多措并舉補齊甘肅農村養老服務短板

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出：“加快補齊農村養老服務短板”。2025年1月，中共中央、國務院發布的《關于深化養老服務改革發展的意見》提出：“因地制宜擴大農村養老服務供給。將發展農村養老服務作為實施鄉村振興戰略的重要內容”。當前，農村老齡化程度遠高于城市，但養老資源卻遠低于城市。第七次人口普查數據顯示，甘肅省農村老年人口為243.42萬人，占全省老年人口的57.27% ，老齡化程度比城市高8個百分點。第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據顯示，農村老年人健康狀況、空巢率等指標均較城鎮更加嚴峻，在經濟收入水平和養老服務費用承受能力等方面與城鎮差距較大。因此，盡快補齊農村養老服務短板尤為必要。

一、甘肅農村養老服務體系建設取得的成效

一是政策體系不斷健全。2020年甘肅省人大常委會頒布了《甘肅省養老服務條例》，該條例是省級層面第四部養老服務地方性法規。省委、省政府相繼出臺《甘肅省“十四五\"老齡事業發展和養老服務體系規劃》《甘肅省基本養老服務清單》等規范性文件，進一步明確了甘肅省養老服務發展的基本方向、重點和保障措施。二是服務供給能力不斷提升。從2021年開始，甘肅省政府連續四年把養老服務設施建設納入省政府為民辦實事項目，建設鄉鎮綜合養老服務中心295個，村級互助幸福院600個，農村養老服務的覆蓋面不斷提高。三是服務質量不斷提升。為了提升養老機構醫養結合服務供給能力，持續開展為期四年的養老院服務質量建設專項行動，提升改造城鄉養老機構護理型床位建設和設施，使護理型床位從\"十二五\"末的 5% 提升到目前的 56% 。四是要素保障逐步加強。各級政府將社會福利事業彩票公益金的 60% 以上用于支持發展養老服務。供給層面，政府建立養老機構床位運營補貼制度，按照收住老年人自理能力狀況每床每年補貼1200元、2400元、3600元。需求層面，建立了高齡津貼、護理補貼和養老服務補貼三大老年人補貼制度。

二、農村養老服務高質量發展面臨的掣肘因素

（一）三級養老服務網絡發展不均衡

從整體上看，城鄉社區養老服務資源分布不均衡，2023年《中國民政統計年鑒》數據顯示，城鎮社區養老服務設施已經實現全覆蓋，但農村社區養老服務設施覆蓋率僅為 42.70% 。從縣級層面看，以失能照護為主的縣級供養機構覆蓋率達到 98.8% 。普惠性養老服務設施覆蓋面窄，全省鄉鎮層面綜合養老服務中心建有率僅為 20.4% ，與“十四五\"民政事業發展規劃提出的 50% 覆蓋率目標還有差距。

（二）服務質量不高，醫養康養服務供給不足

護理床位建設滯后，影響康復護理服務提供。2023年《中國民政統計年鑒》數據顯示，農村社區養老服務機構護理型床位僅占 6.31% ，遠低于全國農村平均水平（ 21.73% ）。入住養老機構老年人享受的康復和醫療門診人均次數為3.39次，全國平均水平為3.86次。由于設施、人員、運營投入相對不足，農村居家社區層面的養老服務主要集中于老齡生活服務，老齡醫療、康復服務覆蓋率較低。

（三）農村養老服務事業和產業發展滯后

近年來甘肅不斷探索政府、市場、社會等多元主體合作供給養老服務，但養老服務產業和事業界定不明確，政府、市場、社會的責任邊界不夠清晰。養老事業以公益性為核心導向，而養老產業則遵循市場規律。一方面，農村養老服務事業發展滯后。農村養老服務公共資源依然匱乏，是我國養老服務的短板。政府對農村養老服務的投入不足，部分農村地區養老服務基礎設施建設滯后，三級養老服務網絡尚未建立，加之養老服務人才短缺，難以滿足農村老年人基本養老服務需求。另一方面，農村養老服務市場化程度低。養老服務業存在前期投入高、投資回收周期長、利潤低、風險高等特點，農村老年群體支付能力較低，消費保守且方式單一，對健康養老服務有效需求不足，加之市場發育不成熟，社會資本進入健康養老服務業信心不足，躊躇不前。

（四）服務要素保障力度依然不足

一是資金投入缺乏制度性保障，投入結構有待優化。目前養老服務支出尚未被納入我國各級財政單獨科目，容易產生與其他財政資金混淆或交叉使用的問題。現行財政政策主要是針對服務供給方，直接針對需求方的政策支持力度不足。重視機構養老服務投入，輕視居家社區養老服務投入。二是農村專業養老護理員缺乏，護理員培訓后繼乏力。農村地區的養老機構主要收住“三無\"“五?！钡日档讓ο?，專門的養老護理人員缺乏，養老護理員缺乏專業培訓，人員流失嚴重。

（五）農村互助養老內生動力不足

首先，村“兩委\"作為農村養老服務的組織者、規范者和資源支持者，因職責繁雜，參與農村養老服務的精力、人力不足，缺乏激勵機制，難以充分調動村民參與農村互助養老的積極性。其次，村民參與互助養老意愿較低。受家庭條件、傳統觀念、個體特征等因素影響，部分村民參與農村互助養老積極性不足。再次，家庭養老功能不斷弱化。在農村人口老齡化和城鎮化進程中，農村空巢老人問題日益凸顯，家庭成員對老年人的經濟支持、生活照料、精神關愛不足，制約農村養老服務的發展。最后，農村集體經濟支撐能力不足。甘肅各地農村集體經濟發展不均衡，部分農村集體經濟薄弱、政府預算有限，影響了農村養老設施建設和互助養老服務開展。

