基于鄉村振興的陜南移民搬遷研究

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

udyonMigrationinSouthernShaanxi BasedonRural Revitalization

JIN Zhi-kun12，WANGMiao2，ZHOU Zhoul2etal（1.ShanxiBranchofChina NationalGeologicalExplorationCenterof Building Materialsdut'ai;.XigealscauseCd，i ）

AbstractImmigratorelocationisnfectiveytopromotetepeopleinooareastogetidofovertyadgetichoexploeeimigrtionrelocatiolaninoutSiattstquireetsofalevializatioisnieviablequrementates tainableeconoicadocialdevelopetofSuthShaaniadesuretloteliveidoftlocatedpopleistivelya teed.Adopts theempicalseachetdtoalytetivensandeistigproblesofigrantloatioinSouthSiad putsforwardtmigantelocationndsetlementplanbasednuralevializationinSouthSani，andclarftheouligthinking of migrantrelocationandruralevitalzioniSoutmSaani，swellasteapicaiondrectionoflndpolicytols，hichaprovide guidelinesforfurtherpromotingmigrantelocationinSoutheShanxi，providereferenceforotheregionstopromotetheelocatiowork.

Key wordsRural revitalization;Immigration relocation;Land utilization;Southern Shaanxi

移民搬遷是改善貧困地區人民生產生活條件，減輕各類自然災害對人民生命財產安全威脅的有效手段；是促進城鄉協調發展，推進鄉村振興的重要抓手。陜南地區災害與貧困問題交織，防災減災和脫貧致富任務艱巨繁重。為了減緩陜南地區頻發的滑坡、崩塌、泥石流、洪澇等自然災害對人民生產生活帶來的不利影響，促進困難群眾盡快脫貧致富，保護和改善生態環境，加快推進區域協調發展和城鄉一體化步伐，2011年5月，陜西省決定在陜南地區開展大規模的移民搬遷工程[1]。目前“十二五\"“十三五\"時期的陜南移民搬遷安置任務已經全面完成，后續產業扶持、社區建設等正在穩步推進。

確保搬遷群眾脫貧致富、實現土地資源的優化配置、提高土地利用綜合效益，是陜南移民搬遷要實現的關鍵目標。近年來，相關學者對陜南移民搬遷安置及相關土地利用問題進行了探討和研究。劉竹玲認為，明清時期陜南地區大規模毀林開荒造地行為引起泥石流等自然災害，是陜南地區大規模移民搬遷的重要原因。馬偉等[3]以商州區為例，提出安土重遷思想、“住新不交舊”安置補償價格低、移民區生產就業難是導致宅基地騰退滯后的主要原因。唐萍萍等[4]認為，陜南地區生態移民轉讓土地經營權的意愿普遍較低。王夢肖等5以漢陰縣為例，通過調查得出搬遷群眾承包農地和林地流轉意愿低。李洋洋等探討了老家依戀對移民搬遷群眾融入新生活環境的影響。吳仕良等提出了“三高”“三避”“五靠近\"的安置點選址模式。何得桂等[8提出對安置點周邊的耕地后備資源進行開發復墾整理，確保搬遷安置移民有一定數量的口糧田。馮明放等提出安置點建設地點由依山傍水變為座山臨水。劉錦[\"]以勉縣為例構建農村居民安置點適宜性評價指標體系。趙惠英[1指出，在耕地資源有限的背景下，在城鎮地區、安置社區統一安置等“無土化\"移民安置方式是必然出路。何得桂等[探討了移民搬遷可能引發的農業面源污染、水體污染等生態環境問題。這些研究均針對移民搬遷安置的特定方面，探討了存在的問題和優化完善的途徑，但尚缺乏對陜南移民搬遷安置全流程問題和優化方案的系統研究。

在全面推進鄉村振興、促進城鄉融合發展、暢通城鄉要素流動、加快農業強國建設、建設宜居宜業和美鄉村的背景下，探討陜南移民搬遷安置工作的成效和存在問題，研究適合陜南區域特點、符合鄉村振興要求的移民搬遷安置方案，可以為陜南地區繼續推進移民搬遷安置工作提供指導，為其他地區的移民搬遷工作提供借鑒。

