基于國土空間規劃及生態環境分區管控的智能選址路徑研究

中圖分類號：X32 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9655（2025）04-0010-05

0 引言

國土空間規劃作為政府對國土空間開發建設的戰略部署和總體安排，它規定了城市的發展方向和目標，明確了各類空間開發建設的規模、結構和布局。通過國土空間規劃，政府可以有效地引導和約束各類空間開發建設，確保國土的可持續發展和空間的合理利用。它為區域發展提供了清晰的空間藍圖，是指導區域空間發展的綱領性文件，任何項目的落地都需要符合國土空間規劃[1]。

生態環境分區管控（“三線一單”）[2]，是生態環境領域關于空間管控的最重要依據。生態環境部門在確定項目符合國土空間規劃的基礎上，還需要對其符合生態環境分區管控的符合性進行分析，兩者都符合，項目才可以落地。

目前全國各地建立的“多規合一”信息平臺、生態環境分區管控平臺都會對項目范圍進行符合性分析，給出判斷結論。需要先有選址意向，再進行選址符合性分析，屬于被動式分析，不利于地方的決策分析與招商引資。

本次智能選址路徑研究結合了國土空間規劃和生態環境分區管控，旨在實現土地資源的優化配置和生態環境的有效保護，從而推動經濟、社會和環境的協調發展。通過智能化的選址方法，可以綜合考慮多種因素，確保建設項目在符合國土空間規劃要求的同時，最大限度地符合生態環境管控要求，更好地應對土地資源及生態環境的空間約束，實現資源的節約和環境的保護，提高選址決策的科學性和準確性。

1研究方法及研究現狀

1.1研究方法

本次研究使用調查法及觀察法，通過對各類項目選址的路徑進行調查，結合文獻查閱完成。

1.2 研究現狀

由于國內對土地利用進行嚴格管控，所以基于空間管控的智能選址研究基本在國內進行。歷年來，國內都實行項目審批制，只有受理了項目申請，審批了項目用地，項目才可落地。

智能選址主要發展于2015年之后，當時國內的“多規合一”概念得到進一步的推廣，各省份的“多規合一”試點工作紛紛成立。“多規合一”出發點之一，就是要解決規劃各自為政，同一地塊規劃性質不一樣導致的項目落地難、審批難的問題。

王海斌等基于GIS的招商項目選址系統設計與實現[3研究，主要是通過搭建一套B/S架構的系統軟件，根據選址因子（面積、容積率、用地性質、所在園區、距離特定設施、市政配套建設、距離特定類型項目等要求），依據設計的算法進行選址分析，選取的影響因子較為簡單，對于國土空間規劃及生態環境因子考慮較少。

古霞以地塊屬性、周邊配套、區位優勢為選址因子，融入地塊綜合評分機制，建立選址算法[4]。模型從產業政策符合性分析，用地性質、園區規劃相符性分析，“三線一單”符合性判定，“總量控制”及當地特殊政策，周邊影響，園區配套設施齊備性的實現路徑，場地污染狀況方面進行了環保視角下的化工項目選址可行性分析。產業政策符合性分析是在選址前將項目與產業政策進行符合性分析，確保項目選址滿足產業政策；用地性質和園區規劃相符性分析是確保項目用地符合用地性質，在規劃的用地性質范圍內；“三線一單”符合性判定是對項目進行“三線一單”的符合性分析，使其滿足管控要求。“總量控制”及當地特殊政策對于無環境容量或環境質量不達標（大氣環境和水環境）的地區，對新增企業進行控制，對現有企業采取必要的節能減排要求；周邊影響是考慮對周邊環境有較大影響的項目，控制項目與周邊保護目標或敏感目標的位置關系；園區配套設施考慮以“八通一平”作為打分標準；場地污染狀況考慮現狀土壤和地下水的污染情況對項目落地的影響與限制。使用ArcGISAPIforjavaScript、CesiumJS、GeoServer技術處理空間數據，實現矢量數據的空間疊加分析，距離分析，從而實現對項目地塊的篩選。該研究對生態環境的管控內容有一定的介入，“三線一單”管控有明確的分析，是目前結合“三線一單”管控要求比較緊密的研究。

