國有資金投資項目造價管控技術管理風險分配優化實證

0 引言

國有資金投資項目具有重要的示范效應。2020年7月，住房和城鄉建設部（以下簡稱“住建部”）辦公廳發布《工程造價改革工作方案》（簡稱《方案》），決定對全國房地產開發項目，以及北京市、浙江省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區有條件的國有資金投資的房屋建筑、市政公用工程項目進行工程造價改革試點。本輪改革強調市場在資源配置中的決定性作用，要求工程造價管理堅持市場化改革方向，探索在招投標計價環節引入競爭機制，強化建設單位的造價管控責任。改革延續了《關于進一步推進工程造價管理改革的指導意見》（建標［2014〕142號）中使市場在工程造價中起決定性作用、提高工程投資效益的思路。然而，當前國有資金投資項目仍存在發包合同價與結算金額大幅偏離、工程量清單錯漏及綜合單價調整等問題，造價管控效果尚未達預期。因此，深人分析并提煉國有資金投資項目造價控制的改革經驗，具有重要的應用推廣價值。

1造價控制風險分配現狀

1.1造價控制基于建安工程費用

在國有資金投資項目全生命周期造價管理中，招投標階段是工程造價確認與控制的關鍵環節[1]根據國家發展和改革委員會、住建部發布的《建設項目經濟評價方法與參數（第三版）》（發改投資［2006]1325號），工程造價對應固定資產投資，涵蓋工程費用、工程建設其他費用、預備費和建設期利息，通常采用分項、逐級核算方式予以確定。其中，工程費用是其他造價組成部分的計算基礎，而建筑安裝工程費（以下簡稱“建安工程費”）是確定工程費用的核心內容。因此，在招投標階段，建安工程費是造價控制的重點，諸多工程造價內容均以此為基數。在此階段，發包人以降低建安工程費的不確定性為目標，通過招投標活動有效分配與控制造價相關的技術管理風險，從而實現建安工程費的合理確認與有效控制。

1.2造價管控中的風險責任錯配

在清單計價模式下，基于建安工程費形成的工程造價風險主要分為三大類：技術管理風險、市場風險和不可抗力風險[2]。對于發承包主體而言，不可抗力和超預期市場風險具有不可控性，而適度的市場風險和技術管理風險是可控的。不可控風險通常因項目產權歸屬，主要由發包人承擔。然而，技術管理風險和可預期市場風險屬于基于專業經驗和能力而可控的風險。經由建筑市場優選出的成熟承包人，通常比發包人具備更強的項目技術管理（包括造價管理）能力，因此，可控風險應最大限度地分配給承包人。目前，可預期市場風險的分配和處理機制已日趨完善，但國有資金投資項目造價管控效果不佳，根源是與造價相關的技術管理風險分配未能充分細化并匹配發承包雙方的專業管控能力，即風險管控責任與專業能力錯配，導致造價管控效果不佳。

1.3技術管理風險分配的主要內容和問題

結合現行《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500—2013）（以下簡稱《清單計價規范》）（注：新版《建設工程工程量清單計價標準》（GB/T50500—2024）于2025年9月1日起實施），分析建安工程費形成過程中，影響造價確認和控制風險分配的技術管理要素主要集中在以下三個方面：第一，工程量清單的準確性和完整性。《清單計價規范》中第4.1.2條規定，招標工程量清單必須作為招標文件的組成部分，其準確性和完整性由招標人（發包人）負責。工程量清單由招標人發布，供投標人報價使用。若項目采用總價合同形式，工程量清單僅作為確定總價的依據之一。此外，基于工程量清單編制的上限控制價的準確性和完整性也由招標人負責。但招標結束后，控制價通常不再具有約束力[3]。第二，清單綜合單價的風險范圍。《清單計價規范》中第3.1.4條要求工程量清單應采用綜合單價計價，綜合單價包括完成一個規定清單項目所需的人工費、材料和工程設備費、施工機具使用費、企業管理費、利潤及一定范圍內的風險費用。在單價合同下，超出“一定范圍”的綜合單價調整風險通常由發包人承擔。然而，綜合單價的形成依賴于政府發布的定額及信息價，與市場價格存在脫節現象。同時，現行的綜合單價是一種不完全綜合單價，而非更有利于造價控制的全費用綜合單價[4]。若采用總價合同，綜合單價只是確定總價的依據之一，風險會被合同價格吸收。第三，評標方法的選擇。國有資金投資項目招投標可采用經評審的合理低價法、綜合評分法和經評審的最低價中標法。盡管經評審的最低價中標法在造價控制方面具有一定優勢，但在招標條件、企業誠信、工程擔保、合同管理等保障機制方面存在缺陷[5]。因此，實踐中常采用綜合評分法和經評審的合理低價法。然而，綜合評分法涉及的主觀定性評審因素對結果影響較大，價格因素對結果影響偏弱；經評審的合理低價法在識別嚴重不平衡報價、惡性低價中標或價格缺乏競爭的情形時效果欠佳，增加了造價失控風險。