1陜南移民搬遷概況

陜南地區位于 105^°30^′～110^°01^′E.31^°42^′～34^°24^′N ，北依秦嶺，南屏巴山，包括漢中、安康、商洛3個市，共涉及4個市轄區、1個縣級市、23個縣。東西最長約 525km 南北最寬約300km^[1] ，土地總面積 7.02×10⁴km² ，占陜西省土地總面積的34.15% 。區內水、森林、金屬礦產、野生動植物等各類資源非常豐富，是我國自然資源最為豐富的地區之一。陜南經濟社會發展水平相對落后，自然災害頻發，居民點分布零散，農業規模化經營條件較差。

2001—2010年，陜南共發生各類地質災害2000余起。2010年，陜南地區連續多次爆發洪澇災害，農作物遭受嚴重毀壞，道路等基礎設施受到嚴重破壞，有160余萬人受災，多人因災失蹤、死亡。特別是“7.18”特大暴雨泥石流災害，造成了嚴重的人員傷亡和財產損失[13-14] 。

面對嚴重自然災害對人民生命財產安全造成的嚴重威脅，在充分調研和論證的基礎上，陜西省人民政府于2011年5月正式啟動了陜南避災扶貧移民搬遷工程，制定了《陜南地區移民搬遷安置總體規劃（2011—2020年）》，計劃投資1100余億元，用10年左右的時間完成陜南搬遷安置工作。規劃到2015年，陜南地區地質災害、洪澇災害頻發易發區、貧困山區移民以及生態移民共安排搬遷安置38萬戶、140萬人；到2020年，陜南地區共安排搬遷安置移民60萬戶、240萬人。陜南移民搬遷工程涉及人數占陜南人口總數的1/4，相當于三峽工程移民規模的2倍。

陜南移民搬遷分為地質災害、洪澇災害、扶貧、生態和工程移民搬遷5種類型。其中，地質災害避險移民搬遷共安排12.39萬戶、49.16萬人；洪水災害避險移民搬遷共安排9.37萬戶、32.02萬人；扶貧移民搬遷共安排28.97萬戶、116.61萬人；生態移民搬遷共安排12.76萬戶、46.88萬人；工程移民由各工程建設單位負責實施。搬遷模式分為向城鎮遷移、向移民新村遷移、小村并大村遷移、自主分散遷移、跨行政區遷移5種類型。安置主要采取集中安置與分散安置、有土安置與無王安置、政府安置與自主安置相結合的模式。

經過10余年的搬遷安置，陜南地區群眾生產生活條件得到明顯改善，抵御各類自然災害的能力顯著增強，城鎮化水平提高到 50% 。搬遷群眾告別了破舊、危險、交通不便的居住生活條件，實現了相對集中的安置。新建了多所義務教育學校、幼兒園、衛生所、養老院（幸福院）、綜合活動室、文化活動廣場。多個安置點配建了標準化廠房、農業產業園、文旅產業園、電商中心。建成多家新社區工廠和就業扶貧基地，吸納了大量貧困勞動力就業。涌現出了“農戶搬遷進社區、土地流轉建園區、村民就地當工人”等許多先進經驗和做法。土地要素圍繞脫貧攻堅大局全力保障、應保盡保。共審批易地扶貧搬遷及同步搬遷等安置項目用地 9 200.0hm² 。實施城鄉建設用地增減掛鉤指標省內外流轉調劑7 073.3hm² ，收益216.4億元，為陜南地區脫貧攻堅和鄉村振興奠定了堅實的資金基礎。

