新時代基層社會矛盾治理效能提升路徑探析

當前，我國經濟社會正經歷全面轉型，因社會結構和利益分配格局變動引發的各種紛繁復雜的社會矛盾在基層社會集中凸顯，傳統治理模式已經難以適應新形勢下基層社會矛盾治理需求的變化。基層社會矛盾治理作為推進國家治理現代化的關鍵一環，其治理效能關系著人民群眾的切身利益和基層社會的和諧穩定。黨的二十大報告強調：“及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。”新時代背景下，如何適應社會發展的總體特征與未來走向，突破傳統治理模式的窠白，探索基層社會矛盾治理新思路，實現治理效能的躍升，是當前亟須解決的一項重要議題。

一、基層社會矛盾治理效能提升的影響因素

基層社會矛盾治理效能作為衡量治理成果的重要尺度，能夠反映治理目標的正確性及其實現程度。為有效提升基層社會矛盾治理效能，必須準確把握基層社會矛盾治理效能的影響要素。

（一）治理主體的多元化是治理效能提升的基礎

治理主體作為支撐基層矛盾治理系統運轉的基礎性要素，既包括參與基層矛盾治理實踐活動的行為主體，即黨組織、政府部門、社會組織、人民群眾等，還涵蓋了各主體在一定規則下藉由權利、義務分配而產生的關系網絡與權責定位。新時代背景下，我國基層社會矛盾的產生根源、矛盾類型、跨域屬性、演化進程都呈現出了新特點，[2僅靠單一治理主體無法有效滿足基層矛盾治理多元化需求。應構建以黨委領導為核心、以政府主導為支撐、以社會協同和公眾參與為內生動力的多中心治理格局，在明晰各主體權責關系的基礎上，強化履責意識，通過積極的協同合作與互動交流實現治理主體間的優勢互補。

（二）治理價值的人本化是治理效能提升的前提

治理價值作為指引基層矛盾治理方向的“指揮棒”，具體表現為治理主體在矛盾治理過程中所持有的價值立場以及所呈現的價值取向。在治理過程中，治理價值會以基本行為準則的形式影響著各類主體的價值取舍和決策判斷。“以人為本\"的人本化價值取向是中國社會治理的根本遵循，它要求把維護人民群眾的根本利益作為黨和政府解紛排難的價值旨歸，將“以人民為中心”的價值立場貫徹落實到治理實踐的每一環節中。基層社會矛盾往往涉及人民群眾的切身利益，部分基層政府和黨員干部選擇輕視群眾利益甚至不顧群眾訴求與民爭利，任由矛盾激化直至難以處理的程度。因此，基層社會矛盾治理效能的提升需要以治理價值的人本化作為前置條件，這要求各治理主體在全面研判矛盾形勢的同時，踐行以人為本的價值理念，在此基礎之上，完成具體治理目標的預設和可行治理方案的制定，從而有效回應人民群眾的現實需要。

（三）治理機制的系統化是治理效能提升的核心

治理機制作為驅動基層矛盾治理系統運行的核心要素，指的是治理主體在治理過程中基于一定規范和準則而形成的互動機理與協同方式，本質上是治理主體之間關系的固化與行為方式的規范化。基層矛盾治理機制是一個系統整體，其整體功能的充分發揮需要各組成要素在保證各自發展的同時還要注重彼此之間的聯動性。此外，基層社會矛盾治理是一項涉及多領域、多層次的復雜工程，其所要面臨的“人、事、物”三大要素問題單靠一種機制是不足以應對的。因此，需突破單一機制的局限性，對治理機制進行整體的系統化建構，暢通銜接渠道，促成多元治理機制的高效協同，形成優勢互補、有機銜接、良性互動的基層矛盾治理機制網絡。

（四）治理規則的規范化是治理效能提升的重點

治理規則是指基層矛盾治理系統規范運作所需遵循的規律與法則，是由各治理主體共同制定、認可和遵守的一系列規章制度與行為準則，具體包括外在的客觀規則體系，如正式的法律條文、政策文件、制度章程以及非正式的鄉規民約以及內在的主觀價值觀念，其作用是構成行為主體間生成治理關系所需要依托的形式載體，對治理主體的行為方式進行規范和指引，為治理主體的權責界限的劃分提供指導性依據。在矛盾化解過程中，治理規則的缺失將使化解結果的權威性無法得到保證，極易造成個人權威的濫用，使矛盾無法徹底解決甚至復燃并產生新的矛盾，降低了化解效率。因此，基層矛盾的治理必須配有一套清晰且完善的規則體系，通過對主體行為進行一定的約束和引導，能夠避免治理過程的無序，使治理效能得以充分釋放。

