韌性城市建設(shè)視角下提升重慶市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的路徑研究

引言

2025年一季度全國安全生產(chǎn)與自然災(zāi)害統(tǒng)計數(shù)據(jù)凸顯城市安全治理的緊迫性。各類生產(chǎn)安全事故導(dǎo)致3208人遇難[1]。典型案例如河北菜市場火災(zāi)、四川山體滑坡、山西工地坍塌等事件，暴露出城市系統(tǒng)在應(yīng)對突發(fā)事件時存在的顯著脆弱性。這些案例深刻表明，提升城市防災(zāi)減災(zāi)能力已成為當(dāng)前城市治理的關(guān)鍵議題。重慶加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)不僅具有必要性，還具有現(xiàn)實緊迫性。通過構(gòu)建多維度、全過程的城市安全韌性體系，可有效提升城市應(yīng)對各類災(zāi)害的能力，為人民群眾生命財產(chǎn)安全提供堅實保障。

一、重慶韌性城市建設(shè)面臨的困境

（一）安全基礎(chǔ)較為薄弱

1.地形地貌。重慶位于我國西南部、長江上游，地域內(nèi)江河眾多，地貌結(jié)構(gòu)復(fù)雜，承災(zāi)能力弱，是全國地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)易發(fā)省市之一。全市地質(zhì)災(zāi)害隱患14000余處，地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)7.83萬平方公里，占市域面積比高達(dá)95.03% 。根據(jù)重慶市規(guī)劃和自然資源局研判分析，2025年預(yù)計重慶市地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生頻率總體與常年持平，較去年偏高，5月至7月將是極端天氣和地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)、易發(fā)期，務(wù)必引起高度重視。

2.基礎(chǔ)設(shè)施。重慶作為超大城市，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模龐大、老化問題嚴(yán)重。全市擁有橋梁20406座、隧道1495座、各類管線超18萬公里，其中渝中區(qū)的情況尤為突出。上世紀(jì)80年代建成的管道達(dá)300余公里（占總量的60% ），2000年以前建成的管道占比高達(dá) 80% ，這些老舊設(shè)施已進(jìn)入風(fēng)險集中顯現(xiàn)期。受限于渝中區(qū)空間條件，目前僅能在青年路及化龍橋片區(qū)實施地下綜合管廊建設(shè)，使得基礎(chǔ)設(shè)施更新、改造面臨巨大挑戰(zhàn)。這一現(xiàn)狀凸顯了超大城市在基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與城市更新中面臨的特殊困境，亟須創(chuàng)新技術(shù)手段和管理模式來破解空間約束下的改造難題。

3.災(zāi)害頻發(fā)。近年來，重慶市高度重視城市安全工作，全市安全生產(chǎn)與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作取得了積極成效，特別是2024年度重慶市實現(xiàn)了生產(chǎn)安全亡人事故起數(shù)和死亡人數(shù)“雙下降”。然而，要清醒認(rèn)識到本質(zhì)安全水平仍需提升。例如，2024年重慶市先后發(fā)生干旱、洪澇、風(fēng)雹、低溫冷凍、雪災(zāi)、地質(zhì)、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害，導(dǎo)致黔江、墊江、彭水等39個區(qū)縣227.51萬人受災(zāi)，同比上升33.3% ，尤其是2024年 ^…7?8^′ 特大暴雨，災(zāi)害造成絕大部分災(zāi)情指標(biāo)明顯上升[2]。根據(jù)重慶市氣象局研判分析，2025年重慶市氣溫偏高、極端天氣多發(fā)、洪旱災(zāi)害交替并存、極端災(zāi)害風(fēng)險突出，因此災(zāi)害防范絕不可掉以輕心。

（二）風(fēng)險治理難度大

1.區(qū)域定位。重慶作為中西部地區(qū)唯一的直轄市和長江上游經(jīng)濟中心，承擔(dān)著國家中心城市的重要職能，并被賦予新時代西部大開發(fā)戰(zhàn)略支點和內(nèi)陸開放綜合樞紐的雙重定位。這一特殊地位促使全國范圍內(nèi)的人流、物流、資金流等核心要素加速向重慶集聚，形成了要素高度密集的城市發(fā)展格局。在這種背景下，城市治理面臨著要素流動復(fù)雜化、系統(tǒng)風(fēng)險疊加化、管理維度多元化等挑戰(zhàn)，對傳統(tǒng)治理模式提出了全新要求。

