加強和創新基層社會治理基本分析框架之建構

基層治理是國家治理的基石，加強和創新基層社會治理，提升基層社會治理質效，對實現國家治理體系和治理能力現代化意義重大。在加強和創新基層社會治理進程中，要立足治理的具體情景，進一步明晰和建構其基本分析框架。可借鑒結構化理論，從組織、行動和目標三個維度來分析探索加強和創新基層社會治理的基本路徑，進而推動基層治理走向現代化。

基層治理是國家治理的關鍵環節，加強和創新基層社會治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工程。在基層社會治理進程中，要進一步明確和回答“為何加強和創新\"“誰來加強和創新”“如何加強和創新\"等問題，即建構加強和創新基層社會治理的基本分析框架。加強和創新基層社會治理基本分析框架的建構，離不開特定理論模型的支撐，可依據結構化理論，立足于基層社會治理的具體情景來實現，這一過程大致可以概括為組織、行動和目標三個維度的問題。組織層面主要回答基層社會治理的主體結構問題；行動層面主要回答基層社會治理制度和服務體系建設問題；目標層面主要回答基層社會治理最終要達成的目的問題。在建構這三維框架時，還需從治理內容、治理資源、治理能力等方面綜合研究相關政策文本，以拓展和延伸基本分析框架相關的治理要素。

一、組織層面：構建一核多元的社會治理主體網絡結構

加強和創新基層社會治理的組織框架即基層社會治理的行動主體構成，它回答“誰來加強和創新”的問題，在整個治理中居于基礎地位，其內容主要包括治理主體及其權責關系。從治理理論來看，治理是對傳統管理體制的回應和超越，更加強調多元主體的共同參與、平等協商與合作聯動。因而，基層治理主體也該是多元而非單一，且治理主體間具有協同聯動關系。從微觀構成來看，基層社會治理主體主要包括基層黨組織、基層政府、工青婦群團組織、社會組織等組織化個體，也包括基層黨員、行政人員、志愿者、居民等具體的個人。而政策文本中“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的表述進一步明晰了治理主體權力結構和責任關系，在具體治理實踐中就是健全完善以街道（鄉鎮）社區黨委為核心的多元治理體系，即構建“一核多元\"的社會治理主體結構。

加強和創新基層社會治理的基本分析框架

（一）堅持黨委領導核心作用

基層社會治理要始終堅持黨的領導，切實把黨的領導貫穿基層社會治理各方面、全過程。要通過塑造強有力的領導力量，解決傳統治理體制下對社會資源的統籌調配和組織動員等方面存在的問題，真正將黨的領導的政治優勢和組織優勢轉化為基層社會治理的制度優勢和實際效能。一是實現價值引領。在社會主義初級階段，我們共產黨人最核心的使命就是為人民謀幸福，這也是黨領導基層社會治理的重要價值追求。黨領導基層社會治理的工作機制就是“黨建引領”，就是“創新社會治理體制，把資源、服務、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結合起來”，持續增進民生福祉。二是行政力量整合。長期以來，政府系統跨部門“條塊”問題及權責問題挑戰著中國基層社會治理實踐，基層黨組織建設要在黨建引領下進一步加強和規范“條塊\"協作，整合行政力量，實現基層協同治理。三是社會力量吸納。基層社會治理事務繁雜，需要充分發揮社會各方力量，基層黨組織要加快培育和壯大社會組織，加快健全完善黨建引領的基層自治共治格局。

（二）發揮基層政府主導作用

政府是加強和創新基層社會治理的重要主體。隨著我國基層社會治理體系的逐步完善，基層政府在社會治理中發揮著主導性作用，主要體現在改變傳統的政府治理理念、治理過程、治理規則和治理方法，更加強調治理的效率和公平，并將責任貫穿于政府基層社會治理全過程。基層政府在社會治理中的主要職責包括制度政策的供給、公共服務的提供、基層群眾糾紛的裁判或調解，以及社區十部和相關工作人員的監督管理等。

基層政府在社會治理中如何發揮主導作用，中央政府先后從社區治理改革、綜合行政執法改革、基層治理現代化、職責劃分等方面給予明確政策指引。概括地講，主要體現在兩大方面。一是強化公共服務職能。中辦、國辦印發《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》中提出，“基層政府要強化服務功能、健全服務機制、創新服務手段、增強服務意識、提升服務效能，推進鄉鎮的治理體系和治理能力現代化。”

在具體實踐中，就要不斷加快城鄉社區公共服務體系建設，做好與群眾利益密切相關的公共服務制度供給，并逐步實現均等化。二是擴大管理職責權限。中辦、國辦印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》強調，“推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責”，為鄉鎮（街道）加強和創新基層社會治理提供了支撐。鄉鎮（街道）要不斷加強對相關職能部門的統籌協調力度，持續提升基層治理效能。

