春耕前共退回6961.57畝土地。①遠郊的閔行、吳涇兩個衛星城是此次檢查的重點，上海市城建局要求退地3679畝，實際退地3174畝，其中閔行2859畝、吳涇315畝②。

這一輪檢查和處理非常嚴格，上海市城建局表示，“每一個退地案件都是由區、縣委、公社、生產隊、用地單位和我局共同查勘后經過協商才決定的”③。更重要的是，市城建局要求企業將未用于基建、生產的土地全部限期退交公社，無論是否自種蔬菜及其他農作物。

大多數企業最終退交土地，有的甚至將退出土地清理翻松，協助公社解決排水灌溉等問題。但也有少數單位“雖經數次協商反復催促，但強調特殊原因退地并不堅決”。這些“特殊原因”包括強調保衛、保密工作，強調堆場、飼料場需要等。④在上海市城建局對閔行、吳涇各企業的復查中，有13個單位的227畝土地因為已經用于建設施工場地、材料或肥料堆場等而不能退出；有5個單位的126畝土地因生產管理或保衛、保密等關系，企業不同意退出；有3個單位的38畝土地因受有害氣體和煙灰影響不適宜種植，因而未曾退出；另有50畝土地由4個單位種植飼料；還有個別企業繼續采用爭種“十邊地”的方式，或強調廠區完整，不愿退交③。由于有上述“特殊原因”，企業退地可多可少。例如，上海汽輪機廠存在征而不用的土地116畝，但只同意退交20畝，其余要大搞副業或有保衛、保密、堆場等需要⑥。盡管如此，總體而言，這輪復查大大縮小了企業拒絕退地的空間。

針對部分企業以各種理由不愿退地的情況，1961年8月，中共上海市委提出了更為嚴格的退地政策，明確了三種可以暫時不退的情況：一是已經用于基本建設或者確定即將用于基本建設、時間不超過一般作物一熟生長周期的必需用地；二是在廠區中心或者確實與工廠生產管理、安全保衛、保密有關系的土地；三是受有害氣體煙塵影響、不宜種植的土地，以及邊角零星土地，或公社認為不便耕種的土地。市委明確指出，今后凡因基本建設多征少用、征而不用的浪費土地，應立即退交公社耕種，不能隨意改變用途，或種植蔬菜、飼料，飼養家禽、家畜。如果確實需要飼料地，亦應征得縣、公社、生產大隊同意，利用上述三種土地進行種植，且不宜過多占用整塊土地；如果必須使用不在上述暫時不退范圍內較完整的土地，應該經過市及區（或系統）的副食品領導小組，根據飼養任務和用地比例進行審查，并報經建委、農委批準后方得正式使用。？

隨著1962年國務院兩次發文要求嚴抓基本建設用地檢查，上海持續深人開展檢查及退地工作，退地政策繼續收緊：企業進行副食品生產的已征土地、占用的農民長期不用的低洼地和鹽堿地，以及向生產隊租用種植飼料的土地，只要生產隊提出要求，都應及時退還；未經批準，任何單位均不得將多余未用的土地保留不退。1962年12月，上海市政府向國務院匯報，截至10月底，檢查出239 個單位有征而不用的土地約4680畝，除了634畝尚在研究處理外，其余均已或即將退還給生產隊。市政府還對兩年來的基本建設用地檢查處理作了總結：已經退出10667畝，再加上即將退出的924畝，共占全市浪費土地總數的 94% 。①1963年2月，上海市政府再次發文，要求各區縣全面檢查用地情況，“千方百計地恢復和擴大耕地面積”，“爭取在春耕以前作出顯著成效”②。

隨著基本建設用地檢查一輪接一輪推進且愈發嚴格，企業占用的較大的、整塊的應該退還的土地變得越來越少。以上海縣為例，1962年，上海鍋爐廠退出整塊土地621畝，上海重型機器廠退出712 畝，上海電機廠退出312畝，其余退出土地在10畝以上的約占全縣當年退地總數的 50% 。1963年，退交的已經大多是小塊零星土地和過去未能解決的可退土地。當年6月，上海縣應退可退土地僅剩433畝。③

當然，退地過程中必然存在個別不配合現象。有的故意拖延與生產大隊簽訂退地協議，有的聲稱保留備用地，有的強調保衛、保密需要不愿退出廠區內的土地④，還有企業利用允許保留養豬飼料地的政策，實際上種蔬菜、糧食。例如，上海電機廠周邊有13畝地種植水稻，生產隊要求其退出，該廠卻以種飼料為借口而不肯退。③另有企業采取遷回措施：先把土地退交生產隊，再向其租種以發展副食品生產。據1962年統計，上海市屬各單位占用農村土地發展副食品生產計3600 余畝，其中大多數都是向生產隊租種的。上海鍋爐廠則在退地過程中采用了把土地借給生產隊的形式。1962年7月，該廠和馬橋公社紫興生產大隊簽訂協議，約定除退還的45.5畝外，將暫時不用的22.9畝借給生產大隊耕種，并說明：今后廠方因生產需要使用這塊土地時，不再辦理用地申請手續，但應事先通知生產大隊并盡可能待農作物成熟收獲后交還？。