2.體量密度。重慶總面積為8.24萬平方千米，常住人口為3191.43萬，建成投用道路長度超14000公里，軌道線路13條575公里，機動車保有量935萬輛、公共汽車15000余輛、出租汽車24000余輛，高層建筑4.46萬棟，風(fēng)險防控難度大。

3.發(fā)展趨勢。重慶因其獨特的山地地形和密集的城市建筑群，面臨著安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害和社會治安等多重治理挑戰(zhàn)。尤其值得關(guān)注的是，該市老齡化問題日益嚴(yán)峻，2023年65歲以上人口突破600萬，居西部首位，并以年均23萬的速度持續(xù)增長。老年群體風(fēng)險應(yīng)對能力較弱，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施老舊的社區(qū)，一旦發(fā)生火災(zāi)或內(nèi)澇等突發(fā)事件，自救能力不足的問題尤為突出。這種人口結(jié)構(gòu)與城市空間特征的雙重壓力，使得城市既要保障日常運行效率，又要提升應(yīng)急管理能力，治理難度顯著增加[3]

（三）風(fēng)險應(yīng)對能力不足

1.安全理念。部分人員在風(fēng)險防控方面仍存在明顯短板，主要表現(xiàn)為風(fēng)險意識薄弱，對極端災(zāi)害的預(yù)見性和警惕性不足。以2024年重慶“7·8”特大暴雨災(zāi)害為例，某區(qū)縣因應(yīng)對失當(dāng)導(dǎo)致6人死亡、直接經(jīng)濟損失達(dá)3.8億元。事后復(fù)盤發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦跒?zāi)害初期未能及時響應(yīng)，也未按規(guī)定提升應(yīng)急響應(yīng)等級，暴露出在臨災(zāi)處置關(guān)鍵期仍沿用常規(guī)工作模式的突出問題。

2.聯(lián)動處置。當(dāng)前城市應(yīng)急管理體系中仍存在部門協(xié)同不足的問題，部分單位尚未完全樹立“大應(yīng)急”理念。例如，2024年“5·3”嘉濱路三車相撞事故，由于交通、環(huán)保、城管等部門缺乏有效聯(lián)動，未能及時發(fā)現(xiàn)并處置事故車輛柴油泄漏，最終導(dǎo)致污染物排入江中。這反映出跨部門聯(lián)合防御機制仍存在明顯短板，特別是在信息共享、處置協(xié)同等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，距離“統(tǒng)一指揮、整體應(yīng)對”的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系要求尚有差距，亟須構(gòu)建更加緊密的部門協(xié)同機制。

3.技術(shù)運用。當(dāng)前，重慶市已建成三級數(shù)字化城市運行和治理中心，感知預(yù)警能力明顯增強。然而，還存在一些數(shù)字化治理堵點，如一些單位、部門由于條塊分割、安全風(fēng)險考慮、設(shè)備相對老舊等原因，導(dǎo)致數(shù)據(jù)歸集共享困難，數(shù)字化治理的覆蓋面和應(yīng)用場景廣度與上海、杭州等先進(jìn)城市還有差距。以全市最具代表性的網(wǎng)紅景點洪崖洞為例，在國慶期間，瞬時人流密度峰值能達(dá)8人／平方米，遠(yuǎn)超過安全閾值（4人/平方米），存在踩踏風(fēng)險。目前洪崖洞景區(qū)監(jiān)控攝像頭只有78個，未能實現(xiàn)對景區(qū)的全覆蓋，未接入AI人流熱力圖分析系統(tǒng)，未能實現(xiàn)AI賦能城市治理。

二、韌性城市建設(shè)視角下提升重慶市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的路徑

（一）增強管理韌性，下好城市建設(shè)“先手棋”

1.建立專項工作小組。為加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)，四川德陽、湖北黃石、河南濮陽等地相繼建立了“韌性項目委員會”“韌性城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”等機構(gòu)。可成立“韌性城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，可與城市治理委員會辦公室、數(shù)字重慶建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合并工作，為重慶韌性城市建設(shè)提供組織領(lǐng)導(dǎo)保障[4]。