2 造價控制風險分配的動態控制模型構建

借鑒FIDIC合同條款中風險與回報均衡的黃金原則[6]，在確保中標人能夠合理獲取與其承擔風險相對等的溢價或競爭優勢的前提下，引導專業市場主體在招投標階段通過充分競爭和資源優化配置，實施有效的造價管控。由承包人全面承擔與工程造價控制相關的技術管理責任，形成較為優化的造價控制風險分配方案。在此基礎上，構建“風險分配-市場機制-造價控制效果”風險分配動態控制模型，如圖1所示，以實現基于市場化競爭的國有資金投資項目造價管控預期目標。

由圖1可知，動態控制模型的理論框架包括三個核心端口：市場機制端、風險分配端和造價控制效果端。其中，市場機制端依托市場化改革理論，強調通過競爭降低交易成本。政府造價管理部門須通過“放管服”改革，聚焦市場規則制定與宏觀調控，引導市場主體將技術管理風險轉移至專業承包商，實現“去行政化”與“專業化”競爭。這一端口的核心在于通過制度設計，促進市場主體間充分競爭，優化資源配置。風險分配端基于委托代理理論，在追求社會效益“帕累托最優”的前提下，充分應用風險與能力匹配原則。若設風險類型為R，代理方（承包人A）對R的控制能力為CA，委托方（發包人P）為CP，則當CAgt;CP 時，最優風險分配為 R?A ，即風險分配應當與發承包主體的專業能力、信息優勢及風險控制能力直接掛鉤[7]。其核心邏輯是承包人對特定風險（工程技術經濟管理）具備更強的管控能力，應由其承擔該風險，以最小化整體代理成本（如監督成本、道德風險），為“帕累托最優”提供堅實基礎。造價控制效果引入不完全契約理論[8]，針對常規合同無法詳盡規定所有情形下權責分配的問題，通過合同設計，將造價控制中的“剩余控制權”賦予對風險管控更具專業能力的承包人。這一端口重點解決與技術管理相關未來事件的不確定性和信息不對稱對造價控制的不利影響，并輔以激勵機制（如履約擔保、績效獎勵）和靈活條款（如風險包干），引導發承包雙方在合同執行中主動優化造價管控行為。在此模型中，造價控制效果端為觀測點，與市場機制端和風險分配端進行鏈接、反饋和優化，動態監測控制效果。

圖1風險分配動態控制模型示意圖

3 改革試點政策指導措施分析

為推動本輪市場化造價改革，廣西壯族自治區住房和城鄉建設廳發布了《關于建設工程造價改革試點項目招投標及計價規定調整的通知》（桂建標［2021〕6號）等一系列指導性文件。這些文件針對招投標及實施階段建安工程費的計價提出了多項改革措施，旨在通過市場競爭形成價格，并有效分配造價控制風險。這些措施既契合市場化改革需求，又優化了投標人參與招標工程量清單和控制價調整完善的機制，引導投標人利用專業優勢與發包人共同確定合理發包價格。同時，通過風險包干策略實現造價控制風險的轉移，鎖定項目合理風險范圍內的造價，提升總價合同或單價合同的造價控制效果，更好地分配技術管理風險。結合“風險分配-市場機制-造價控制效果”三角動態控制模型，對這些指導措施的主要內容和理論支撐進行梳理，主要計價改革指導措施一覽表見表1。

表1主要計價改革指導措施一覽表

（續）

4試點項目實證分析

南寧市某人才基地的高層住宅樓工程由南寧市某城區平臺公司發包，資金來源為國有資金，是廣西壯族自治區本輪造價改革選取的7個試點項目之一。項目總建筑面積 9 406.72m² ，地上共12層（其中一層為商業服務網點，二層及以上為住宅）。承包范圍包括建筑裝飾工程、水電安裝工程、精裝修工程、電梯工程等，按傳統清單計價方式編制的建安工程費用上限控制價約為2657.34萬元。項目參照廣西壯族自治區《關于建設工程造價改革試點項目招投標及計價規定調整的通知》要求，在招投標環節進行了市場化造價改革實踐。

4.1 市場機制端與風險分配端組合措施

4.1.1設置利于風險分配市場化的量/價規則

該項目取消了稅前項目清單、規費和稅金項目清單，調整為與全費用單價更匹配的形式，優化后的工程量清單由分部分項工程量及單價措施項目清單、總價措施項目清單和其他項目清單組成。項目采用全費用綜合單價報價，單價包括人工費、材料和工程設備費、施工機械使用費、管理費、利潤、增值稅及一定范圍內的風險費用。要求總價措施項目清單和其他項目清單費用包含增值稅在內的所有費用。同時，政府發布的定額及信息價僅作為計價參考，結合市場充分詢價編制上限控制價。依托市場詢價修正的全費用單價，編制上限控制價格，為合理確定總價提供依據。與依靠政府發布的定額及信息價編制的上限控制價相比，該試點項目報價減少79.8萬元，總價減少達 3% 。