2陜南移民搬遷存在問題

2.1規劃引領不足涉及陜南移民搬遷安置工作的規劃主要有移民搬遷安置總體規劃、生態扶貧避災移民搬遷土地綜合利用實施方案暨土地利用總體規劃修改方案、移民搬遷土地綜合利用專項規劃、移民搬遷布局規劃、移民搬遷安置總體建設規劃等。雖然有大量的規劃作為指引，但由于陜南移民搬遷安置工作早于脫貧攻堅、鄉村振興相關規劃的編制，也早于國土空間規劃體系改革的時間，導致移民搬遷工作與鄉村振興工作的銜接不夠，對國土空間綜合開發利用的考慮不足。出現了部分宅基地無法及時騰退復墾、隨意占用永久基本農田建設移民安置點等問題

高昂的避災移民搬遷安置成本與建設配套資金，使得部分地區存在搬富不搬窮、搬易不搬難、搬少不搬老的問題。部分群眾由于家庭經濟困難、資金有限，難以籌措到基本的搬遷和建房資金，搬遷安置難度大。部分群眾尤其是老年人，不愿意舍棄原來肥沃的耕地和相對低廉的生活成本，常年往返于新安置點和舊宅之間，給生產生活帶來了極大的不便，影響了移民搬遷的效果。不同于原來基本自給自足的生活狀態，在安置點生活必需品和社區各類管理費用的剛性支出，使得搬遷群眾生活成本大大增加，生活用水、瓜果蔬菜等日常生活開支相比搬遷前顯著上升，引起部分搬遷群眾的回流，給安置工作帶來一定的挑戰。

2.2產業發展滯后移民搬遷工作重點在于改善群眾的生存條件，對產業的策劃、植入、發展考慮不足，導致安置點產業發展成效不理想。由于陜南地區土地資源本身極為稀缺，安置區只能優先保障宅基地用地需求，產業發展等用地保障不足，移民搬遷安置地面臨產業支撐不足與移民生計脆弱的問題。部分搬遷群眾無王地可耕種，在安置區附近也缺乏合適的產業發展渠道，青壯年外出務工成了就業的唯一選擇，帶來了留守兒童教育、留守老人日常照料等諸多問題。由于土地資源緊張，多數移民搬遷安置點尤其是集中安置社區沒有給農戶留下家畜飼養場所，群眾發展種植養殖業的條件受限，移民生計問題突出。

2.3耕地保護難度大由于陜南地區群眾居住較為分散，舊宅基地分布不集中，舊宅基地騰退復墾為耕地的難度大，且難以實現耕地集中連片。安置點建設還需要占用大量的優質耕地資源，進一步加劇了安置點的人地矛盾，給耕地保護工作帶來極大的挑戰和壓力。

很多安置點因距離搬遷區較遠，農業生產不便，導致部分群眾放棄種田，原有耕地出現荒蕪。由于與現有耕地不集中連片、農戶搬遷后耕作不便，部分宅基地騰退復墾后的新增耕地處于畧荒棄耕狀態，對城鄉建設用地增減掛鉤工作的順利推進產生了不利影響。安置區域由于缺乏耕地資源，難以就近分配耕地，很多原本以耕種為業的農民成為無業游民，給移民搬遷群眾的脫貧致富和長遠生計保障帶來不利影響。

2.4生態環境壓力大陜南地區生態環境比較脆弱，適宜建設的空間十分有限，由于自然條件的限制，部分安置點選址不盡合理，大規模的邊坡開挖、擋土墻修筑、深挖高填等容易引發新的生態環境問題。多數安置點的位置靠近河道，生活污水、垃圾等處理設施不完善，存在垃圾亂堆亂放、污水隨意排放等問題，污染狀況由原來的點源污染變為面源污染。安置區的人居環境綜合整治工作有待加強，居住區生活環境有待進一步改善。

2.5建設空間管控粗放移民搬遷的重點在于解決居住空間的布局調整和合理分配問題，缺乏控制性詳細規劃和村莊規劃的引領，對建設用地的精細化安排和管控不夠，存在無序建設問題，土地用途的轉換機制和規則不健全，土地資源資產價值的實現和盤活還存在短板。