二、新時代基層社會矛盾治理面臨的效能困境

在經濟社會轉型的宏觀背景下，基層社會矛盾呈現出了新的特點：產生原因日漸復雜，矛盾類型趨于多元，矛盾爆發的“燃點”逐漸降低，矛盾風險的關聯性日益增強。[3]面對基層社會矛盾的新特征，社會矛盾治理體系顯露出了明顯的不適應性，凸顯了治理體系現代化升級的現實需求。

（一）機制層面：常態化的協同治理機制尚未完全形成

當前，在基層社會治理場域中，大量矛盾糾紛呈現屬地化、跨領域、持續性等新特征。然而，政府部門間存在的職能壁壘和協作障礙，導致治理資源難以有效整合，制約了矛盾化解的整體效能。部分地方過于注重形式上的物理集中，而忽視了深層次的職能融合。雖然各地建立了矛盾糾紛調處中心，實現了多部門聯合辦公，但這種協作還不夠深入。由于缺乏長效的跨部門聯動機制，除重大疑難案件外，常規性矛盾糾紛仍存在信息遲報、協同滯后等問題，錯失了最佳處置窗口期。對其他需要跨部門聯動的一般性矛盾糾紛，仍存在怠于上報等協同阻礙，以致錯過最佳處置時機，導致矛盾糾紛激化升級。[4]

（二）價值層面：治理主體對矛盾治理的認知存在偏差

治理主體對矛盾治理的認知存在偏差體現在價值取向、績效觀念和治理思維三個維度。價值取向方面，部分基層工作者對治理目標的認識存在模糊性。在治理實踐中，基層政府對上負責的行政慣性導致服務群眾的核心職能被弱化，部門利益凌駕于群眾利益之上的現象時有發生，造成政策落地“最后一公里\"的梗阻。績效觀念方面，短期政績導向仍然占據主導地位。由于矛盾預防等基礎性工作見效周期長，加之考核體系未能充分體現其價值，導致基層政府投人積極性不足。一些地區片面追求顯性政績，在項目決策中忽視長遠效益和群眾訴求，這種急功近利的行為模式反而成為矛盾滋生的溫床。治理思維方面，傳統管理模式的路徑依賴依然明顯。雖然市場經濟體制日趨完善，但政府包辦式的治理慣性尚未根本改變。這種全能型治理模式不僅造成職能邊界模糊，更使政府成為各類矛盾的交匯點。盡管短期內強力干預能取得立竿見影的效果，但從長遠看，這種治理方式需要付出高昂的行政成本和社會代價。

（三）主體層面：條塊結構性矛盾并未得到徹底解決

當前我國基層治理體系面臨雙重結構性挑戰，既存在縱向層級與橫向部門各自的內在矛盾，又存在條塊之間的協同障礙。從縱向治理維度來看，科層制管理體系呈現出明顯的層級傳導特征。這種自上而下的決策執行機制雖然強化了專業管理，但也帶來了政策執行的碎片化問題。專業壁壘導致不同部門各自為政，不僅削弱了政策執行的統一性，還容易造成部門權力膨脹，引發條塊分割的管理困境。從橫向治理層面來看，機構臃腫、職能重疊的體制性問題較為突出。部門設置過多且權責邊界模糊，導致出現多頭管理、推諉扯皮等現象。這種職能交叉的治理結構不僅大幅提升了行政協調成本，更造成行政資源的內耗，嚴重影響了政府運行效率。更為深層次的問題在于條塊之間的協同障礙。雖然市場經濟轉型催生了多元化的公共服務需求，但計劃經濟時期形成的條塊分割管理模式仍未根本改變。過度強調專業分工的管理取向，在實踐中異化為部門本位主義，績效考核的競爭導向進一步加劇了這種傾向。其結果是，各部門陷人追求局部利益的惡性競爭，難以構建整體聯動的治理格局，最終導致治理資源的分散化和治理能力的碎片化。

