全面提升基層消防安全治理水平的對策研究

引言

基層消防安全治理是維護社會穩定、保障人民群眾生命財產安全的重要基礎[1]。隨著我國城鎮化進程的不斷加快與產業結構的深度調整，基層消防治理面臨著問題復雜化、風險隱患動態化、治理能力相對滯后等一系列新挑戰。近年來，多地積極探索體制機制創新、技術手段升級及多元主體協同治理路徑，逐步形成了具有地域特色的消防治理模式。然而，仍存在責任落實不清、資源整合不足、專業能力薄弱等問題，從整體上制約了當前基層消防治理效能的提升[2]。因此，從制度建設、技術支撐與社會參與等多個維度入手，全面提升基層消防安全治理水平，對于破解現實治理難題、構建本質安全型社會具有重要的現實意義與戰略價值。

一、基層消防安全治理現狀

（一）制度框架的初步構建

近年來，我國基層消防治理體系正由傳統的“分散管理\"逐步向“統一統籌”轉型[3]。以浙江省為例，當地通過“應消一體、站隊合一\"模式，將應急管理與消防治理深度融合，在鄉鎮層面建立了應急消防管理站和專職消防隊。天津市依托“141”基層治理體系，建立起涵蓋信息收集、任務分辦、協同處置等功能的治理閉環。這些實踐表明，推動條塊協同、防救結合的制度頂層設計已初見成效，為各地構建高效、有序的基層消防治理體系奠定了重要的實踐基礎。

（二）技術賦能的探索實踐

隨著信息技術的發展，智慧消防正在逐步融入基層治理的各個環節。例如，天津市河西區引入了人工智能技術搭建智能防控平臺，實現了對高風險場所的實時預警；山東省聊城市將消防隱患排查納人網格化社會治理系統，目前已累計處理事件數萬余條。盡管這些技術手段在提升隱患識別效率和應急響應速度方面成效明顯，但在實際推廣過程中，不同地區因為數字化能力差異相對較大，整體水平提升相對有限。

（三）社會參與的有限突破

部分地區嘗試探索了“多元共治”路徑，并取得了一定成效。例如，福建省龍巖市建立“三級網格”管理模式，動員網格員和志愿者參與人戶隱患排查；海南省通過賦權執法和行業協會自律等方式嘗試消除消防監管盲區。然而，從整體情況看，目前基層群眾的火災防范意識還比較薄弱，企業落實消防工作主體責任的積極性不足，導致社會各界參與基層消防安全治理的整體機制難以嵌入目前的消防治理體系中，協同治理效果有限。

二、基層消防安全治理存在的突出問題

（一）體制機制的結構性矛盾

當前基層消防治理在體制機制方面仍存在顯著的結構性問題。第一，職責邊界模糊，特別是在鄉鎮一級，應急管理部門與消防救援機構職能交叉，造成管理責任難厘清，工作協調存在障礙。第二，資源整合不暢，傳統“單兵作戰”模式難以應對日益復雜的風險場景，數據壁壘與救援力量分散，嚴重影響應急協同效率。第三，激勵約束機制缺失，現行獎懲制度對企業和個人的約束力弱化，違法違規成本偏低，導致僥幸心理滋生，消防安全隱患頻發。

（二）隊伍建設的專業化短板

基層消防隊伍依舊存在“專業化水平低、職業吸引力低、隊伍穩定性差、老齡化程度高”的四重困境[4]。調研數據顯示，海南省各市縣目前有執法人員5379人，其中鄉鎮執法中隊工作人員4069人，有編制的僅為1002人，持有執法證的人數僅為766人，占比不到 20% 。基層專職消防員年薪僅為6萬左右，普升路徑不明確，職業吸引力較弱；合同制人員比例偏高，人員流失嚴重；在鄉村地區，志愿消防隊伍中 40% 以上的人員已步入老齡階段，難以滿足復雜化風險應對需求。

（三）風險防控的適應性困境

基層面臨的消防風險呈現“傳統隱患與新興風險疊加”的特征。一方面，老舊建筑消防設施缺失、損壞嚴重，難以抵御火災事故；另一方面，電動自行車、儲能設備等新型風險源不斷涌現。同時，部分農村地區還在執行傳統的“人海戰術”，與現代化監管防控技術手段嚴重脫節。此外，個別地區的消防宣傳教育流于形式，主要依靠橫幅展板等傳統方式，缺乏沉浸式、情境化的教育手段。

