深化自然資源有償使用制度改革優(yōu)化自然資源資產(chǎn)配置

黨的二十屆三中全會(huì)提出，深化自然資源有償使用制度改革。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有土地資源有償使用制度工作的決策部署，自然資源部對(duì)《劃撥用地目錄》（以下簡(jiǎn)稱《目錄》）進(jìn)行了修訂。自然資源部法規(guī)司、自然資源所有者權(quán)益司負(fù)責(zé)人日前就《目錄》修訂背景、主要修訂內(nèi)容和如何發(fā)揮新修訂《目錄》作用等內(nèi)容進(jìn)行了解讀。

問(wèn)：修訂《目錄》的背景和目的是什么？

答：《民法典》第三百四十七條規(guī)定：“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓。嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。”《土地管理法》第五十四條對(duì)劃撥用地范圍作出了規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地等，可以以劃撥方式供地。

2001年，原國(guó)土資源部制定實(shí)施部門規(guī)章《目錄》（國(guó)土資源部令第9號(hào)），通過(guò)列舉方式，對(duì)劃撥用地的具體范圍進(jìn)行細(xì)化。該《目錄》頒布實(shí)施24年以來(lái)，在完善土地要素市場(chǎng)化配置機(jī)制、保障相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展、規(guī)范土地市場(chǎng)秩序等方面發(fā)揮了重要作用。然而，現(xiàn)行《目錄》的部分內(nèi)容已難以適應(yīng)新形勢(shì)下的土地資源配置需求，需要調(diào)整優(yōu)化以更好地服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和民生保障。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、投融資體制改革和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)調(diào)整，現(xiàn)行《目錄》需要按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。一是《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》等重要政策文件先后提出，深化土地要素市場(chǎng)化改革，擴(kuò)大國(guó)有建設(shè)用地有償使用范圍，加快修訂《目錄》。這些改革要求需要盡快落地。二是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展的用地保障。隨著城市建設(shè)的發(fā)展和近年來(lái)消防救援、國(guó)家儲(chǔ)備等領(lǐng)域改革的推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)用地的類型不斷豐富，一些新業(yè)態(tài)符合劃撥用地制度的主旨，需要明確納入現(xiàn)行《目錄》范圍，做好用地保障。三是一些傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)了市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)方式，需要相應(yīng)地采取競(jìng)爭(zhēng)方式配置市場(chǎng)要素，不必然使用劃撥土地。此外，現(xiàn)行《目錄》有關(guān)行業(yè)用地的分類和概念需要與現(xiàn)行法律法規(guī)和有關(guān)行業(yè)管理政策的規(guī)定作出銜接，方便地方政府和自然資源主管部門執(zhí)行。

為此，自然資源部對(duì)現(xiàn)行《目錄》予以全面修訂，貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于自然資源有償使用制度改革的要求，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率。

間：此次《目錄》的主要修訂內(nèi)容有哪些？

答：此次修訂保持總體框架不變，聚焦《土地管理法》第五十四條所列舉的四大類型，對(duì)一些具體用地類型和方式進(jìn)行調(diào)整、刪減、細(xì)化，修訂后分為20類、106種具體情形。

嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度，擴(kuò)大國(guó)有建設(shè)用地有償使用范圍等要求，嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)：一是將鼓勵(lì)有償使用作為基本原則。明確《目錄》列舉的國(guó)有建設(shè)用地項(xiàng)目，可以以劃撥方式供應(yīng)；經(jīng)建設(shè)單位同意，也可以出讓、租賃等有償使用方式提供。二是結(jié)合行業(yè)主管部門的意見，對(duì)于劃撥用地的“非營(yíng)利性”“公益性”“非經(jīng)營(yíng)性”等作出進(jìn)一步限定，比如，在“（九）非營(yíng)利性公共文化體育設(shè)施用地”增加“向公眾開放”作為公共文化體育設(shè)施劃撥用地的前提等。三是刪去了一些實(shí)踐中已采取市場(chǎng)化配置的用地方式。上述修改，旨在貫徹落實(shí)深化自然資源有償使用制度改革，擴(kuò)大國(guó)有建設(shè)用地有償使用范圍的要求。

完善基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地的類型。一是加強(qiáng)消防救援、應(yīng)急避難設(shè)施等用地保障，本次修訂單列“（四）消防救援、應(yīng)急避難設(shè)施用地”予以保障。二是滿足新形勢(shì)下基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的用地方式，落實(shí)國(guó)家儲(chǔ)備體系建設(shè)的需求，單列“（五）國(guó)家儲(chǔ)備設(shè)施用地”；補(bǔ)充新的用地業(yè)態(tài)，比如，在\"（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地”中增加“市政管廊”，在“（十三）電力設(shè)施用地”中增加“儲(chǔ)能電站及相應(yīng)設(shè)施”等。三是傳承和弘揚(yáng)英雄烈士精神，加強(qiáng)對(duì)英雄烈士事跡的宣傳和教育，單列“（十九）烈士紀(jì)念設(shè)施用地”。四是服務(wù)保障國(guó)家公園建設(shè)等生態(tài)文明建設(shè)需求，單列“由政府組織實(shí)施的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)事業(yè)需要的保護(hù)和公共管理設(shè)施用地”。同時(shí)，根據(jù)近年來(lái)新制定的法律法規(guī)政策和有關(guān)行業(yè)主管部門的意見，對(duì)現(xiàn)行《目錄》涉及一些用地方式類型進(jìn)行修改完善。