三、多措并舉補齊農村養老服務短板

（一）以系統性、整體性思維，推進農村養老服務發展

一是注重規劃引領，做好頂層設計。2024年民政部等部門發布了《關于加快發展農村養老服務的指導意見》，首次在全國層面對農村養老服務作出系統性部署，各地需制定農村養老服務專項發展規劃、配套實施細則及服務規范，進一步明晰農村養老服務發展的基本原則、目標及路徑等重大實踐問題。鼓勵各地各部門創新養老服務模式，及時推廣有益經驗。二是將農村養老服務體系建設納入鄉村振興發展戰略布局。將農村養老服務設施納入村莊規劃，鼓勵農村集體經濟組織發展養老服務，推動養老服務與農村餐飲、醫療、照護等產業融合發展。以農村基層社會治理改革為牽引，提升農村互助養老的內生動力。從需求側與供給側兩端，統籌謀劃補齊農村養老服務短板的思路。供給側方面，重點要加強農村三級養老服務網絡建設，提高服務供給能力。需求側方面，加強農村老年人經濟保障，逐步提高城鄉居民基礎養老金水平，厘清農村養老服務重點人群，并形成精準的對象識別機制。

（二）健全三級服務網絡，提升服務功能

參考地區老年人口密度、服務需求、服務半徑等因素，健全縣、鄉、村三級服務基礎性設施。在縣域層面，將縣級公辦養老機構建設成綜合養老服務樞紐平臺。加強護理型床位建設，將其建設成為以失能照護為主的特困人員供養服務機構，并負責縣域內養老服務信息搜集發布，充分發揮行業指導、實訓示范、資源協調、輻射帶動等作用。在鄉鎮層面，打造鄉鎮養老服務中心。升級改造現有敬老院、養老院等服務設施，使其成為區域養老服務中心，發揮其政策咨詢、協調指導、資源鏈接、服務轉介等作用，依托服務機構為轄區老年人提供日間照料、全日托養等服務。支持鄉鎮衛生院開展醫養結合服務，打造醫養結合的鄉鎮養老服務中心。在村級層面，以村幸福院、鄰里互助點為節點，發展農村互助養老服務和嵌入式社區養老服務。建立政府引導扶持、村“兩委\"運營、老年協會參與的發展模式，為老年人提供日常生活照料、探訪關愛、休閑娛樂、緊急救援等服務。

（三）推行“黨建 + 農村養老服務”模式，提升組織水平

通過黨建帶動，形成多部門聯動模式。民政部門牽頭與縣（區）衛健委、鎮、村等多元力量建立協調聯動機制，聯合建設農村老齡活動站，集約資源、聯合使用。明確鄉（鎮）黨委在養老服務中的屬地責任，賦予其統籌轄區內各類養老服務資源的職能，建立部門聯動機制。鄉（鎮）黨委聯合村黨支部組建養老服務領導小組，定期研究農村養老服務工作，將農村養老服務作為聯系服務群眾的重要內容。定期督促檢查、通報工作進展，并在規章制度、服務提供、籌資模式、考核機制上體現“黨建元素”。鄉（鎮）黨委組織各村黨組織全面排查轄區內獨居、失能老人分布情況，建立老年人健康檔案和服務需求臺賬，精準識別服務對象。充分發揮村級黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，落實政府投放農村基層的養老服務資源，組織村“兩委\"干部、黨員、志愿者參與農村養老服務工作，引導黨員干部義務承擔互助幸福院采購員、管理員、清潔員等角色。

（四）強化有力有效的養老服務要素保障

一是建立資金保障體系。供給側方面，優化財政投入結構。重點支持農村醫養結合型、社區嵌入式養老設施建設，強化機構運營補貼機制。厘清養老機構運營補貼對象范圍，精準制定發放標準，規范老年人能力評估流程，嚴格運營補貼審批程序，加強補貼資金使用監管。需求側方面，財政投入應注重精準施策，逐步從以供給端補貼為主轉向以需求端補貼為主。制定專門的老年人福利補貼制度，明確發放對象、發放標準、發放程序、發放形式、政策銜接等內容。改革老年人福利補貼財政分擔機制，由省級財政承擔主要資金責任，縣區級政府負責具體執行。逐步提高養老服務補貼、老年人護理補貼和高齡津貼的標準，有效保障經濟困難失能老人、高齡老年人獲得優質便捷的養老服務。二是建立人才支撐體系。首先，挖掘和開發農村養老服務人力資源。鼓勵引導職業院校開設養老服務管理、老年人服務管理等相關專業，有效提高專業人才的供給規模和質量。動員和挖掘農村待業人員、靈活就業人員、農村婦女等富余勞動力經過專業培訓，從事老年人照護服務工作，通過專業知識與技能培訓，提高其專業化、職業化水平。其次，加強農村養老護理員技術技能培訓，由養老機構、職業院校及職業培訓機構聯合開展崗位技能、就業技能及創業培訓，構建全周期技術能力提升體系。