安置社區的規范化治理還存在不足，民生事項的溝通機制、公共事務的協商機制、矛盾糾紛的防范化解機制還有待進一步健全。大部分搬遷群眾戶籍、土地承包經營權、林地承包權等還留在原地，給安置點的集中統一管理、社區化治理帶來很大的難度。產業發展空間的保障和落實滯后，部分集中安置社區的搬遷群眾殯葬用地保障等問題沒有得到妥善解決。

3陜南移民搬遷與鄉村振興的銜接

鄉村振興是實現群眾富裕富足、改善生產生活條件、實現農業現代化的重要抓手。在新時代加快建設生態文明、建設宜居宜業和美鄉村、推動鄉村全面振興的大背景下，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興要求，以產業發展振興為根本導向，充分運用國土空間規劃體系改革、城鄉建設用地增減掛鉤、全域土地綜合整治、集體經營性建設用地入市、農村一二三產業融合發展等政策工具，將鄉村振興與移民搬遷有機結合，優化陜南移民搬遷安置方案。從前期工作、工程實施、地類用途、運作模式、利用方向、利用目標六個方面明確陜南移民搬遷安置優化方案，實現陜南移民搬遷與鄉村振興的有效銜接（圖1）。

3.1扎實做好前期工作國土調查成果精度不能滿足移民搬遷安置項目建設要求的，要開展地類補充、細化調查，并通過日常國土變更調查成果審核后，用補充細化后的調查成果作為底圖底數開展后續工作。開展所有拆舊地塊的確權登記工作，明確村集體和個人的房屋所有權，確保所有拆舊地塊權屬清晰，后續不發生權屬糾紛。

編制村莊規劃或者村莊建設方案，編制搬遷安置區域土地利用結構調整和布局優化方案，明確土地整治的目標、任務、建設標準、時序安排等。編制鄉村振興規劃或者制定鄉村產業發展策劃方案，明確產業發展的路徑。

根據拆舊區騰退復墾方案和土地適宜性評價結果，按照“宜耕則耕、宜園則園、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕”的原則，實事求是地開展舊宅基地騰退復墾工作，合理確定應當保留為建設用地、應當調整為設施農用地的地塊范圍、面積。對拆除后沒有耕作條件的地塊，不宜單純為了追求耕地指標強行復墾為耕地，為后續耕地保護和耕地日常監管工作奠定良好的基礎。

3.2科學確定工程實施后地類用途

3.2.1拆舊區域。拆舊區重點開展舊宅基地騰退整治和產業發展用地規劃布局工作。拆舊區騰退整治后地類分為耕地、園地、林地、草地、設施農用地、建設用地6種類型

與現有耕地相鄰，與永久基本農田集中連片，道路通達，灌排基礎設施完善，耕作條件便利的拆舊地塊優先復墾為耕地。地形、海拔、土壤、交通等條件適合發展果業的，要復墾為園地。位于生態保護紅線范圍內，或者位于生態功能重要區域、生態脆弱敏感區域的地塊根據周邊條件復墾為林地和草地。充分考慮搬遷群眾在老宅基地原址發展設施農業的合理需求，對有條件的地塊應復墾為設施農用地。充分考慮集體經濟組織發展需求，對符合集體經營性建設用地要求、基礎設施條件完備的地塊整治為村莊集體建設用地，通過農村集體經營性建設用地入市等途徑籌集發展資金、壯大集體經濟、做大做強集體產業。

3.2.2建新區域。建新區主要開展安置區建設和設施農用地、產業用地布局工作。建新安置區地類要分為農村宅基地、產業用地、設施農用地、菜地4種類型

農村宅基地用于村民居住和村委會、社區綜合服務站、文化活動場地、農村小賣部、小型體育健身場地等的建設。產業用地主要用于零售商業、批發市場、餐飲店、旅館、公用設施營業網點、農產品加工銷售等設施的建設。設施農用地主要用地搬遷群眾發展香菇、木耳等特色產業種植和豬、羊、雞等家禽養殖。菜地主要是用于搬遷群眾種植瓜果蔬菜，降低在安置區的生活成本，提高在安置區居住生活的便利性和舒適性。