三、基層消防安全治理優化策略

（一）重構治理體制，強化協同效能

要切實提升基層消防治理能力，應重構一個更加完善的治理體制，強化多元主體協同聯動的運行機制。在體制機制層面，應急管理與消防工作仍存在職責交叉、響應延遲等問題。因此，應加快推進“防消結合”改革，推動應急管理體系與消防救援體系的深度整合。

1.深化“防消結合”體制改革。在基層層面，可借鑒浙江省推行的“站隊合一”模式，將應急管理站與鄉鎮專職消防隊進行整合，推動機構合并、職責融合和人員編制統一配置。縣級政府應牽頭建立統一的聯席指揮平臺，進一步明晰鄉鎮一級防災與救援的職責邊界，構建“以防為主、防救結合”的運轉體系。在此基礎上，可設立集指揮調度、應急響應、資源統籌于一體的值班調度中心，確保信息流轉順暢、應急資源高效集成，實現24小時不間斷運行與響應。該調度中心應配備獨立的通信鏈路與可視化指揮終端，并制定數據接入標準，確保消防、氣象、地理等多源數據的融合接人與動態更新。

2.構建清晰的基層消防治理權責清單體系。可以借鑒海南省“賦權執法”模式，對具備條件的鄉鎮街道依法賦予相適應的消防行政執法權限，促使權責下沉與責任歸位同步推進。為保障執法過程規范、有序，應編制《基層消防執法清單指引》《基層消防行政執法案卷指引》，明確各類執法事項的適用范圍、操作流程及追責機制。同時，應構建以“任務明晰 + 結果導向”為核心的動態調整機制，將執法事項與績效考核有機結合。市縣兩級應根據轄區火災風險等級與歷史執法數據，建強執法隊伍，科學配置執法力量，探索建立“駐點檢查 + 流動巡查”相結合的工作模式，提升日常監管頻次與精準度。

3.加快建立高效的區域聯動機制。在實踐中，可依托現有的應急管理基礎設施，在地緣接近、經濟聯系密切的鄉鎮間組建“片區聯動”平臺，實現跨鄉鎮的應急預案統一制定、人員協同培訓、應急資源聯合調配。以海口市為例，可在城鄉接合部、重點鎮或交通節點建設“區域協作中心”，配備高機動性消防裝備（如模塊化泵車、無人偵察機）和通用通信系統，實現區域間的快速支援。同時，應建設統一的數據共享平臺，涵蓋災情預警信息、消防資源分布、重點單位臺賬等，實現風險同步預警與處置聯動閉環。應急演練應以區域為單位，定期聯合開展實戰化推演與能力評估，強化跨區域協同響應能力。

4.為協同治理提供制度支撐。各地可以出臺或者修訂現行的消防監管治理條例及相關配套行政法規，進一步明確鄉鎮政府在基層消防治理中的法定職責，細化其在組織、協調、督導、應急響應等方面的法定義務。同時，制定基層消防協同治理指南，為地方因地制宜地開展制度創新提供政策依據與標準操作模板。該指南應明確組織架構、資源配置、應急聯動、考核評價等關鍵要素，推動各地在法律授權與政策保障下實現科學治理與制度落地。

（二）夯實隊伍基礎，提升專業能力

在基層消防治理體系中，隊伍建設是支撐治理效能的核心要素。然而，當前基層消防隊伍普遍存在專業化程度不高、人才結構不合理、流動性大等現實問題，嚴重制約了基層消防治理水平的提升。針對上述問題，各地應從隊伍結構優化、能力培訓提升、激勵機制完善、社會資源引入等方面協同發力，全面提升人員隊伍的專業素質與實戰能力。

1.優化基層消防隊伍的人員結構。各地消防部門可開展基層消防人員專業能力評估行動，以全面摸底現有應急管理與消防崗位人員的學歷、職稱、持證情況及工作年限，并結合崗位實際，制定分級分類的職業能力提升計劃。建議制定明確的培訓指標體系，提出“按級別設訓、持證上崗\"要求，確保在三年內使鄉鎮執法崗位人員的持證率達到 70% 以上。應將消防安全知識納入鄉鎮干部輪訓內容，依托黨校、行政學院開設專門課程，突出風險識別、隱患排查、緊急處置等實操技能的訓練。