不論退還后再租還是借出土地，都是企業基于自身利益的應對之策，而且有時確實存在客觀需要。比如，一些工程因計劃變更而暫停，后續存在重啟的可能，需要保留備用地，企業在與生產大隊簽訂退地協議時，往往會對此作出說明：今后若有建設需要，生產大隊應該退還。后來，確有一些企業因擴大生產或建設需要申請收回已退土地，政府對此審核得比較嚴格。例如1962年10月，上海電機廠申請收回19.8畝之前退還的土地，政府最終只同意收回7.19畝③。這從一個側面說明，在“大躍進”期間和剛剛結束時的特殊歷史條件下，退地工作可能存在對問題估計得過于嚴重和急于求成的傾向。例如，有的企業將廠區內整塊土地退給生產大隊耕種時，不得不與生產大隊在協議書上寫明：農民只能集體進廠耕種，未經同意不準出入廠區③。

三、公社在退地中的訴求

作為接收退回土地的一方，公社有著自己的考慮和訴求。企業退回土地的質量往往成為廠社之間交涉的焦點。1961年1月，嘉定縣建設局向上海市城建局報告，收回土地中包括公路路肩和邊溝土地、土壤質量已變差的土地等①。1963年6月，嘉定縣政府把企業已經退還給公社的土地分為以下幾種情況：有的土地征后未用；有的土地經過填土、取土，原有土質已被破壞，或者河浜堵塞，排灌、施肥等方面有困難；有的土地曾作為施工場地或生活用地，需經翻墾、平整后才能耕種；有的土地受有害氣體影響；等等②。如前所述，上海基本建設用地檢查呈現越來越嚴的趨勢，相關土地均須退回，即便存在土質問題也不能例外。而公社對于有問題的土地不滿，是在所難免的。有的公社甚至干脆不接收問題土地③。

對于企業應退不退的行為，公社及所在縣政府多有批評。上海縣是“大躍進”時期的被征地大戶，也是后來接收退地的大戶，前后共接收近 5000 畝。該縣人民委員會指出，基建征地浪費現象是嚴重的，可退的土地潛力也很大，但若想讓征地單位退地，需經過三番五次查勘協商才行④。有生產隊抱怨：“現在全黨全民，各行各業都在支援農業，但是為什么還有少數單位，對應退的土地不肯退還給生產隊耕種使用，這是什么道理？”③有生產隊在用地單位拖延不退后，向上匯報要求解決。嘉定縣望仙公社錢門生產大隊全體社員甚至寫信給中共上海市委書記柯慶施，要求外岡農場所屬錢門磚瓦廠將多征少用的土地50畝退還該生產大隊使用。該信后由市農業辦公室轉給嘉定縣政府，要求其調查處理。錢門磚瓦廠認為，相關土地在1960年上報上海市城建局補辦征地手續，1961年獲批使用，因此不同意退還。錢門生產大隊及嘉定縣政府的意見則很明確：根據國務院和中共上海市委的指示，凡是基建征用的土地，不許用作副食品生產基地，對于已用者，只要生產隊提出要求，亦應立即退還。⑥

賠償問題是另一個焦點。企業退回土地涉及作物賠償，有兩種情況：一是企業在已退土地上耕種蔬菜或下種青苗，處理方法一般是由企業收割蔬菜后，再將土地交給公社耕種，公社適當補償企業所需種子，至于已施肥料及已投入勞力，就算企業無償支援農業。二是企業未履行手續征用公社土地時已由公社耕種秧苗，后來退還時秧苗受損，或者企業遲退土地影響農時、造成歉收。這種情況的處理更加復雜，經常需要政府各部門與企業、公社展開多輪協商。例如，上海金屬加工廠位于松江衛星城，1960年2月新建，至11月初先后征地380.54畝，實際使用436.3畝，多用55.76畝 ⑦ 。該廠事先既未辦理征地手續，又未和城西公社聯系，動土埋設水管時損壞油菜秧苗。公社對此意見很大，多次和該廠聯系，但該廠并未理會。雙方在政府部門介人下，才于1961年初有了協商結果：上海金屬加工廠支付給城西公社青苗賠償費、土地歉收賠償費。③

公社對企業退地的不滿有著深層次的歷史背景。“大躍進”運動造成工農業發展比例失衡，在嚴峻的農業形勢面前，多一分土地就意味著多一分生存希望，公社自然盯緊企業退地問題。此外，人多地少是上海的自然狀況，也與工業建設、壓縮城鎮人口等因素緊密相關。近郊工業區、遠郊衛星城建設加劇了對農村土地的大規模征用。上海縣、嘉定縣、松江縣等郊區本來就人多地少，1958年衛星城興建以來又開辟、征用了大量農田，使得問題日益突出。實行國民經濟調整后，在加強農業第一線的號召及貫徹精簡職工、壓縮城鎮人口的指示下，上海遠郊各公社接收安置了大批市區和外地工人、學生、居民，人多地少的矛盾愈發凸顯。