3.3明確運作模式、利用方向與利用目標

3.3.1拆舊區域。搬遷區域鼓勵開展全域土地綜合整治，加大農村土地承包經營權流轉力度，耕地向種田能手和專業化農業合作社、涉農企業等集中，復墾為耕地的地塊必須要有便利的耕作條件，保證每年至少種植一季糧食作物，通過土壤改良、完善灌排設施等改善農業生產條件，穩步提高糧食產能，確保耕地面積穩定、質量穩步改善、生態管護能力不斷增強。

根據區域資源稟賦，發展茶葉、柑橘、枇杷、中藥材等特色優勢產業，提高農村經濟組織和農民收人水平。將復墾后的林地交由村委會或村集體經濟組織統一管理經營，發展經濟林，開展林下種植養殖，提高集體經濟組織的收入，并定期向集體經濟組織成員分紅，促進生態產品價值的實現和轉化。復墾為草地的地塊，按照自然修復為主、人工修復為輔的思路開展生態保護修復，改善區域生態環境條件，提高生態系統的多樣性和穩定性。根據農戶開展農業生產經營活動、存放農機具、發展種養殖業的需要，對要調整為設施農用地的地塊在設施農用地監管系統及時備案，并加強對該類土地的監管，確保農地農用。

對有市場需求的地塊要通過整治，完成場地平整和原有建筑物、構筑物的拆除，通過農村集體經營性建設用地入市的方式，將土地使用的用途調整為工業、商業等經營性用途，發展壯大農村第三產業，提高集體經濟組織的收人，并定期向集體經濟組織成員分紅，惠及廣大農民群眾。

3.3.2建新區域。安置區域采用村內相對集中安置與分散安置相結合的辦法建設宅基地。鼓勵搬遷群眾相對集中安置，安置點盡量靠近城鎮、靠近園區、靠近中心村[15]，對確有需求的進行分散安置。按照區域宅基地面積控制標準建設安置點，提高土地節約集約利用水平。

積極發展社區工廠、農產品加工廠、文旅融合等新產業、新業態，增加農戶收入，增強集體經濟組織活力。積極引導社會資本下鄉建設、原籍外出創業就業成功人士回鄉建設、村組干部帶頭建設，發展壯大集體經濟組織。

在安置點周邊選擇合適的區域發展種植業和養殖業，鼓勵發展有地域品牌優勢的特色農產品，拓寬農戶收入來源，確保搬遷戶“搬得出、穩得住、能逐步致富”。在安置點周邊選擇合適區域安排菜地，由村集體統一管理，并分配給安置點新入住村民使用，滿足搬遷安置群眾日常生活需要，最大程度地降低群眾日常生活成本。

4陜南移民搬遷改進思路

在搬遷階段，重點通過集體經營性建設用地人市、全域土地綜合整治等措施，依托靈活高效的土地制度供給，精準確定搬遷對象，實現土地規模經營，穩定有效耕地面積。在安置階段，重點通過城鄉建設用地增減掛鉤、社區微更新、農村一二三產業融合發展、農村人居環境整治等措施，保障產業發展用地和自用菜地的用地需求，實現基礎設施和公共服務設施的均衡配置，改善農村人居環境，助力鄉村產業發展（表1）。

4.1加強規劃引領要按照國土空間規劃體系改革的要求，結合國土空間總體規劃、控制性詳細規劃、村莊規劃和相關專項規劃的編制，統籌考慮拆舊區和建新區的規劃管控需求，精準識別搬遷區域和搬遷對象，科學規劃安置點建設空間，為安置點產業發展提供空間保障。安置點要通過詳細規劃引導開發建設活動，提高土地要素保障能力。要運用好城鄉建設用地增減掛鉤工具，節余指標要優先考慮本區域的發展訴求，為一二三產業融合項目的順利落地提供建設用地指標。在充分保障本區域建設需求后的節余指標，可用于省域內或省域外城鄉建設用地增減掛鉤指標交易，為鄉村振興和產業發展籌集資金。