2.將韌性融入政策體系。北京是全國首個將韌性城市建設(shè)納入城市總體規(guī)劃的城市。2021年10月印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2024年12月發(fā)布了《北京市韌性城市建設(shè)專項規(guī)劃（2024年—2035年）》，上海于2024年12月印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)的意見》。重慶可在將韌性理念納入城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展“十四五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合重慶實際編制《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》和專項規(guī)劃，規(guī)劃既要適度超前布局，又要充分考慮安全因素。

3.健全風(fēng)險聯(lián)控機制。牢固樹立防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)“一盤棋\"理念，推動風(fēng)險防控跨省市、跨部門、跨層級“大綜合一體化\"治理，探索建立防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)多跨協(xié)同機制。例如，京津冀三地為了應(yīng)對洪澇、地震等災(zāi)害，共同簽署印發(fā)了《服務(wù)保障京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略水安全合作協(xié)議》，建立起了屬地為主、協(xié)同聯(lián)動、資源信息共享、責(zé)任風(fēng)險共擔(dān)的協(xié)同應(yīng)對機制。重慶可借鑒類似經(jīng)驗做法，以縱深推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)為契機，川渝兩地市、區(qū)、縣可圍繞防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，全方位建立協(xié)同應(yīng)對機制，聯(lián)合調(diào)度指揮、協(xié)同監(jiān)測預(yù)警、共享救援裝備、共同化解風(fēng)險[5]。

（二）強化設(shè)施韌性，筑牢安全風(fēng)險“防火墻”

1.探索城市韌性安全分區(qū)建設(shè)。構(gòu)建分布式城市基礎(chǔ)設(shè)施體系是提升重慶城市韌性的重要路徑，可借鑒北京“三環(huán)”韌性空間布局經(jīng)驗，結(jié)合山地城市特點建立多中心網(wǎng)絡(luò)化布局。通過劃分核心功能區(qū)、城市運行區(qū)和區(qū)域協(xié)同區(qū)三級韌性圈層，在中心城區(qū)外圍科學(xué)布局備用指揮中心、應(yīng)急物資儲備基地等關(guān)鍵設(shè)施，推動重要公共服務(wù)設(shè)施均衡分布。重點建設(shè)互為備份的通信系統(tǒng)，完善多通道交通網(wǎng)絡(luò)，提升設(shè)施抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)。同步運用數(shù)字孿生技術(shù)實現(xiàn)實時監(jiān)測，建立智能調(diào)度系統(tǒng)提高資源調(diào)配效率，開發(fā)災(zāi)害情景模擬平臺強化風(fēng)險預(yù)判。

2.強化城市“生命線”工程建設(shè)。以加強城市生命線安全工程建設(shè)為切人口，重點加強地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級，打造高質(zhì)量城市“地下生命線”。以城市更新、老舊小區(qū)改造為契機，全面更新升級老舊的水、電、燃?xì)獾鹊叵鹿芫W(wǎng)系統(tǒng)，及時消除各類風(fēng)險隱患，同時注重城市生命線系統(tǒng)集中式與分布式布局相統(tǒng)籌，重點補充、完善與城市運行、人民群眾生命安全緊密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施[6]。

3.拓展“平急兩用\"基礎(chǔ)設(shè)施功能。重慶可充分吸收北京市平谷區(qū)“平急兩用\"基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和杭州東郊倉配一體化中心等先進(jìn)經(jīng)驗，創(chuàng)新推動城市存量空間資源的功能復(fù)合利用。建議結(jié)合“口袋公園”等城市更新項目，將微型消防站、應(yīng)急避難點等防災(zāi)設(shè)施有機融入景觀設(shè)計，實現(xiàn)“平急結(jié)合”的空間功能轉(zhuǎn)換。通過這種模式，既能提升城市公共空間品質(zhì)，又能增強基層應(yīng)急能力，實現(xiàn)發(fā)展效益與安全效益的有機統(tǒng)一。

（三）提升科技韌性，構(gòu)建整體智治“新格局”

