建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用問(wèn)題及對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：X171.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-9500（2025）07-0113-03

DOI： 10.3969/j.issn.1008-9500.2025.07.033

Problem and Countermeasures of Soil Stripping and Reuse in the Tillage Layer of Occupied Farmland During Construction

LUO Lingling'，CHEN Wenming'，LIAO Lei2，BIN Lianming （1.Hunan Comprehensive Land Consolidation Bureau; 2.Changsha Tianji Land Planning Consulting Co.，Ltd.，Changsha41oooo， China）

Abstract：Theconstructionofsoil strippingandreuseinthetilagelayerofoccupiedfarmland isof greatsignificance for protecting farmlandresources，improvingsoilquality，and promoting sustainableagriculturaldevelopment.However，in theactual processofpromotion，itisfacedwithmanyproblems，suchasincompletepolicysystemdificultiesincapital guarantee，uncleardirectionofreuseand inconsistent technical standards.Throughin-depthanalysis ofthese problems， putforwardthe clear policy，the funds，clear money，strengthen thetechnical countermeasures，aims to promote the constructionofcultivatedlandsoil stripping reuse work providetheoreticalsupportandpractical guidance，inorderto realizethe eficientprotectionandrationalutilizationofcultivatedlandresources，ensurethenationalfoodsecurityand sustainable development of ecological environment.

Keywords： occupied farmland during construction; tillage layer; soil stripping and reuse

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是保障國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵資源。耕作層作為耕地最具肥力的部分，其厚度一般為 20～30cm ，富含大量的腐殖質(zhì)、微生物和養(yǎng)分，是農(nóng)作物生長(zhǎng)的關(guān)鍵層[。建設(shè)占用耕地時(shí)，對(duì)耕作層土壤進(jìn)行剝離再利用，能夠有效保護(hù)優(yōu)質(zhì)土壤資源，提高新開(kāi)墾耕地或中低產(chǎn)田的質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。然而，我國(guó)在建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用方面仍存在很多問(wèn)題，制約了這項(xiàng)工作的有效推進(jìn)。因此，深入研究這些問(wèn)題并提出切實(shí)可行的對(duì)策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1建設(shè)占用耕作層剝離再利用面臨問(wèn)題

1.1政策體系不完備，監(jiān)管乏力

耕作層保護(hù)涉及多個(gè)部門(mén)，如自然資源部門(mén)、發(fā)改部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、水利部門(mén)及環(huán)保部門(mén)等。然而，各部門(mén)之間存在職責(zé)不清、信息溝通不暢的問(wèn)題。例如，在一些地區(qū)，自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)耕地的規(guī)劃和管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)土壤的改良和利用，但在耕作層剝離再利用工作中，牽頭、配合以及具體分工不明確，導(dǎo)致工作推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。在實(shí)際操作中，不同地區(qū)的做法差異較大，有的地區(qū)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否需要進(jìn)行耕作層剝離缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些應(yīng)該剝離的項(xiàng)目未進(jìn)行剝離，而一些不必要?jiǎng)冸x的項(xiàng)目進(jìn)行了剝離，造成資源浪費(fèi)[2]。

1.2資金保障有困難，認(rèn)識(shí)不足

耕作層剝離再利用工作涉及剝離、運(yùn)輸、儲(chǔ)放、再利用等環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要投入大量的經(jīng)費(fèi)。據(jù)估算，每平方米耕作層土壤的剝離、運(yùn)輸和儲(chǔ)存成本為 30～50 元，如果涉及遠(yuǎn)距離運(yùn)輸和長(zhǎng)期儲(chǔ)存，成本將更高。然而，目前資金來(lái)源尚未明確，雖然一些地方嘗試將費(fèi)用列入供地成本或土地整治項(xiàng)目建設(shè)成本，但落實(shí)起來(lái)仍存在困難。運(yùn)輸和儲(chǔ)存費(fèi)用在總成本中占比較大，儲(chǔ)存時(shí)間越長(zhǎng)，運(yùn)輸距離越遠(yuǎn)，費(fèi)用也就越高。例如，在一些城市的新區(qū)建設(shè)中，建設(shè)項(xiàng)目遠(yuǎn)離耕作層土壤的再利用地點(diǎn)，運(yùn)輸成本較高，建設(shè)單位為了降低成本，往往選擇放棄耕作層剝離再利用。此外，社會(huì)資本投入不活躍也是一個(gè)重要問(wèn)題。由于耕作層剝離再利用項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益不明顯，投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，社會(huì)資本參與的積極性不高。同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施，缺乏靈活的運(yùn)作模式和創(chuàng)新機(jī)制，難以吸引社會(huì)資本的投入，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)效益最大化。