4.2突出產業發展鄉村振興的關鍵和基礎在于產業振興，移民搬遷拆舊區和建新區都要充分考慮產業發展訴求，要高度重視產業策劃和落地實施，找到適合各個區域自身特色的產業發展路徑。對群眾自用的菜地和發展種養殖業的設施農用地，要做好與區域整體產業發展的統籌和銜接，保障農村一二三產業融合發展，實現搬遷群眾的富裕富足。

4.3科學保護耕地對移民搬遷拆舊區的復墾工作要實事求是，不強求復墾為耕地的規模。要根據周邊土地利用方式、結合村莊規劃的要求，通過開展復墾地類的適宜性評價，合理確定復墾后的地類用途。復墾為耕地地塊要具備道路、灌排等基礎條件，要與周邊耕地集中連片，要在群眾合理的耕作半徑范圍內。要加強耕地種植用途管控，防止耕地棄耕和畧荒，防止耕地“非農化”“非糧化”。要通過全域土地綜合整治，調整優化耕地和永久基本農田和布局，為耕地的規模化種植和現代農業產業發展創造條件。

4.4改善生態環境通過社區微更新、農村人居環境整治等專項工作，補齊基礎設施和公共服務設施短板，保護和改善安置社區、安置點的生態環境。對污水、垃圾等進行有效處理，合理確定收集處理的措施，建設小型污水凈化處理設施和垃圾收集處理設施，配置必要的人員進行管護。做好安置區的綠化美化工作，建設宜居宜業和美鄉村。

4.5細化建設管控將拆舊區和建新區的建設空間統一管控，根據詳細規劃細化落實各項管控措施，保障拆舊區的合理建設需求，實現拆舊區的有機整治更新，為拆舊區產業發展提供土地資源保障。建新區要依托集體經營性建設用地入市的政策工具，根據自身區位條件和資源稟賦，合理確定工業、商業等經營性用地的規模和布局，實現集體土地與國有土地同地、同價、同權，顯化農村集體資源資產價值，實現建設空間集約高效利用。加強社區治理能力建設，保障搬遷群眾的殯葬用地需求。

5結論與討論

該研究通過分析陜南移民搬遷安置中存在的問題，提出了基于鄉村振興要求的移民搬遷安置方案。移民搬遷安置要通過多樣化的土地制度供給，為農民群眾改善生產生活條件、增加經濟收人提供土地資源保障，為建設宜居宜業和美鄉村貢獻力量。

在原移民搬遷土地利用模式的基礎上，細分搬遷區和安置區土地利用類型，優化土地利用模式和方案。搬遷區復墾整治后的地類分為耕地、園地、林地、草地、設施農用地、建設用地6種土地利用類型，為實行差異化的土地利用，提高群眾收人水平，維護區域生態平衡奠定基礎。安置區地類細化為宅基地、產業用地、設施農用地、菜地4種土地利用類型，為方便群眾生產生活，提高集體經濟組織收人創造條件。

順利推進移民搬遷、實現鄉村振興，都需要不斷強化土地政策的應用，實現政策工具的效用最大化。移民搬遷要充分結合鄉村振興的政策需求，靈活運用城鄉建設用地增減掛鉤、農村一二三產業融合發展、全域土地綜合整治、社區微更新、農村人居環境整治、集體經營性建設用地入市等政策工具，實現移民搬遷、鄉村振興與土地政策的有機耦合。

高效靈活的土地制度供給可以促進移民搬遷安置工作的順利開展，助力鄉村振興，有效改善群眾居住條件，改善農村生產生活條件，提高農村集體經濟組織和廣大農民群眾的收入水平，實現區域經濟社會的全面協調可持續發展。今后需要不斷優化土地制度供給，釋放政策紅利，切實解決移民搬遷安置過程中出現的各種問題，為鄉村全面振興提供堅實的土地資源保障。

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