4.1.2強化價格因素對評審結果的影響

試點項目將以往經評審的合理低價法調整為經評審的最低投標價中標法。該方法分為初步評審和詳細評審兩個階段。初步評審階段包括信譽評審和報價初步評審兩個環節。其中，報價初步評審主要對招標控制價和所有通過資格評審、形式評審、響應性評審、信譽評審的投標報價的每項分部分項工程和單價措施項目計算出合計價算術平均值（零報價和缺項不參與計算），將各單項工程內合計價的算術平均值由高到低進行排序，取各單項工程內合計價算術平均值最高的前 30% （含）項進行評審。然后，以每項合計價的算術平均值作為基準值，當投標清單項存在一定標準下的異常報價項時，其投標文件不再進行后續評審。初步評審合格的投標人，將進人詳細評審階段。其評審內容包括技術標詳細評審和商務標詳細評審，并按投標報價由低到高進行詳細評審。通過詳細評審的投標報價最低的投標人即為第一中標候選人。依此類推，評選三位中標候選人。評標過程中，項目依托電子評標系統和造價軟件技術，進行控制價與投標報價對比分析。

4.1.3采用“清單 + 固定總價合同”組合模式

該試點項目采用“工程量清單 + 固定總價合同”組合模式。通過投標環節，允許修正發包人發布的工程量清單，匹配全費用單價，并通過在合同中約定變更單價定價原則（當施工過程中變更的內容有相同清單項目時，中標的清單綜合單價可直接采用；有類似清單項目的，參照確認價格），控制單價。同時，總價的計價風險以圖樣范圍為準。這種模式下的投標清單綜合單價和總價均經過充分競爭確定，既符合“使用國有資金投資的建設招投標，必須采用工程量清單計價”的國家規范，又突破了傳統工程量清單招標不充許調整清單工程量、必須按招標工程量報價結算時難以實現中標總價包干的問題，同時也在一定程度上預防了惡性不平衡報價可能帶來的施工過程及結算造價難以控制的風險。

4.2造價控制效果端措施

4.2.1 造價風險包干

該項目招標工程量清單中列出的任何工作量和價格數據，僅限用于變更和支付的參考資料。結算時，僅對施工圖變更的工程量進行調整。招標文件明確要求各投標人充分考慮市場和項目風險后自主報價，并須以招標施工圖為依據認真核對工程量清單，對已標價清單的工程量據實調整；亦可在不重復的前提下，對招標工程量清單項目予以增項調整。

4.2.2 差額履約擔保

盡管項自通過信譽評審環節篩選出了相對優質的建筑企業，淘汰了施工履約風險較高的投標企業。但為了保證合同順利實施，招標文件優化了履約擔保要求，由以往的不得超過中標合同金額的 10% ，調整為履約擔保金額 σ=σ 招標控制價和經初步評審合格后的所有投標人報價的算術平均值－中標價（且擔保金額 ? 中標價的 5% ）。同時，為了兼顧履約保障和減輕投標負擔，項目未要求投標人額外提供投標擔保

4.2.3 工程變更管控

項目合同總價（暫列金額、暫估價除外）包含除工程變更、法律法規調整、市場價格波動以外的全部風險。為了有效控制項目單價和總價，項目嚴控工程變更。項目實施過程中，總包范圍外的變更僅增加了部分安裝工程（主要是項目范圍外引入用于商業部分、消防電梯、太陽能熱水、應急及公共照明箱的電力電纜及配管）。

4.3試點項目造價控制效果與不足

試點項目在政府造價管理部門對不可控風險實施宏觀調控的前提下，借助全費用單價、經評審最低價中標等市場化工具，將與造價控制有關的技術管理風險與能力進行精準匹配，充分運用包干策略，最終實現帕累托改進。經竣工結算確認，該項目總造價僅在合同總造價基礎上增幅2.75% ，實現了預期造價控制目標。試點項目造價控制情況一覽表見表2。

鑒于項目合同工期不足一年，經綜合評估，項目未實施施工過程結算。同時，受限于國有資金投資項目的資金性質，其在風險與收益均衡的激勵機制設計改革上仍有進一步優化空間。

5 結語

國有資金投資項目的工程造價是發承包雙方市場博弈的結果。新發布的《建設工程工程量清單計價標準》（GB/T50500—2024）通過優化綜合單價組成、補全總價項目清單、細化措施項目清單及定價依據，對技術管理風險分配進行了有益調整，但對發承包雙方在技術管理風險控制能力上的差異仍缺乏考量。下一步，應在均衡風險與收益的基礎上，結合不同建設模式的風險特征，基于專業能力，合理分攤風險，并依托新版計價標準進一步探索將技術管理風險完全分配給承包人的規則，以健全企業自主報價、市場競爭定價與政府宏觀調控相結合的工程造價形成機制，從而深化市場化造價改革。

表2試點項目造價控制情況一覽表

參考文獻

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收稿日期：2025-02-25

作者簡介：

吳恒（ ^1984-） ，男，高級工程師，研究方向：國有投資工程項目管理。

嚴鵬（通信作者）（ ^1983-） ，男，高級經濟師，研究方向：政府工程項目投資管控和建設法規。