國企改革審計視角下經營性資產管理路徑研究

一、研究背景和意義

十八大以來，國有企業資產經營效益得到各級部門的高度關注，黨政機關和事業單位都開始逐步加強經營性國有資產集中統一監管工作。2019年11月，國務院國資委印發《關于進一步推動構建國資監管大格局有關工作的通知》，要求各級國資監管機構要全面梳理監管職責，進一步完善監管工作體系和機制。2020年起，國務院和國資委部署開展“國企改革三年行動”，全力推進國企改革發展工作。

上述舉措是對我國國有企業資產監管機制的持續優化及完善，在相應程度上改善了國有企業運行效率不理想、執行機制僵化的不良局面。然而，隨著近年來市場化運營步伐的不斷加快，國有企業仍對資產管理工作缺乏足夠的重視，如何在提升國有企業經濟效益的同時，對國有資產也進行保值與增值，是現階段國有企業需重點思考并解決的一項難題。

二、嘉興市X區經營性國有資產監管的現狀

經營性國有資產對于區縣政府而言，是推動區域經濟社會發展的關鍵力量。X區按照經營性國有資產的實際管理主體，將經營性國有資產持有主體分為區屬國有企業和行政事業單位兩類，行政事業單位側重規范性，而國有企業更關注效益性，并根據不同的管理要求對資產進行分類管理。

截至2023年底，X區共有國有全資企業150家，其中1級全資子公司7家、2級全資子公司7家，注冊資本共計154.89億元。全區國有企業管理的房屋建筑物、停車場等經營性資產共計2597766.15萬元，其中房屋建筑物2550156.5萬元、停車場47609.65萬元。房屋建筑物建筑面積共計560.77萬平方米，其中單位自用21.72萬平方米、出租288.29萬平方米、閑置250.76萬平方米，閑置率為 44.72% 。

三、嘉興市X區經營性國有資產監管方面存在的主要問題

隨著經營性國有資產管理要求的不斷提高，X區也在加強資產管理方面作出了諸多嘗試，但由于歷史和現實的多方面原因，X區在經營性國有資產管理方面仍存在著限制國有資產績效提升的問題和困難。

一是責任邊界不清晰，資產底數不清。2020年區國資委出臺《嘉興市A發展投資控股集團有限公司授權經營方案》，明確要求由A集團對經營性資產實施集中統一監管。但在現行管理模式下，區、鎮兩級國有企業實際仍承擔著大量政府功能性任務，沒有實現真正市場化經營，缺乏獨立承擔經營決策職責的機制和意愿。目前X區各鎮均不同程度存在資產管理權責不清晰的情況，各鎮國資監管部門和國有企業未就原有資產的管理權限進行明確劃分、新增資產未明確移交程序，管理職責不明。同時，鎮級國有企業、屬地鎮政府雖相繼出臺國有資產管理制度，但各類制度未得到有效落實，經營性資產仍缺乏有效集中統一監管。

二是考核制度不完善，重視程度不足。區國資辦雖已出臺考核文件，但考核制度中對于各級國有企業資產管理效益未做明確要求，未能充分發考核的導向性作用，效益導向性不足，導致各國有企業對日常的資產管理缺乏足夠的重視，對于加強資產管理、提高資產運營效益的積極性、主動性不足，更多的是依靠原有的機制開展資產管理工作，對進一步加強經營性國有資產監督管理沒有形成統一認識，一定程度上存在少做少錯的思想。

三是資產監管不完善，管理效率有待提升。目前我國大部分國有企業內部存在財務部門與資產管理監督部門職能界定不清晰的問題，資產管理和財務管理缺乏有效的協同機制。X區同樣也存在類似問題，在國有企業內部監管體系中，由于部門分工不清，資產管理的監督問題沒有形成工作合力，導致內部監管效果不顯著，存在資產閑置率高、資源利用不充分等現象。與此同時，X區經營性資產的信息化程度也有待提高，很多資產管理工作仍處于將線下資產信息匯總成電子數據存檔的階段，而且由于財務部門與資產部門對資產管理的標準和要求不完全一致，導致資產管理系統也無法直接與財務系統進行貫通，短期內建立健全資產管理信息化系統仍具有一定難度。

四是管理人員職業素質不足，管理水平有待提升。目前，X區各級國有企業仍承擔重要的社會事業建設職能，為數不多的經營性業務也主要圍繞政府展開，長期下來導致嚴重缺乏市場化的資產運營管理思維，內部管理模式未及時轉變，缺乏完善提高的內生動力，市場意識不足，企業運營、法務等專業人才缺乏，專職研究和從事資產管理的人員較少，不足以支撐企業高質量發展。

四、對策建議

一是厘清責任邊界。X區應在區級層面開展厘清職責邊界工作，結合國有企業實際情況，研究完善政府和國有企業之間的工作任務流轉通道，建立國有企業以市場主體身份承接功能性任務的體制機制。要優化區屬國有企業功能性任務目標考核體系，實現“管資本為主”和督促落實功能性任務的協調統一。同時，區屬國有企業要強化市場主體意識，充分認識到市場化競爭的本質，根據企業實際制定經營策略，嚴格落實企業經營事項的決策職責。

二是完善考核評價機制。針對X區經營性國有資產現狀，首先，要完善區屬國有企業經營業績考核相關制度，加大資產經營的考核力度，科學設置考核指標，明確國有資產效益的要求，充分發揮考核導向作用。同時在評價指標體系構建、評價結果運用方面，進一步突出經營效益導向。同時，要鼓勵區屬國有企業嘗試多元化資產的運營，逐步改變、替代傳統坐地收租的資產運營管理方式，要在多元化資產運營方面給與企業更多自主權，在考核體系設置中對多元化資產運營給與適當傾斜，進一步盤活國有資產，提高資產使用績效。

三是完善資產管理系統。首先，國有企業應提高對信息化系統建設的重視程度，制定與實施國有企業資產管理信息化規劃。就當前實際情況看來，很多國有企業資產管理信息化建設尚處于初期階段，應當制定與實施信息化管理長短期發展規劃，充分有效結合企業的資產管理規劃、預算管理、采購管理和后期資產處置管理。其次，建立國有企業內部的資產管理數據庫，通過數據庫的完整性與動態性功能，對企業內部資產的變動信息實時進行更新，為財務部門進行資產優化配置工作提供重要的數據參考。同時進一步打造多層級的資產管理信息化平臺，滿足國有企業各部門各層級及下屬的各分子公司對資產管理工作的需求。

四是增強企業經營管理能力。區屬國有企業要以“國企改革三年行動”為契機，結合市場化改革要求進一步明確自身的功能定位，要堅持從企業身份出發，按照現代企業制度要求，進一步完善內部經營管理架構和制度體系，同時堅持以企業身份參與市場競爭、參與政府功能性任務，實現從身份認知到經營管理的全面市場化轉型。逐步提高企業經營管理能力，要改變傳統的經營管理理念，創新經營性國有資產管理方式，及時了解閑置、低效資產的數量和使用狀態，形成經營性資產管理清單，針對不同資產的現實狀況分別采取適當的運營方式，通過自用、共享、出租、處置等多種方式，充分盤活經營性國有資產。

隨著國有企業市場化改革的不斷深人，國有企業當前的經營性資產管理模式的弊端將會進一步凸顯，國有企業需在改革進程中，不斷重塑管理機制，充分認識到市場化導向作用，并結合各自實際，優化資產管理模式，提高資產使用管理績效，促使國有企業整體資產管理水平得到提升，充分發揮國有企業在促進區域經濟社會發展的重要作用。

（作者單位：嘉興市秀洲區審計局）