1.以數(shù)字孿生強化風(fēng)險感知應(yīng)對能力。進(jìn)一步依托5G技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、AI算法、大數(shù)據(jù)分析等新型信息技術(shù)，在實現(xiàn)對橋梁、化糞池等智能監(jiān)測同時，加強對重慶市易積水路段、窨井蓋、消防栓等“不起眼”風(fēng)險隱患點的物聯(lián)感知設(shè)備布局。主動向有關(guān)部門爭取更多先進(jìn)物聯(lián)感知設(shè)備在渝率先落地使用，通過廣泛部署覆蓋全域的“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”三位一體感知設(shè)備，實時監(jiān)測城市運行風(fēng)險態(tài)勢，使城市更加可感可知。

2.拓展數(shù)字賦能應(yīng)用場景。將韌性城市建設(shè)與數(shù)字重慶建設(shè)深度融合，依托重慶市三級數(shù)字化城市運行和治理中心，積極推進(jìn)數(shù)字賦能應(yīng)用場景建設(shè)。在重慶市“渣土車監(jiān)管一件事”“化糞池危險源監(jiān)管一件事”“消防風(fēng)險一張圖”等應(yīng)用場景基礎(chǔ)上，聚焦“15分鐘高品質(zhì)生活服務(wù)圈”“新就業(yè)群體服務(wù)”“數(shù)字應(yīng)急”等場景，著力打造出一批實戰(zhàn)中管用、群眾感到實用的綜合場景，著力提升數(shù)字化城市運行和治理中心的實戰(zhàn)效能。

3.加強數(shù)字技術(shù)研究與運用。建議加大與科研院所合作，聯(lián)合浙江大學(xué)韌性城市研究中心、哈爾濱工業(yè)大學(xué)城市基礎(chǔ)設(shè)施安全與韌性研究中心、鄭州大學(xué)韌性城市與地下工程防災(zāi)研究所等組建韌性城市研究機構(gòu)或智庫，不定期舉辦高端論壇、沙龍等，加強對自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全風(fēng)險等應(yīng)對手段的研究，打造城市韌性研究的戰(zhàn)略科技力量。

（四）培育社會韌性，練就風(fēng)險應(yīng)對“真本領(lǐng)”

1.增強公眾防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)意識。進(jìn)一步拓寬防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)宣傳警示教育渠道，抓好“5·12”防災(zāi)減災(zāi)日、世界急救日等重大時間節(jié)點，常態(tài)化開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)宣傳教育進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭。邀請知名度高、影響力大的名人擔(dān)任防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)宣傳大使，推出一批有影響的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)科普精品，全方位、多層次宣傳普及群眾普遍關(guān)心的防暴雨洪澇、防地震、防溺水、火災(zāi)逃生、急救等知識，營造“人人講安全、個個會應(yīng)急”的良好氛圍]

2.提升對各類災(zāi)害的應(yīng)對能力。以基層災(zāi)害信息員、社區(qū)網(wǎng)格員、社會應(yīng)急志愿服務(wù)隊伍等為重點培訓(xùn)對象，定期開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)培訓(xùn)班，強化信息報送、隱患辨識、避險轉(zhuǎn)移等實務(wù)培訓(xùn)。利用安全教育體驗館、消防體驗館、災(zāi)害遺址，開展“場景式 + 情景式”的災(zāi)害體驗活動；舉辦“排查身邊災(zāi)害隱患”等系列活動，鼓勵社會公眾報告、舉報身邊隱患，給予一定的獎勵。

3.建設(shè)多層次巨災(zāi)保障體系。雖然重慶市高度重視巨災(zāi)保險發(fā)展，2017年印發(fā)了《關(guān)于開展巨災(zāi)保險的實施意見》，2024年在西部地區(qū)率先實現(xiàn)綜合巨災(zāi)保險省域區(qū)縣全覆蓋試點，但從實踐效果來看還存在發(fā)展不夠充分、保障水平不夠高等問題。因此，重慶市可加快構(gòu)建多層次巨災(zāi)保障體系，探索設(shè)立由財政資金、社會資本等參與的巨災(zāi)保險基金，鼓勵個人出資購買各類商業(yè)巨災(zāi)保險產(chǎn)品，多渠道、多形式提高巨災(zāi)保險保障水平。

參考文獻(xiàn)

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