完善審查標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定機(jī)制。隨著新業(yè)態(tài)的發(fā)展和投資主體的多元化，地方普遍反映在具體工作中有時(shí)難以準(zhǔn)確把握“公益性”等標(biāo)準(zhǔn)。本次修訂進(jìn)一步完善了審查標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定機(jī)制，明確劃撥用地審查時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)單位提供的民辦非企業(yè)單位、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記證書以及有關(guān)行業(yè)主管部門出具的材料文書等進(jìn)行核實(shí)。根據(jù)工作需要，可以進(jìn)一步征求有關(guān)行業(yè)主管部門的意見，通過(guò)具體的標(biāo)準(zhǔn)和橫向的工作機(jī)制綜合予以認(rèn)定。

問(wèn)：如何發(fā)揮修訂《目錄》對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用？

答：新修訂的《目錄》貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，在劃撥用地的范圍、審查程序等方面進(jìn)行了完善和優(yōu)化，有利于提高土地資源配置效率，有利于更好支持民生工程和國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，有利于規(guī)范土地管理秩序。各級(jí)自然資源主管部門要抓緊做好新修訂《目錄》的貫徹實(shí)施工作。

加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳。劃撥用地制度在土地管理和要素保障工作中具有基礎(chǔ)性、公益性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的保障作用。各級(jí)自然資源主管部門要進(jìn)一步學(xué)習(xí)貫徹深化自然資源有償使用制度改革的要求，結(jié)合劃撥用地制度的法律淵源和主旨，準(zhǔn)確理解把握本次修訂的背景和主要內(nèi)容。省級(jí)自然資源主管部門要將新修訂的《目錄》作為近期政策法規(guī)宣貫的重點(diǎn)，采取各種方式加強(qiáng)指導(dǎo)。

嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行。各級(jí)自然資源主管部門要在劃撥用地的審查報(bào)批程序中按照新修訂的《目錄》嚴(yán)格審查，對(duì)于符合新修訂的《目錄》的用地項(xiàng)目，特別是諸多民生工程，應(yīng)當(dāng)抓緊辦理劃撥用地手續(xù)，提高要素保障效能。對(duì)于不符合新修訂《目錄》范圍的建設(shè)項(xiàng)目，絕不允許違反規(guī)定以劃撥方式供應(yīng)，堅(jiān)決維護(hù)土地管理秩序。自然資源督察機(jī)構(gòu)將劃撥用地制度的執(zhí)行情況作為督察內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定批準(zhǔn)劃撥土地的，依法依規(guī)督促整改

強(qiáng)化部門協(xié)作。劃撥用地審查的重點(diǎn)和難點(diǎn)是把握界定“非營(yíng)利性”“公益性”“非經(jīng)營(yíng)性”等標(biāo)準(zhǔn)。本次修訂對(duì)審查的具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了補(bǔ)充完善，但隨著新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)和發(fā)展，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)也不可能完全對(duì)工作實(shí)踐中出現(xiàn)的所有用地情形進(jìn)行覆蓋和定義。因此，本次修訂將建立部門協(xié)調(diào)參與機(jī)制作為完善劃撥用地審查制度的內(nèi)容。具體工作實(shí)踐中，各級(jí)自然資源主管部門在審查建設(shè)項(xiàng)目是否符合新修訂《目錄》標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以采取征求意見、會(huì)商等方式會(huì)同行業(yè)主管部門進(jìn)行研究并形成審查結(jié)論，在法律制度框架下充分發(fā)揮劃撥用地的基礎(chǔ)保障作用。

此次《目錄》的修訂，不僅是對(duì)現(xiàn)行土地管理制度的完善，更是對(duì)自然資源資產(chǎn)配置市場(chǎng)化改革的重要推動(dòng)。修訂后的《目錄》進(jìn)一步明確了劃撥用地的適用范圍，強(qiáng)化了土地資源的市場(chǎng)化配置導(dǎo)向，為各類市場(chǎng)主體提供了更加公平、透明的土地資源獲取渠道。同時(shí)，通過(guò)細(xì)化用地類型和審查標(biāo)準(zhǔn)，新《目錄》能夠更好地適應(yīng)新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，為城市更新、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)等國(guó)家重大戰(zhàn)略提供有力支撐。

總體來(lái)看，新修訂的《目錄》是深化自然資源有償使用制度改革的重要舉措，將為優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極作用。各級(jí)自然資源主管部門需以高度的責(zé)任感和使命感，切實(shí)抓好《目錄》的貫徹落實(shí)，確保政策紅利充分釋放，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供堅(jiān)實(shí)的土地資源要素保障。（摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2025年6月18日2版）