1.3再利用方向不明朗，沃土難覆

目前，耕作層再利用缺乏明確指導(dǎo)和科學(xué)規(guī)劃。實(shí)施單位難以準(zhǔn)確判定耕作層土壤的適宜用途和再利用方式，導(dǎo)致實(shí)際操作存在盲目性。例如，一些地方將剝離的耕作層土壤隨意堆放在荒地，沒(méi)有考慮土壤的特性和周邊環(huán)境的適宜性，不僅造成資源浪費(fèi)，還可能引發(fā)環(huán)境污染。耕作層再利用工作涉及多個(gè)部門(mén)的項(xiàng)目，尤其是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，但各部門(mén)之間存在信息不暢、資源共享不足等問(wèn)題。在一些地區(qū)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)計(jì)劃開(kāi)展農(nóng)田改良項(xiàng)目，而自然資源部門(mén)將剝離的耕作層土壤用于其他用途，導(dǎo)致資源無(wú)法有效對(duì)接，影響了耕作層再利用的效果。地方對(duì)本區(qū)域耕作層再利用前景不清晰，沒(méi)有充分摸清自身家底。一些地方對(duì)本地區(qū)的耕地需求、土壤類(lèi)型、適宜種植作物等情況缺乏詳細(xì)了解，無(wú)法合理規(guī)劃耕作層土壤的再利用方向，使得大量肥沃的土壤難以得到有效利用，浪費(fèi)了耕地資源。

1.4技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，實(shí)操困難

一方面，耕作層剝離再利用缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和操作標(biāo)準(zhǔn)。不同項(xiàng)目在剝離過(guò)程中采用不同的技術(shù)方法，剝離出的耕作層土壤質(zhì)量參差不齊。一些項(xiàng)目在剝離過(guò)程中，沒(méi)有考慮土壤的結(jié)構(gòu)和肥力，采用簡(jiǎn)單粗暴的方式進(jìn)行剝離，導(dǎo)致土壤的團(tuán)聚體結(jié)構(gòu)被破壞，肥力下降，難以滿足再利用的要求。部分地方?jīng)]采取科學(xué)的耕作層存放管護(hù)措施，缺乏有效的土壤保護(hù)和修復(fù)技術(shù)。例如，一些存放場(chǎng)地沒(méi)有采取防雨、防風(fēng)、防滲漏等措施，導(dǎo)致土壤中的養(yǎng)分流失，甚至受到污染，影響了土壤質(zhì)量。同時(shí)，由于缺乏土壤修復(fù)技術(shù)，一些受到污染的土壤無(wú)法得到及時(shí)修復(fù)，進(jìn)一步降低了土壤的再利用價(jià)值。另一方面，耕作層再利用的工藝工序不明確，部分耕作層剝離再利用工序粗糙，不科學(xué)。在覆土過(guò)程中，一些地方?jīng)]有按照要求進(jìn)行分層覆土，導(dǎo)致土壤通氣性和保水性不良，影響了農(nóng)作物的生長(zhǎng)。

2建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用的對(duì)策

2.1 明確政策，有序推動(dòng)

政府應(yīng)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的政策文件，明確耕作層剝離再利用的責(zé)任主體、實(shí)施主體、實(shí)施范圍、工作流程及相關(guān)要求。例如，規(guī)定建設(shè)單位為耕作層剝離的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織實(shí)施剝離工作；自然資源部門(mén)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)為監(jiān)管主體，負(fù)責(zé)對(duì)工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。同時(shí)，明確實(shí)施范圍，對(duì)于城市建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等占用耕地的項(xiàng)目，必須進(jìn)行耕作層剝離再利用。全面開(kāi)展建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用工作，要求做到肥沃、干凈的耕作層土壤應(yīng)剝盡剝。建立嚴(yán)格的審核制度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的耕作層剝離方案進(jìn)行審核，確保符合要求。對(duì)于未按規(guī)定進(jìn)行剝離的項(xiàng)目，不予批準(zhǔn)建設(shè)。

強(qiáng)化優(yōu)先保護(hù)原則，將耕作層剝離再利用工作與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)等相結(jié)合。在制定政策時(shí)，充分考慮生態(tài)因素，避免在再利用過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞。同時(shí)，鼓勵(lì)將剝離的耕作層土壤用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的統(tǒng)一。由政府印發(fā)政策文件，明確各部門(mén)的職能職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。建立協(xié)調(diào)機(jī)制，定期召開(kāi)會(huì)議，解決工作推進(jìn)過(guò)程中遇到的問(wèn)題。將工作成效納入政府績(jī)效考核體系，對(duì)工作推進(jìn)得力的部門(mén)和單位進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)工作不力的進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