孫偉等借助WebGIS技術，結合REST和SOA架構，實現項目選址的信息化，促進項目投資高效智能的選址落地。研究結合著“多規合一”的要求，設計了符合性因子和優化因子，對項目選址進行一定程度的篩選。符合性因子主要包括土地利用總體規劃、城市總體規劃、控制性詳細規劃、主體功能區規劃、城鎮開發邊界線、永久基本農田控制線、生態保護紅線的符合性要求篩選；優化因子包括區域特色、交通條件、周邊環境、公共設施、自然條件5個方面進行權重因子的設定。具體來說，區域特色又包括政策及區位條件、產業聚集、市場潛力、用地價格進行賦值評分，政策及區位條件對照國民經濟與社會發展五年規劃進行打分，產業聚集對照主導產業及園區分布進行打分，市場潛力對照人口統計數據進行打分，用地價格對照城市基準地價進行打分；交通條件從與港口、機場、鐵路、公交站點、地鐵站口、高速、國道、省道、縣道、鄉道的距離進行打分，不同的交通要素級別具有不同的權重；周邊環境從與重點項目、地質災害、化工廠、危險品倉庫、燃氣站的距離以及項目可能對周邊環境產生的負面影響的環境影響因子進行打分；公共設施從公安消防、醫療衛生、教育學校、文化體育、公園綠地、政府機構的配置情況以及距離因素進行打分；自然條件從地形地貌、景觀方面進行打分。通過將不同因素的分值進行疊加之后，得到區域的項目選址優先順序。總的來說，該研究通過第一步的符合性排除，第二步的優先排序，實現了區域范圍內的項目選址優先順序評價。該研究將“多規合一”中涉及的各類規劃均作為符合性因子進行評價，又提出5個方面的優化因子進行進一步優化，為用地選址的固定加靈活的方式提供了新思路。

除上述研究之外，各地的“多規合一”信息平臺、生態環境分區管控平臺、國土空間一張圖也對項目選址有一定的研究，但基本都是在部門業務范圍內的符合性分析。

2國土空間規劃及生態環境分區管控對項目選址的要求

2.1國土空間規劃對項目選址的要求

2.1.1符合“三線三區”管控要求

國土空間規劃中，“三線三區”是規劃布局及項目落地在宏觀上必須滿足的管控要求。“三區”主要根據功能進行劃分引導，而“三線”注重對邊界的剛性管控。它是國土空間用途管制的重要內容，也是國土空間用途管制的核心框架。通過明確“三區三線”的劃分和管控，可以更好地實現國土空間的合理利用和保護，促進經濟社會可持續發展。

“三線”分別是永久基本農田控制線、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線。

城鎮開發邊界是在國土空間規劃中根據城市發展和項目落地需要劃定的可以集中開發的區域，涉及城市、建制鎮和各類開發區等。永久基本農田是在耕地的基礎上劃定的不能被占用地、需要嚴格保護地耕地，以滿足一定時期人口和經濟社會發展對糧食的需求，保障糧食安全。生態保護紅線是從生態重要性以及生態脆弱性方面考量，需要嚴格保護，不能被占用及改變用途的生態空間底線[2]。

除對生態功能不造成破壞的10種有限人為活動外，項目落地必須避讓生態保護紅線；除國家級重大建設項目外，項目落地必須避讓永久基本農田范圍。項目落地一般要求在城鎮開發邊界范圍內[2]，否則需要單獨報批選址[8]

2.1.2符合用地用海分類

用地用海分類是在“三線三區”的框架下，采用三級分類體系，設置24個一級類、113個二級類及140個三級類。

一級類分別為農用地中的耕、園、林、草、農業設施建設用地，建設用地中的居住、公共管理與公共服務、商業服務業、工礦、倉儲、交通運輸、公用設施、綠地與開敞空間、特殊用地、留白用地等用地，以及其他未利用地[2]。

項目用地需要根據用地性質符合一級地類，比如民用住房屬于項目居住用地，商業街開發數據商業服務業用地，工廠屬于工礦用地。

用地用海分類屬于項目選址的優化參考選項，不作為硬性滿足要求。

2.2生態環境分區管控對項目選址的要求

2.2.1 避讓生態保護紅線及一般生態空間

生態環境分區管控包括生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線以及生態環境準入清單。其中，生態保護紅線與國土空間規劃中的“三線三區”的生態保護紅線屬于同一個內容，相關管控要求一致。

除生態保護紅線外，以云南省為例，自然保護區、風景名勝區等自然保護地、飲用水水源保護區、重要濕地、基本草原、珍稀瀕危野生動植物保護區、生態公益林、天然林等生態功能重要、生態環境敏感區域劃為一般生態空間。這些環境敏感區也是需要重點保護，現實中占用了之后很難審批下來，一般生態空間也需要避讓。

2.2.2符合要素管控單元要求

生態環境分區管控的數據成果包括綜合管控單元生態環境管控單元以及要素管控單元一生態空間、大氣環境、水環境、土壤污染風險、自然資源、岸線管控分區以及自然資源重點管控區7類。生態環境管控單元主要劃分為優先保護、重點管控、一般管控單元三類，優先保護單元主要是針對生態保護紅線的保護，一般項目需要避讓；重點管控單元主要涉及需要重點管控的區域以及集中排放的工業園區，項目落地一般要求入園區。生態空間、大氣環境、水環境、土壤污染風險、自然資源、岸線管控分區、自然資源重點管控區分別針對水、氣、土等不同的主要污染物排放企業有對應的管控要求。