（三）加強社會力量協同作用

社會協同是加強和創新基層社會治理的重要途徑。社會力量能更好協助社區履行自治職能，因其具有公益性和非營利性等特點，能夠極大推動治理的協同性以及整體效能。在傳統社會管理體制下，政府向社會組織購買服務，但政府購買服務一旦脫離特定場景，專業服務就難以推進。為解決這一問題，2023年中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》，決定組建中央社會工作部，并在省、市、縣級黨委組建社會工作部門，相應劃入同級黨委組織部門的“兩新”工委職責，旨在將社會力量進一步融入國家治理體系，展示治理新優勢。在具體治理實踐進程中，社會組織、慈善事業、志愿服務等發揮著重要作用，是協同參與社會治理的重要力量。一方面，要確保社會力量發揮其主體性。社會力量通過提供專業服務參與社會治理，但在具體實施中，容易受行政權力影響，陷入“行政化\"“依附性\"困境，限制其深度嵌入基層社會治理進程，導致失去主體性。而主體性是發揮專業性的前提，在實踐探索中要充分發揮其主體性，以柔性、多元、專業的方式參與基層治理。另一方面，要確保社會力量的協同治理。在基層社會治理中，協同性主要是對黨委、政府之外的社會力量而言的，即在黨委領導、政府負責下，充分發揮社會組織在自主治理、參與服務、協同管理等方面的重要作用。

（四）注重公眾參與基礎作用

公民參與基層社會治理是全過程人民民主的生動體現。公眾參與有利于增強其歸屬感和主人翁意識，提高基層社會治理和服務的高效化、精細化水平。要鼓勵和支持公眾參與基層社會治理全過程，調動其積極性和創造性，充分發揮其重要基礎性作用。一是提供制度保障與創新。公眾參與基層社會治理的制度保障既包括國家層面的制度，如中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度等，可通過建立完善各類協商平臺讓其參與治理進程；也包括用以約束和指導個體行為的相關規則，對其參與應該做什么、不做什么、怎么做提供幫助和指導。同時，具體規則的設定還要充分考慮激勵機制。二是動員開展集體行動。公民參與基層社會治理在具體實踐中是每一個治理主體在一定的價值引領下開展的集體行動。如基層治理中的“三社聯動\"就是社區居委會（社區居民）、社會工作者和社會組織分擔各自角色，在基層社會治理體系內通過一定運行機制實現治理效能的行動過程。只有開展行動，公眾參與才能得到切實體現，其基礎性作用才會逐漸凸顯，從而使其由治理的“旁觀者\"變為“行動者”。當然，這也需要政府通過一定的制度保障和創新來激發公眾參與基層社會治理的責任感和積極性。

二、行動層面：加強基層治理制度和社區服務體系建設

統籌推進基層社會治理是一項艱巨而繁重的任務，既包括傳統的基層社會組織建設、區域化協同治理、流動人口管理、社會治安、維穩等治理層面的問題，也包括基本公共服務體系、基礎設施、社會保障、公共衛生、文化教育等服務層面的問題，以及隨著社會發展不斷出現的社會矛盾糾紛化解、突發事件處理、群眾利益訴求與表達等“急”“難”“新”方面的治理問題。加強和創新基層社會治理的行動框架回答“如何加強和創新\"的問題，結合上述內容，總體可歸納為兩個維度，即基層社會治理制度建設和城鄉社區服務體系建設。

（一）加強基層社會治理制度建設

治理主體實施治理舉措，需要制度來塑造、規范和推動其具體行為，以達成相應的治理目標和任務。從廣義層面看，加強基層社會治理制度建設主要涵蓋治理結構、治理機制和治理體系等方面內容。一是完善基層社會治理體系。要進一步健全“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法制保障、科技支撐\"的社會治理體系。在基層社會治理網絡中，黨委要發揮總攬全局協調各方的領導核心作用；政府要全面落實社會治理主體責任，加強基層社會治理的頂層設計、整體規劃和統籌協調，建立健全社會治理各領域權力清單制度和責任追究制度，形成權責明晰、獎懲分明、分工負責、齊抓共管的社會治理責任鏈條。與此同時，要實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動，健全利益表達、協調和保護機制，激發社會和公眾參與活力；要堅持在法治軌道上統籌社會力量、調解社會關系，實現良法善治；要發揮數字技術在提高基層社會治理效能、提升民主參與度、增強基層社會治理透明度等方面的重要支撐作用，為基層社會治理創新帶來新機遇。二是優化基層社會治理機制。加強和創新基層社會治理，要在深化對社會治理規律認識的基礎上，抓住關鍵著力點，進一步優化基層社會治理機制。（1）在面臨多元主體參與治理進程時，要優化聯動、建立協調機制，明確界定治理主體的職能和權限，強化責任追究機制，避免產生形式主義。（2）在破解基層治理突出問題上，要健全基層政府職責、權力、資源相匹配的相應制度，加強基層治理能力，建立為基層減負長效機制。（3）在協同推進治理效能方面，要創新民主協商制度的運行機制，協同黨委、政府、政協、群團組織、基層立法聯系點等搭建議事平臺，創設公共對話空間，建立協商議事制度，增強共治慣性。三是創新基層社會治理模式。高度重視發揮黨建引領基層自治作用，進一步堅持和發展新時代“楓橋經驗”，培養居民自治意識和自治能力，健全完善基層群眾自治的治理結構和相關制度，真正實現居民自我治理、自我服務。要以法治理念推動社會治理創新，堅持智能化支撐、專業化發展，以科學的態度打造專業的基層社會治理隊伍。要以德治化風成俗，以中華優秀傳統文化和社會主義核心價值觀滋養人心，充分發揮德治的重大作用，特別應注重發揮家庭家教家風在基層社會治理中的作用