1963 年，上海縣在報告中稱，因不少公社在征地后已存在人多地少的問題，再加上城鎮人口回鄉，更無土地可以安排生產和生活。例如，馬橋公社友好生產大隊原有3600 畝可耕地、1600 人口、500 多個勞動力。1958年、1959年共征用2000余畝土地后，平均每人只有八分土地。全大隊1959年總收入約31.8萬元，1960年只有28.8萬元。而自1961年以來，從城鎮與各工廠陸續回鄉生產的勞動力共有300 余人。由于相關企業陸續退還600余畝可耕地，土地問題稍有緩解，維持了平均每人八分土地的水平，否則將降至每人五分，幾近無工可排。友好生產大隊的干部群眾普遍反映，如果沒有這些退還的土地，社員生活便不能維持。這種情況同樣存在于龍華、新涇、塘灣、北橋等公社的一些生產隊。①

嘉定縣同樣存在人多地少問題。長征公社紅旗生產大隊在1959年以前有可耕地1432.5畝，農業人口1563人，勞動力532人，每人平均九分多土地。到1964年，共被征地646畝，人口卻增至1950人，勞動力780人，每人平均只有四分多土地。城西公社、城南公社也有類似情況。因此，公社對土地的要求十分迫切，對該退未退的企業意見很大。人多地少的困境不僅讓公社對退地特別在意，而且對基建單位繼續用地十分關注。國民經濟調整時期，雖然各企業紛紛停建工程、退還土地，但工業化是中央既定方針，繼續征地是遲早之事，屆時“對社員的生產、生活將帶來更大問題”。②

在人多地少的上海遠郊，廠社之間在征地、退地問題上產生糾紛的現象比較普遍。1963 年，上海金屬加工廠向上海市農村工作委員會、松江縣政府匯報稱，由于征用金星生產隊大量土地，該隊90% 以上的社員口糧已改由國家供應，資金也靠社員自己負擔。該隊集體資金積累很少，無法克服生產生活困難，社員意見較多，隊干部也產生了畏難情緒。實際上，此事由來已久。上海金屬加工廠自1960年在松江征地建廠時起，就一直因征地退地、青苗補償等問題與金星生產隊有矛盾。然而生產隊的困難不是企業能解決的，所以該廠向上匯報，希望有關部門研究處理。對此，松江縣政府在批復中指出，縣政府無法處理，請農辦解決；而農辦答復說，這是一個普遍性問題，要等市里開過會再作決定。③可見基本建設用地檢查中的退地工作有其“限度”，企業與農民在土地問題上的矛盾不是退地就能解決的。

結語

1959 年至1963年，全國范圍內開展了基本建設用地檢查，目的在于讓以企業為主的用地單位退出征而不用、多征少用、早征遲用的土地，以支援農業戰線、度過困難時期。本文以上海市為中心，考察了退地過程中政府、企業、公社之間復雜的互動關系。

從自身立場出發，企業傾向于多保留土地。這些土地大多是按計劃征用的，盡管項目下馬、建設暫停，但為了將來的生產需要，企業希望有備無患。尤其在上海遠郊，閔行、嘉定等衛星城正準備按市委“有計劃地建設衛星城鎮”的要求大干一場，對于退地沒有作好準備。國民經濟調整雖“以農業為基礎”，卻沒有放棄“以工業為主導”，這是企業的底氣，當然多少也助長了本位主義傾向。部分企業自發地應對退地政策，或搶種作物，或強調保衛、保密、堆場等需要，或在與公社簽訂協議書時采取各種應對辦法。應該指出，這些舉措都是被政府所允許的，具有一定合理性。當政策繼續收緊，企業便普遍遵照規定退出了多征、早征的土地。

公社與企業在退地問題上的互動反映了國民經濟調整更為豐富的面相。縮短工業戰線、精簡職工回鄉既是加強農業戰線的表現，短期內又不能不給農村帶來很大壓力：回鄉人員的增加，意味著張口吃飯的人變多了。人多地少的困境讓公社對退地有了更多期盼，對企業應退不退等行為的不滿和交涉皆在情理之中。可是，能退出的土地終究有限，退地也不能從根本上解決問題。筆者認為，政府所說的“普遍性問題”，既指向農業形勢嚴峻而導致的農村生產生活困難，又指向工業和農業建設難以平衡的矛盾。工業只是暫時收縮，長期來看仍是國家建設的重點，將來難免繼續征地，這對公社來說無疑是一個懸而未決的難題。

總體上看，在中共中央、國務院的指示和規定下，地方政府積極做好思想政治教育工作，讓企業拋棄“只貪圖自己方便，不照顧群眾利益，只算本單位的小賬，不算國家的大賬”等不正確思想，全面地考慮國民經濟發展需要①，同時不斷嚴格退地政策，加大檢查力度，取得了很好的效果。經過數年間多輪檢查及退地，所有多征、早征的基本建設用地，無論整塊或零散，幾乎均已退出，退地工作就此告一段落。

（本文作者 上海應用技術大學馬克思主義學院副教授）（責任編輯 趙鵬）