本次智能選址路徑研究，并非針對全域的土地進行賦值打分排序，是通過項目用地條件的順序輸入，結合空間管控要求，使用遞進的排除法篩選出項目用地，形成供項目用地備選的矢量圖斑。

3.1地理條件分析

（1）坡度。根據項目性質設置自然坡度值，一般城鎮中心區用地自然坡度宜 lt;20% 。居住用地自然坡度宜 lt;25% 。工業、物流用地自然坡度宜lt;15% 。實際根據項目需要設置坡度。

（2）海拔高度。根據項目性質設置海拔高度。根據《民用運輸機場場址審查辦法》，為了確保飛機的起飛、降落和運行安全，以及機場的建設和運營的經濟性，新建或遷建民用運輸機場場址的海拔高度不應超過 4420m 。風電項目為了充分利用風能資源，風電場可能建設在海拔較高的山脊或高原上。太陽能項目也會對海拔有一定的要求，高海拔地區通常具有更強的太陽輻射，有利于太陽能的利用。某些科研和實驗項目需要在高海拔地區進行，以模擬特殊的環境條件（如低氧、低溫等）進行科學實驗或研究。農業項目對于不同的農作物有不同的高程要求，需要在特定的海拔范圍內進行，比如橡膠一般要求在 950m 的海拔之下種植。實際根據項目需要設置海拔。

（3）距離。根據項目性質設置與省會、州府、縣城、鄉鎮等城鎮居民點的距離。三類工業用地、煤化工企業、垃圾處理廠、危險化學品生產、儲存設施、大型工業園區、核電站、風力發電場、水源保護區等項目一般要求距離城鎮居民點一定距離，以確保項目的順利實施和周邊環境的安全穩定。而大型超市、市場集散地等商業類、公共服務類設施一般要求與城鎮居民點內或者在一定的距離內。

根據項目性質設置與高速、國道、省道、縣道、鄉道、農村道路的距離。對交通道路距離要求比較高的項目主要包括物流中心和倉庫、工業園區和產業園區、大型商業中心、交通樞紐以及特殊工業項目等。這些項目在選址時需要充分考慮交通條件，以確保項目的順利實施和運營。

3智能選址路徑

據項目性質設置與河流的干流、支流、指定名稱河流的距離。《中華人民共和國長江保護法》對長江干流及其支流岸線的新建、擴建項目有明確的限制。比如長江干支流岸線 500m 范圍內禁止新建、擴建化工業、礦山、儲存危險品等項目。《中華人民共和國黃河保護法》黃河干支流岸線管控范圍內禁止新建、擴建化工園區和化工項目。除此之外，赤水河、湘江、資江、沅江、澧水等，也可能存在類似的地方性法規或政策，限制在干流及支流的一定距離內不能建廠，各地根據相關政策法規設定項目落地與河流保持的距離。

3.2符合性分析

3.2.1 國土空間規劃符合性分析

在地理條件篩選結果的基礎上，排除永久基本農田范圍、生態保護紅線范圍，對于大多數項目，由于不符合《中華人民共和國土地管理法》規定的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等基礎設施獨立選址條件[]，將其圈定在城鎮開發邊界范圍內，對于符合《中華人民共和國土地管理法》規定的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等基礎設施建設項目，可單獨選址，可以不圈定城鎮開發邊界。

3.2.2生態環境分區管控符合性分析

在國土空間規劃符合性分析篩選結果的基礎上，排除生態環境管控單元中的優先保護單元以及生態空間管控分區中的一般生態空間，從而排除掉生態保護中的生態功能重要區域、生態環境敏感脆弱區域、以及生態環境敏感區域。

3.3優化性分析

優化性分析是在符合性分析的基礎上進行優化，作為一個可選的優化選項，可以進行一項或多項的優化，對于符合性分析結果范圍較小的，可以不做優化。優化性分析不是必選項，但是通過優化性分析之后，可以更精準地匹配到符合項目自身性質的用地，避免用地審批時走彎路。由于項目一般要符合規劃用地性質，比如新建養殖圈需要選擇在農業設施建設用地中，這樣便于用地審批，否則就需要修改規劃地類性質。高污染、高耗能、高耗水企業要求人園管控的，就需要選擇生態管控單元中的產業園區重點管控單元。因為每個項目的要求不一樣，項目管理人員根據項目特性及對應的管理要求選擇優化。