（二）健全完善城鄉社區服務體系

黨的十八大以來，伴隨著人們社會獲得感的不斷增強，以及需求層次的不斷提升，基層社會治理實踐要以完善城鄉社區服務體系建設為抓手，切實解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題這一基層治理的根本目的。一是提高城鄉社區服務供給能力。社區作為聯結居民的基礎紐帶，政府的諸多公共服務事務都要通過社區實現對居民生活的覆蓋。因此，提高城鄉社區服務供給能力至關重要，是多樣化的社區公共服務真正實現惠民、利民的關鍵。城鄉社區公共服務的供給要遵循“問政于民、問需于民、問計于民”的要求，實現服務供給與需求的對接，實現傳統服務向精準性、專業性、普惠性服務的轉型升級。二是加強城鄉社區心理服務體系建設。居民心理健康問題已成為平安社區、和諧社會的重要基礎性因素，是推進健康中國、平安中國建設和實現國家長治久安的一項源頭性工作。要以“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態\"為導向，加強城鄉社區心理服務體系建設，建設一支基層社會心理服務志愿者隊伍，開展居民心理健康教育和心理疏導。注重發揮專業社會工作作用，增強社會心理服務的可及性，延展社會心理服務觸角，打通社會心理服務的“最后一公里”。三是完善公共安全治理體系。習近平總書記指出，“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發展環境”。國泰民安是人民群眾最基本、最普遍的愿望。要加強社會治安綜合治理，推動社會治安防控、食品藥品安全、安全生產等方面治理，確保人民生命財產安全。不斷提升城鄉社區矛盾預防化解能力，將源頭治理、動態管理、化解處置等有機結合起來，發揮矛盾糾紛多元化解機制的整體效能，積極推動完善人民調解、行政調解、司法調解聯動機制。健全完善基層公共衛生應急治理體系，切實提高應對突發重大公共衛生事件的能力和水平。

三、目標層面：以基層治理現代化提升人民群眾幸福感

治理目標是加強和創新基層社會治理的終極驅動要素，加強和創新基層社會治理的目標導向就是為了實現基層治理現代化、增進民生福祉、提升人民群眾幸福感，它回答“為何加強和創新\"的問題。一般來說，治理目標包括價值和工具兩個層面的屬性。

（一）價值屬性

治理的最終目的是為了人民。站穩人民立場，為人民謀幸福是基層社會治理的基本價值追求。要把聽民聲、察民情、聚民智、解民憂作為基層社會治理的出發點和落腳點，始終把人民群眾需要什么、期盼什么作為基層社會治理的主攻方向。一是堅持依靠人民。人民群眾中蘊含著豐富的智慧和無限的創造力，要在基層治理中最大限度激發基層活力，把廣大基層群眾組織起來、動員起來、凝聚起來，充分發揮人民群眾的積極性、主動性和創造性。同時，要注重發揮基層群眾性自治組織的作用，提高民主協商的效能。二是增進民生福祉。依據新時代我國社會主要矛盾的變化，基層社會治理必須以滿足人民群眾對美好生活的向往為價值目標，以增進民生福祉、提升人民群眾幸福感為導向。要發揮好黨員干部在基層治理實踐中的示范帶頭作用，貫徹落實好新時代黨的群眾路線，不斷提高基層治理精細化、精準化水平，切實滿足人民群眾美好生活需求。

（二）工具屬性

基層治理是國家治理的基石，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎。要不斷加強和創新基層社會治理，推動基層社會治理效能顯著提升，助力社會治理體系和治理能力現代化。一是實現基層民主自治。治理現代化的重要體現之一就是公民有效參與治理進程，并通過對話協商，增強管理自身事務的責任感和能力，實現基層協同有效自治。二是提供有效公共服務。治理現代化必然要求公共服務供給精準化，要將政府提供的公共服務，通過社區以及相關社會組織實現精準有效供給；同時，要加強對基層基本公共服務的投入力度，建立穩定的基本公共服務投入增長機制，提高基本公共服務在財政支出中的占比。三是充分激發社會活力。社會活力是治理現代化水平和能力的應有體現。要引導不同類型社會組織有序參與基層治理進程，并通過制度調整形成共建共治共享的治理格局。充分調動一切積極社會因素，持續增強基層治理活力，包括吸納不同類型組織的獨特資源，賦予其治理合法性和制度化，以提高治理積極性和協作實效，推動基層治理走向現代化。

綜上，“組織一行動一目標”三個層面是基層社會治理的基本元素，構成加強和創新基層社會治理的分析框架體系，為我們加強基層社會治理、創新治理模式、提升治理質效、實現治理現代化提供了基本遵循。