2.2 落實(shí)經(jīng)費(fèi)，加大扶持

明確專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)源，按照“誰(shuí)實(shí)施，誰(shuí)出資”的原則，將耕作層剝離再利用所需費(fèi)用列入供地成本。對(duì)于耕作層再利用所需費(fèi)用，則納入相應(yīng)的土地整治等項(xiàng)目建設(shè)成本。同時(shí)，建立專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，確保資金專(zhuān)款專(zhuān)用，提高資金使用效率。設(shè)立耕作層剝離再利用專(zhuān)賬，實(shí)行集中統(tǒng)一管理，接受財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)。定期對(duì)資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)和公示，確保資金使用的透明和規(guī)范。對(duì)于違規(guī)使用資金的行為，依法進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，對(duì)參與耕作層剝離再利用的企業(yè)和個(gè)人給予稅收減免或優(yōu)惠。例如，對(duì)從事耕作層土壤運(yùn)輸、儲(chǔ)存和再利用的企業(yè)，減免增值稅和所得稅；對(duì)捐贈(zèng)資金用于耕作層剝離再利用的個(gè)人，給予稅收抵扣。通過(guò)稅收優(yōu)惠政策，激勵(lì)更多社會(huì)力量參與這項(xiàng)工作。

加強(qiáng)金融支持，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)耕作層剝離再利用項(xiàng)目的信貸支持力度。創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，如推出專(zhuān)門(mén)的耕作層剝離再利用貸款，提供多元化融資渠道。同時(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，提高其參與的積極性。

2.3 摸清家底，強(qiáng)化監(jiān)管

地方政府應(yīng)組織自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)單位開(kāi)展全面調(diào)查，摸清本轄區(qū)內(nèi)耕地的管理情況，包括占用耕地的數(shù)量、位置、質(zhì)量，再利用項(xiàng)目的需求、進(jìn)展情況，以及存放地的安置情況等。通過(guò)調(diào)查，熟知本區(qū)域耕作層剝離再利用的前景，為制定近期和遠(yuǎn)期規(guī)劃提供依據(jù)[3]。

建立健全監(jiān)管體系，明確自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、實(shí)施單位、監(jiān)理單位等相關(guān)單位的監(jiān)管責(zé)任和措施。實(shí)施單位負(fù)責(zé)按照要求開(kāi)展耕作層剝離再利用工作，并定期向監(jiān)管部門(mén)報(bào)告工作進(jìn)展情況；監(jiān)理單位負(fù)責(zé)對(duì)工作過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)理，確保工作質(zhì)量；自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)責(zé)令整改。建立監(jiān)管信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高監(jiān)管效率，形成閉合的監(jiān)管流程。

2.4加強(qiáng)技術(shù)，制定標(biāo)準(zhǔn)

制定符合實(shí)際情況的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確剝離厚度、剝離程序、分層剝離、存放管護(hù)及覆土工藝等技術(shù)要求[4。例如，根據(jù)不同的土壤類(lèi)型和農(nóng)作物種植需求，確定合理的剝離厚度，一般為 20～30cm ；規(guī)定剝離程序，先進(jìn)行表土剝離，再進(jìn)行心土剝離，避免破壞土壤結(jié)構(gòu)；明確存放管護(hù)措施，要求存放場(chǎng)地做好防雨、防風(fēng)、防滲漏等工作，并定期對(duì)土壤質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

鼓勵(lì)地方根據(jù)實(shí)際情況制定具體和可操作的地方標(biāo)準(zhǔn)，探索適用于不同地區(qū)、不同土壤類(lèi)型的耕作層剝離再利用技術(shù)模式。例如，山區(qū)可以采用適合山地地形的剝離和運(yùn)輸技術(shù)，平原地區(qū)可以推廣機(jī)械化程度高的剝離和再利用技術(shù)。通過(guò)地方標(biāo)準(zhǔn)的制定，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高耕作層剝離再利用的技術(shù)水平和工作質(zhì)量[5]。

3結(jié)論

建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用是一項(xiàng)關(guān)系到耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家糧食安全的重要工作。目前，推進(jìn)過(guò)程面臨諸多問(wèn)題，通過(guò)實(shí)施明確政策、落實(shí)經(jīng)費(fèi)、摸清家底、加強(qiáng)技術(shù)等一系列措施，這些問(wèn)題有望得到有效解決。在未來(lái)的工作中，政府、企業(yè)和社會(huì)各方應(yīng)共同努力，加強(qiáng)協(xié)作，不斷完善工作機(jī)制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用工作的深入開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)耕地資源的高效保護(hù)與合理利用，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出積極貢獻(xiàn)。同時(shí)，需要持續(xù)關(guān)注這項(xiàng)工作在實(shí)踐中的新情況、新問(wèn)題，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)政策和措施，確保工作取得長(zhǎng)期穩(wěn)定的成效。

參考文獻(xiàn)

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