（四）規則層面：現行法律制度規范與實際治理不夠匹配

法治建設是基層矛盾治理的根本保障，其核心在于實現制度規范與實際治理需求的有效銜接。當前基層矛盾化解機制法治化進程面臨多重制約因素，主要體現在法律體系與基層實踐存在脫節現象。在制度供給層面，國家層面尚未形成系統完備的法律規范體系，相關配套政策也存在一定的不足。現有涉及矛盾糾紛化解的法律法規散見于《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國人民調解法》等單行法中，行政調解規定分散在各個部門規章之間，而行政裁決制度則面臨立法缺失的困境。這種碎片化的立法格局導致難以構建協調統一的社會矛盾化解政策框架。在制度運行層面，由于不同層級、部門出臺制度的時序和標準不一，導致制度內容存在沖突，影響實施效果。在機制銜接方面，雖然我國構建了人民調解、行政調解、司法調解并行的“三調聯動”體系，但由于缺乏有效的信息互通和協作平臺，面對復雜矛盾時，調解合力不強。

三、新時代基層社會矛盾治理效能的提升路徑

新時代背景下，為有效應對一系列接踵而至的治理難題，基層社會矛盾治理應立足于社會發展的總體特征與未來走向，秉持與時俱進的創新精神，突破傳統治理模式的窠白，實現治理效能的躍升。

（一）聚焦人民利益，樹牢以人民為中心的價值立場

現階段，我國的社會矛盾大部分是由利益差異、利益失衡引起的利益沖突，社會矛盾治理的成效直接關系著人民的切身利益能否得到保障。在基層社會矛盾治理過程中貫徹“以人民為中心\"的根本立場，其實就是要將人民置于治理的核心位置。

一方面，政府應立足人民的立場來規劃治理思路、設計治理方案、制定治理措施，以維護人民的合法權益為導向制定調解方案，對人民群眾的多樣化現實需求積極予以回應。對于關乎人民切身利益的重大事項決策與政策文件編纂都應建立在充分民意調查和意見征集基礎上，唯有深人了解民之所需，才能確保公共政策能夠精準對接民眾的需求，讓廣大人民享受到更為優質、更人性化的解紛服務。

另一方面，人民群眾不僅僅是治理活動最為重要的參與主體，還是判斷治理成效最有發言權的評價主體。人民群眾的滿意程度是衡量基層社會矛盾治理成效的主要依據，基層政府應避免因過分關注解紛率、上訪率、發案率等考核指標，限制人民群眾依法表達自己的合理利益訴求。人民的利益問題是基層社會治理理應首先著眼的工作重點，尤其要解決好與廣天人民群眾日常生活和切身利益緊密聯系的瑣碎矛盾，讓人民群眾能夠真正滿意。

（二）凝聚治理合力，構建多元治理主體協同共治體系

聯動多元治理主體協同發力成為提升基層 社會矛盾治理效能的內在需求。構建黨委領導、 政府負責、社會協同、公眾參與的多元治理主體 協同共治體系，讓各方主體的獨特功能可以在 協同配合中充分發揮，避免因主體職能缺位造 成矛盾化解不力，為矛盾的激化埋下隱患。

一方面，充分發揮基層黨組織的引領作用。基層黨組織作為連接國家與社會的橋梁紐帶，不僅承擔著政策傳導的重要職能，更在凝聚群眾力量方面發揮著關鍵作用。因此，要確保黨在治理實踐的每個環節都能有效履行組織動員和統籌協調的核心職責，“堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面。\"[5面對多元主體參與的治理格局，黨組織需統籌協調各方力量構建協同治理機制，通過優化責任分配和矛盾調處方式，形成化解基層矛盾的系統性方案。

另一方面，充分發揮各重要主體的能動性。一是推動政府職能向公共服務本位回歸。科學界定職能邊界，著力構建現代服務型政府。聚焦基層治理體系構建、社會資源合理配置、組織運行規范管理以及矛盾糾紛調處等核心職能，通過優化治理結構提升治理效能。二是聯動社會力量。通過完善法人治理結構、優化財稅扶持政策、暢通資源獲取渠道等制度創新，重點培育矛盾調處類社會組織，充分調動行業協會、專業機構等社會力量，建立基層矛盾調處人才儲備庫。三是調動人民群眾參與治理的積極性。重點培養現代公民素養。加快社會信用體系建設，引導公民通過制度化渠道參與公共事務，實現從治理對象向治理主體的角色轉變。

（三）推行精細化治理，提升治理工作的效率與質量

精細化治理本質上是一個分解、細化和落實戰略目標的過程，它主張關注“小\"處細節、側重“細”化處理、防范“微\"型風險，針對民眾的個性化需求實行差異化治理，以精細化的治理手段或方式高效率、高質量地達成治理目標。