2.完善符合基層實際的薪酬與職業激勵體系。針對目前消防崗位吸引力不足的問題，各地人力資源與財政部門可聯合制定以基本工資、績效獎勵、崗位津貼為核心的分級薪酬結構。建議按照崗位風險等級設置差異化津貼標準，對從事高風險執勤任務的人員給予額外補助。同時，應建立合同制人員向事業編制崗位轉化的機制，通過設立定向考試名額、考核指標權重調整等方式，為長期服務基層的消防人員提供職業上升通道，提升其歸屬感和穩定性。

3.強化社會專業力量的引入與協作機制。針對鄉鎮消防技術人員短缺的情況，各地可以探索設立專項“消防技術服務采購基金”，通過購買服務的方式引入第三方機構承擔火災隱患排查、消防設施檢測維護、風險評估建模等責任。為增強行業協同效應，可由應急管理、消防部門牽頭建立基層消防行業協作機制，吸納物業公司、保險機構、設計單位、行業協會等資源主體，建立起“政府統籌、行業聯動、專業支撐”的共建共治機制。

（三）創新防控手段，實現精準治理

在現代化消防治理體系中，傳統“人海戰術”已難以滿足當下復雜多樣的火災風險防控需求。為有效提升基層治理效能，應加快推動消防防控手段向智能化、精細化和場景化轉型，逐步實現從粗放管理向精準治理的躍升。

1.加快智慧消防系統建設。各地消防管理單位可借鑒天津市“ AI+ 消防\"模式，根據本地區域特征和管理重點，建設集智能感知、風險識別、隱患預警、響應跟蹤于一體的數字化管理平臺。該平臺應依托高清視頻監控、物聯網傳感器與大數據算法，實現對高風險區域的全天候動態監測，自動識別溫度異常、電氣故障等隱患信號，并通過短信、APP或微信小程序等方式及時推送預警信息。在系統建設過程中，應同步制定統一的數據接入接口規范與隱患等級分類標準，確保不同系統間的兼容互通，避免信息孤島，提升系統聯動效率。

2.聚焦重點區域分類治理靶向性。各地可結合本地典型火災誘因，制定針對性更強的分類整治方案。例如，對于老舊小區、群租房、農貿市場、物流倉儲等火災高風險區域，可采取“一戶一策”的技術改造模式，量身定制配電系統改造、自動報警裝置加裝、消防水源增設等方案。以天津市西青區的違建拆除整治為例，其通過建立聯合執法機制、同步推進產權清理與功能替代，有效地降低區域火災發生率。針對電動自行車引發火災的現實問題，可加快建設集中智能充電棚，并配套出臺管理辦法，明確樓道禁停、電池不得人戶等紅線規定。通過網格員入戶登記、隱患地圖繪制、分級治理等方式，實現排查全覆蓋、整治有閉環。

3.構建多樣化的消防宣傳與教育體系。提升社會整體消防意識是實現風險治理前移的關鍵。各地應摒棄以往單一的橫幅、標語式宣傳，轉而開發具有本地特色的沉浸式教育內容。例如，海南省打造的瓊劇將傳統戲曲與消防知識融合，深受群眾歡迎。在社區層面，可推行“網格員包戶 + 家庭應急演練”制度，安排每季度組織一次實戰式滅火演練，并通過“積分換禮”“家庭安全星級評比”等激勵機制，促進居民主動參與。同時，在學校和企業中，應設置常態化的消防應急培訓課程，將知識普及與操作技能訓練結合起來，確保關鍵崗位人員具有自救與互救能力。

結語

基層消防安全治理工作水平的提升，應堅持“全周期管理”理念，著力打破條塊分割的體制壁壘，推動治理架構重構；借助信息化技術，實現對風險的精準防控，提升響應效率；通過社會多元主體協作，激發治理活力，推動形成共建共治共享格局。未來，應進一步健全法治保障機制，優化資源配置路徑，完善長效運作機制，推動基層消防治理從“被動應對”向“主動預防\"轉型，筑牢人民群眾生命財產安全的第一道防線。

參考文獻

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[3]彭雷，嵇國昌.從源頭防范化解消防安全風險[J].群眾，2024（13）：64-65.

[4］馮宇博.基層消防綜合治理體系建設的對策與建議[J].今日消防，2024，9（04）：53-55.