國土空間規劃優化選項為：根據項目性質，在上述符合性分析結果的基礎上，匹配國土空間規劃中的規劃地類，農用地選擇耕、園、林、草、農業設施建設用地，建設用地選擇居住、公共管理與公共服務、商業服務業、工礦、倉儲、交通運輸、公用設施、綠地與開敞空間、特殊用地、留白用地等用地，其他選擇未利用地[2]。

生態環境分區管控的優化選項為：根據項目的排放管控要求，在符合性分析結果的基礎上，選擇是否進入縣域的重點管控單元內進行選址，比如縣城區生活污染重點管控單元內就不能進入排放較高的企業，如果是高污染、高耗能、高耗水企業要求入園管控的，就需要選擇產業園區重點管控單元，根據項目污染物排放類型以及管控需要，在符合性分析結果的基礎上，選擇大氣環境管控分區、水環境管控分區、土壤污染風險管控分區中的重點或優先管控區。比如重點污染物類型是廢氣的，根據要求選擇避開大氣環境優先保護區、大氣環境受體敏感重點管控區、大氣環境布局敏感重點管控區、大氣環境弱擴散重點管控區，或者選址進入大氣環境高排放重點管控區。根據項目的資源消耗類型以及管控需要，在符合性分析結果的基礎上，選擇對應的土地、生態用水、高污染燃料等自然資源管控分區、自然資源重點管控區，以及根據不同的河湖岸線管控要求，選擇避讓岸線管控分區。

3.4 面積限定

通過地理信息軟件，按照地理條件分析、符合性分析、優化性分析步驟篩選出來的圖斑往往是破碎的，不規則的，甚至大部分是狹長細小圖斑，通過將圖斑進行多部件打散之后，根據項目需求，設置篩選面積，進行圖斑的面積篩選，得到符合要求的項目選址范圍。

最后項目投資者以及決策者在項目選址范圍內進行優選即可得到滿足要求項目范圍，實現智能選址。

4結論

以往的項目選址，一般都是先有項目以及意向地塊，再進行項目用地符合性分析，當項目不符合規劃及管控要求時，需要重新進行項目選址。在沒有意向用地時，往往都是投資方或者地方領導進行盲目的實地考察，以地理條件作為優先條件，這樣一來，往往選定的地塊不是占用基本農田就是占用生態保護紅線，選址效率很低。

智能選址通過集成地理信息系統技術手段，能夠實現對選址區域自然環境、社會經濟、政策法規等多維度信息的全面分析和評估。不僅提高了選址決策的科學性和效率，還有效避免了傳統選址方法中可能存在的盲目性和主觀性。通過智能選址，可以根據選址條件，結合政策及管控要求，實現一次到位的范圍排查，避免項目不符合管控要求以及盲目的實地踏勘，這不僅有利于項目的順利落地和運營，還有助于實現項目建設與生態環境保護的和諧，推動經濟社會的高質量發展。

綜上所述，基于國土空間規劃及生態環境分區管控的智能選址路徑研究具有重要的理論和實踐意義，值得繼續加強技術創新和研發，推動智能選址路徑的不斷升級和完善，為項目選址提供更加科學、高效的技術支持。

參考文獻：

[1]中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見[J].吉林農業，2019（19）：6-8.

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[4]古霞.基于環保視角下的化工項目選址可行性分析[J].智能城市，2021，7（16）：99-100.DOI：10.19301/j.cnki.zncs.2021.16.048.

[5]孫偉，郭源泉，唐偉平.基于多規合一的項目智能選址模型及應用[J].現代計算機（專業版），2018（34）：12-16，20.

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[7]自然資源部關于印發《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》的通知[EB/OL].自然資源部門戶網站，2023，https：//gi.mnr.g0v.cn/202311/t20231124_2807521.html.

[8]中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國土地管理法（2019）[EB/OL].https：//f.mnr.gov.cn/201909/t20190906_2464343.html.

Study on Intelligent Site Selection Path Based on Territorial Spatial Planning and Zoning Control of Ecological Environment

ZHANG Ying-cheng，ZHUMing-shun （Yunnan Appraisal Center for Ecological and Environmental Engineering，Kunming Yunnan 650228，China）

Abstract：Thispaperaimedtointegrateteritorialspatialplanningwithcologicalenvironmentzoningmanagementandcontrol， andstudiedhowtoachieveintellgentsiteselectionthatmatchedandselectedprojectslayerbylayerasedontheaalysisfproject compliance，prectiatiodsicogapcaldossotatprectsuldmeetothttalsatialngd ecological environment zoning management and control requirements.

Keywords：intelligentsiteselection;teritorialspatialplanning;ecologicalenvironmentzoningmanagementandcontrol