一方面，增強社會矛盾風險溯源的精準性。社會矛盾一旦形成，不論運用哪種方法化解，都需要大量社會資源的支持。政府需要從矛盾生成的土壤入手，著重消減矛盾的誘發因素與生長條件，充分發揮網格員、信息員、樓棟長等基層“感知末梢\"的功用，將矛盾風險的排查工作下派到網格內，以網格為單位分類別、分時段、分層級開展矛盾糾紛隱患排查工作，將重要時間節點、矛盾頻發領域和社會弱勢群體作為排查重點，實時關注社情民意與社會心態的動態變化。

另一方面，提升政府決策施策的科學性。對于關乎廣大民眾切身利益的政策文件、決策部署、公共項目等重大事項，政府需制定一套規范、專業、可操作性強的風險評估標準，在政策落地實施前，針對可能影響社會秩序穩定與人民利益的風險隱患進行全面評估和科學預測，根據風險等級制定針對性預案以應對社會矛盾風險和不穩定性因素的沖擊。

（四）健全配套法規，完善社會矛盾化解法律制度體系

當前我國基層社會涌現的矛盾糾紛中多數為利益糾紛，法治依然是當前階段化解社會矛盾的主要方式。社會矛盾化解的權威性與說服力也需要一套被社會成員普遍認可接納的良法作為保障，但化解過程中難免會遇到法律適用條件以及預設情景以外的情況

一方面，為保證法律能有足夠的時效性與適用性，國家亟須推進多元化糾紛解決機制的專項立法進程，通過法律形式確立社會矛盾工作的基本原則與價值目標，界定參與各方的權責范圍，完善配套保障制度，強化監督問責體系，明確違法責任追究，從而為矛盾調處體系提供權威性和規范性的指引。

另一方面，地方政府應當制定相應的實施細則與配套政策，選取典型區域開展改革試點，積極探索公共服務外包、在線司法認證、跨部門協同處置等創新性糾紛調處模式。此外，基層政府可引導居民結合當地社情民意，制定有較強針對性和可操作性的地方性民規公約，如村規民俗、家風家訓、社區公約等，將其作為社會矛盾化解工作的重要依據。為保證民規公約的說理性和權威性，可將廣大民眾認同的道德要素吸納到民規公約當中，例如，“禮讓為先、以和為貴\"的傳統美德。

（五）堅持德法兼治，綜合運用法律規制與道德教化

德治與法治猶如“鳥之雙翼”和“車之兩輪”，推動著我國社會治理事業不斷發展，兩者的功能有著各自的獨特性和不可替代性，偏廢任何一方都不利于社會矛盾的有效化解。

法治的規制功用能夠通過定言命令式的剛性規范防止失德失信行為，但無法從人的內心根源上糾偏扶正。德治的導育效用能夠通過善性教化規范國民的思想觀念，但約束機制很難做到絕對的施之有效。法治作為化解社會矛盾的主要方式，其規制功用是社會秩序得以穩定的底線保障，但若出現了超出既有法律適用條件以外的情況，單純依靠剛性法治手段無法徹底化解矛盾糾紛。

由此來看，“德法兼治”的聯結模式能在新時代基層社會矛盾治理格局中彰顯出更高效能。在矛盾化解過程中，既要依靠律師、法官等現代法治主體運用法治思維和法治方式解紛正爭，保障解紛過程以法為據；又要發動道德模范、退休干部等深受群眾推崇敬重的德治主體，結合道德規范、鄉規民約、民間良俗等柔性規約，運用德治力量引導矛盾雙方互化干戈。

參考文獻：

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022：54.

[2]汪偉全.論構建新時代基層社會矛盾治理新格局[J].社會科學輯刊，2023（04）：98-103.

[3]毛佩瑾，程荃.當前社會矛盾化解中的“碎片化”問題及其系統性治理［J].科學社會主義，2024（04）：106-113.

[4]楊林，趙秋雁.矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制研究—基于三種實踐模式的分析［J].中國行政管理，2022（06）：137-143.

[5]中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見[N].人民日報，2021-07-12（01）.

本文系國家社科基金重大項目“中國共產黨自我革命思想的演進與實踐經驗研究”（編號04amp;ZD020）的階段性成果。

（劉煥明系江南大學馬克思主義學院教授、博士生導師;李志昊江南大學馬克思主義學院）

【責任編輯：易玉潔】